汽車亂象誰之過

隨著我國汽車產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大、車輛普及率日益提高，相伴而生的產(chǎn)業(yè)生態(tài)惡化及日漸升級至社會層面的“三高問題”（交通安全事故率高、對外能源依存度高、大氣污染貢獻(xiàn)率高）凸顯且有進(jìn)一步加劇之憂。

其關(guān)鍵原因在于，我國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展及治理問題已升級到新階段，相應(yīng)的管理思維卻仍停留在“管產(chǎn)品”的固有思維，缺乏覆蓋汽車生命周期的專門法律，無法支撐新時(shí)期汽車產(chǎn)業(yè)整體戰(zhàn)略發(fā)展與治理，導(dǎo)致汽車產(chǎn)業(yè)面臨五大“無法可依”，遲滯問題的解決。

目前來看，需國家層面及時(shí)試點(diǎn)汽車產(chǎn)業(yè)改革，從制定《道路車輛法》、逐步淡化審批放開準(zhǔn)入、確保管理體系科學(xué)統(tǒng)一、完善車輛執(zhí)法監(jiān)督四方面入手，營造法治化市場環(huán)境與監(jiān)督體系，推動汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，緩解汽車普及帶來的社會問題。

五大“無法可依”

汽車產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會中地位大幅提升，但我國仍缺乏立足汽車產(chǎn)業(yè)整體層面、覆蓋汽車生命全周期的專門法律，存在五大“無法可依”現(xiàn)象，管理不暢問題突出。

一是“無法”把關(guān)準(zhǔn)入，汽車產(chǎn)業(yè)“入口”缺乏剛性法律標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)政策頂不住地方投產(chǎn)沖動。我國汽車產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃管理主要依靠行政手段，由產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)相關(guān)。汽車產(chǎn)業(yè)如果存在結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩，那也是“批”出來的，當(dāng)下，新設(shè)整車企業(yè)須由國家發(fā)改委核準(zhǔn)。不過，發(fā)改委依據(jù)的產(chǎn)業(yè)政策并不是剛性法規(guī)，很容易被地方突破，特別是全面深化改革的當(dāng)下，有地方更是借改革之名“闖關(guān)”。

有些地方一把手上項(xiàng)目就像干“風(fēng)投”，只重視可帶來政績的短期GDP過程，許多汽車項(xiàng)目實(shí)際上就是“臭棋”，令人擔(dān)憂的是，這些“臭棋”一旦落下就很難被拔掉。

二是“無法”淘汰落后產(chǎn)能，退出機(jī)制“出口”無法可依，導(dǎo)致企業(yè)“只生不死”，“殼子企業(yè)”大量存在。

2004年《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)立行政許可的決定》對汽車產(chǎn)業(yè)行政許可的設(shè)立有明確規(guī)定，但并沒有相應(yīng)法規(guī)對其撤銷作出詳細(xì)規(guī)定，目前退出仍由產(chǎn)業(yè)政策管理。

這種情況與地方保護(hù)嚴(yán)重相結(jié)合，使跨地區(qū)兼并重組、淘汰落后企業(yè)的阻力很大，導(dǎo)致我國車企及廠點(diǎn)過多過散。據(jù)中汽協(xié)統(tǒng)計(jì)，我國有超過177家汽車整車生產(chǎn)企業(yè)（集團(tuán)），可與世界其他國家車企總和“相媲美”。如再加上167家改裝客車卡車企業(yè)和136家借生產(chǎn)農(nóng)用車為名生產(chǎn)載貨汽車的企業(yè)，數(shù)目更加驚人。

與世界主流汽車企業(yè)平均超過200萬輛車的產(chǎn)能相比，我國車企年產(chǎn)量低于1萬輛的就近40家。低水平重復(fù)建設(shè)多，生產(chǎn)集中度低，企業(yè)競爭力弱。

三是“無法”協(xié)調(diào)部門監(jiān)管，職能部門各自為政管理重疊驚人，認(rèn)證扎堆監(jiān)管漏洞巨大。

經(jīng)過立項(xiàng)審批的車企，在生產(chǎn)前須面臨對其車輛產(chǎn)品的認(rèn)證，這包括安全、節(jié)能和環(huán)保三類標(biāo)準(zhǔn)。由于沒有專門法律明確劃分、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各管理部門職責(zé)，工信部、國家質(zhì)檢總局、環(huán)保部和交通部各據(jù)本領(lǐng)域法律認(rèn)為，自己有權(quán)負(fù)責(zé)一到三類標(biāo)準(zhǔn)。

各部門各設(shè)檢測程序，三四套監(jiān)管體系“扎堆”，檢測內(nèi)容卻幾乎相同，重疊多達(dá)80%到90%（50多項(xiàng)），徒增企業(yè)檢測成本，卻在產(chǎn)品關(guān)口留下巨大漏洞。一輛汽車的安全、環(huán)保與節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)是有機(jī)統(tǒng)一的，需同時(shí)檢測確?！耙恢滦浴?。各部門自搞一套，使企業(yè)能各個(gè)擊破騙取“準(zhǔn)生證”。

2014年曝光的“假國四”現(xiàn)象相當(dāng)?shù)湫?。一些二三線城市道路上，不少在環(huán)保部官網(wǎng)上公示通過“國四”標(biāo)準(zhǔn)的車款，卻連“國二”標(biāo)準(zhǔn)都達(dá)不到，甚至不如“黃包車”。

四是“無法”監(jiān)督執(zhí)法行為，導(dǎo)致對實(shí)際用車的監(jiān)管薄弱，國家標(biāo)準(zhǔn)部門化，“打架”問題嚴(yán)重。

一個(gè)形象的說法是，各部門都想插手認(rèn)證，在門口扎堆檢查“身份證”，產(chǎn)品進(jìn)門后卻沒人管，要么都撒手，要么睜只眼閉只眼。實(shí)踐中，一些監(jiān)管部門對“違規(guī)出生”的道路車輛主要是罰款了事，年檢時(shí)“給錢就過”甚至成了部分地方的潛規(guī)則，以罰代法問題嚴(yán)重。

造成這種問題的根本原因在于沒人監(jiān)督執(zhí)法者。目前各部門主要根據(jù)“三定方案”解讀自身職能，依據(jù)自身委托立法攬權(quán)。由于“三定方案”并非法律，只有原則性規(guī)定，模糊空間很大。各部門在委托立法中又能將部門利益法律化，實(shí)現(xiàn)職能相當(dāng)程度的“靈活性”，給自己規(guī)定的執(zhí)法空間相當(dāng)大。

五是“無法”對汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展新階段形成整體性戰(zhàn)略支撐，對汽車產(chǎn)業(yè)的管理仍停留在“管產(chǎn)品”思維，法治化市場環(huán)境的形成遇阻，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨瓶頸。

法律上，缺少針對汽車產(chǎn)業(yè)及車輛管理的“大法”作為戰(zhàn)略支撐，相關(guān)規(guī)定散見于十多部法律中，不系統(tǒng)不協(xié)調(diào)。對一些管理環(huán)節(jié)的規(guī)定普遍存在陳舊、重疊、空白的問題。

與之相應(yīng)的管理系統(tǒng)由十多個(gè)中央部門組成，缺乏戰(zhàn)略眼光和長遠(yuǎn)規(guī)劃。各部門發(fā)文件要么“應(yīng)景”領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注，比如新能源汽車，要么“應(yīng)急”突發(fā)事件，比如校車標(biāo)準(zhǔn)。

迄今，除法律法規(guī)，各部門出臺的直接涉及機(jī)動車輛管理的文件（不含標(biāo)準(zhǔn)）至少上千個(gè)，“打架”現(xiàn)象普遍。以危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸車排氣裝置的位置為例，就有不同部門制定出3個(gè)國家標(biāo)準(zhǔn)及一個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。一些企業(yè)同時(shí)接到4個(gè)說法不同的文件，不知道聽誰的。

盡快制定車輛管理法

我國汽車產(chǎn)業(yè)及與之相關(guān)的社會問題已進(jìn)入“2.0”階段，但管理體系仍停留在“1.0”階段，維持著“地方得項(xiàng)目、企業(yè)鉆空子、監(jiān)管者得罰款，皆大歡喜;產(chǎn)業(yè)發(fā)展受損、公共利益受害，不可持續(xù)”的局面。目前，亟須跳出“管產(chǎn)品”的固有思維，從國家層面將汽車產(chǎn)業(yè)及管理體系改革作為全面深化改革試點(diǎn)加以推進(jìn)，盡快制定統(tǒng)一的車輛管理法，實(shí)現(xiàn)汽車產(chǎn)業(yè)及車輛管理的法治化市場環(huán)境。

一是構(gòu)建法治化市場環(huán)境的大局出發(fā)，對汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展及管理進(jìn)行戰(zhàn)略性整體設(shè)計(jì)。打破部門立法局限，由全國人大常委會制定高階位《道路車輛法》?？煽紤]由國務(wù)院法制辦牽頭，不參與車輛具體管理執(zhí)法的綜合部門國家發(fā)改委負(fù)責(zé)起草工作，具體執(zhí)法部門（工信部、環(huán)保部、質(zhì)檢總局、交通部等）參與起草工作。使之與現(xiàn)有車輛管理法律相互銜接，形成覆蓋從車輛設(shè)計(jì)到報(bào)廢回收的全周期式法律體系。

二是抓緊將車輛產(chǎn)業(yè)“出入口”標(biāo)準(zhǔn)納入車輛管理法，逐步淡化審批放開準(zhǔn)入，鼓勵(lì)競爭，強(qiáng)化優(yōu)勝劣汰。當(dāng)務(wù)之急是將汽車產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的剛性標(biāo)準(zhǔn)納入起草的車輛管理法，抑制不合理的投資沖動。與此同時(shí)，將退出淘汰機(jī)制作為車輛管理法與行政許可法對接的重要部分，實(shí)現(xiàn)對“殼子企業(yè)”的自然淘汰或強(qiáng)制退出，優(yōu)化汽車產(chǎn)業(yè)的資源配置。

三是從厘清各部門管理職能，確保標(biāo)準(zhǔn)體系科學(xué)統(tǒng)一入手，理順汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展及管理體系，實(shí)現(xiàn)從“產(chǎn)業(yè)政策+行政管理”向“法治體系+市場機(jī)制”的轉(zhuǎn)變。車輛管理法須“管”好兩個(gè)方面：厘清部門職能，統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)。

厘清部門職能分兩步走，第一步宜逐步規(guī)范相關(guān)部門職責(zé)分工。按照十八屆四中全會提出的“機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”要求，以車輛管理法為依據(jù)，厘清各部門在各個(gè)環(huán)節(jié)的“職責(zé)清單”，陳舊的需要更新，交叉的需要厘清，空白的及時(shí)填補(bǔ)，以形成眾“菩薩”登上一個(gè)法律平臺，各歸其位，各負(fù)其責(zé)的局面。

第二步宜借鑒汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家集約化管理經(jīng)驗(yàn)，逐步將汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展及車輛管理的主要職能集中在少數(shù)專職部門，管理集約化。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)調(diào)合作、管理無縫銜接。

統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)，宜將安全、環(huán)保和節(jié)能“三性一致”的標(biāo)準(zhǔn)作為貫穿車輛全周期管理的統(tǒng)一尺度，全面梳理直接涉及機(jī)動車輛管理的上千份規(guī)章、通知等文件，對那些需要修改的納入車輛管理法，對那些不合理的規(guī)章堅(jiān)決撤銷。

四是改變目前在職能與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上“執(zhí)法者立法”的局面，完善車輛執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。在車輛管理法明確各職責(zé)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)后，要確保管理體系的科學(xué)通暢，還需要堵住兩個(gè)“窟窿”：執(zhí)法者立法和執(zhí)法監(jiān)督缺位。規(guī)范部門委托立法程序，規(guī)范現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)程序，實(shí)現(xiàn)兩者的去部門利益化。

同時(shí)，車輛管理法宜將執(zhí)法監(jiān)督列為重要內(nèi)容，在明晰每個(gè)部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，細(xì)化監(jiān)督懲罰措施。從具體執(zhí)行上可由人大負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)督，由國家發(fā)改委協(xié)助人大監(jiān)督。保證各部門合法履行職責(zé)，不是自己職責(zé)的不能伸手，是自己職責(zé)的也不能偷懶。