南水北調成敗在“三先三后”

落實好“節(jié)水、治污、環(huán)?！边@“三先”，才有“調水、通水、用水”的成功。

3月5日，國務院總理李克強在作政府工作報告時說，經(jīng)過多年努力，南水北調中線一期工程正式通水，惠及沿線億萬群眾。

2014年12月12日，歷時12年建設的南水北調中線一期工程正式通水，東線一期工程已于2013年11月正式通水。

中國水資源分布極不平衡，黃淮海流域的人口、經(jīng)濟總量占到全國的35%，水資源量卻僅占7.2%。南水北調工程全部竣工后，年調水量將達到448億立方米，相當于黃河的水量。規(guī)劃的東、中、西線干線總長度達4350公里，和黑龍江差不多。南水北調工程主要解決我國北方地區(qū)的水資源短缺問題，當時規(guī)劃區(qū)的人口4.38億，相當于美國和日本的人口總和。

如今，長江水掉頭向北，過江都、出陶岔、穿黃河，一路向北奔涌近三千里。如何評價目前工程建設取得的階段性成果，北方地區(qū)水資源短缺的局面能否發(fā)生根本性改變，如何確保工程效益得以充分發(fā)揮，《財經(jīng)國家周刊》記者日前專訪了國務院南水北調工程建設委員會辦公室主任鄂竟平。

工程建設之艱辛

《財經(jīng)國家周刊》：南水北調中線一期工程已經(jīng)正式通水，目前沿線京、津、冀、豫四?。ㄊ校┒家殉晒铀?，廣大北京市民已經(jīng)喝上來自1000多公里外丹江口水庫的水。請你介紹一下目前的工作進展。

鄂竟平：總結起來，就是四個字：來之不易。

首先，整個工程規(guī)劃論證長達半個世紀，50年漫長的前期研究，可以說匯聚了歷屆中央領導集體的智慧和關心，融匯了上萬名科技工作者的探索和追求，決策過程漫長而曲折。

其次，工程投資和建設規(guī)模巨大，技術復雜。東、中線一期干線工程投資近3100億元，加上各省配套工程投資，工程總投資將超過5000億元。干線工程累計完成土石方量約16億立方米，混凝土量約4200萬立方米，如此巨大體量的水利工程，前所未有。不僅如此，工程還需要攻克一道道世界級的技術難關，如中線穿黃隧洞、丹江口大壩加高、大渡槽、膨脹土、東線泵站群，等等。最為較勁的是，為了保證工程如期通水，我們在最后3年多的時間里要完成差不多四分之三的工程量，施工強度大，質量還不能出問題，其困難和壓力可想而知。

第三，征地移民艱辛。東、中線一期工程移民搬遷43.5萬人，其中丹江口庫區(qū)34.5萬移民“四年任務，兩年基本完成”，搬遷強度在世界水利移民史上前所未有。

第四，治污環(huán)保不易。按照規(guī)劃水質目標，東線沿線水質要達到地表水Ⅲ類，中線要達到地表水Ⅱ類。建設之初，東線治污一度被認為是不可能完成的任務，中線水質保護形勢也異常嚴峻。為此，國家在水源地和工程沿線投入數(shù)百億元，建設了一大批水污染治理項目，沿線各地嚴把環(huán)境準入關，實行更嚴格的排放標準，堅決淘汰、限制高污染行業(yè)的發(fā)展，累計關停了2000多家治污不達標企業(yè)。

東、中線一期工程雖然通水了，這只是實現(xiàn)中國水資源“四橫三縱、南北調配、東西互濟”大格局的第一步。

《財經(jīng)國家周刊》：南水北調工程如何確保社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益的充分發(fā)揮？

鄂竟平：東、中線一期工程年調水規(guī)模183億立方米，受益地區(qū)包括北京、天津、河北、河南、湖北、江蘇、山東、安徽8個?。ㄊ校?，大約相當于給受水區(qū)增加了四分之一的水量，直接受益人口1.1億人，間接受益人口超過2億人。水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，受水區(qū)新的供水格局提供了新的發(fā)展機遇，也對管水用水提出新的更高的要求。

在習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水新思路下，我們必須始終不渝地堅決貫徹落實好“先節(jié)水后調水，先治污后通水，先環(huán)保后用水”的“三先三后”原則，加強立法，依法管水，依法用水，依法護水，確保工程預期的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益得以充分發(fā)揮。

務求“三先三后”

《財經(jīng)國家周刊》：請具體闡釋一下“三先三后”。

鄂竟平：總體規(guī)劃階段，2000年9月，時任總理朱镕基提出南水北調工程的規(guī)劃和實施要建立在節(jié)水、治污和生態(tài)環(huán)境保護的基礎上，務必做到“先節(jié)水后調水、先治污后通水、先環(huán)保后用水”。從此以后，“三先三后”即成為指導南水北調工程規(guī)劃、建設和運行的基本準則?？梢哉f，南水北調成敗在“三先三后”。

首先，節(jié)水是南水北調的基礎。南水北調工程是在我國北方地區(qū)當?shù)厮Y源條件已無力維系經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的條件下不得已而實施的，為了修建這樣一個工程，國家耗資數(shù)千億元，幾十萬人移民搬遷，可以說付出了高昂的代價。如果受水區(qū)不充分節(jié)水、挖掘本地水資源潛力，對水資源肆意揮霍浪費，需求無限增長，即便實施南水北調以后，當?shù)厮Y源短缺的問題依然得不到有效解決，甚至陷入大調水、大浪費、缺水形勢依然嚴峻、再調水、再浪費的惡性循環(huán)。

第二，治污是南水北調的前提。南水北調的供水目標主要是城市生活和工業(yè)用水?；烁甙旱拇鷥r調水，如果水質得不到保證，甚至調來一渠污水，不僅不能發(fā)揮工程效益，甚至危害民眾的生命健康，那么這個工程注定是失敗的。

第三，改善生態(tài)環(huán)境是南水北調的根本目標。南水北調不只是向城市生活工業(yè)供水，更重要的是要通過水資源的增量盤活存量，有效遏制并改善黃淮海流域因水資源過度開發(fā)利用而造成生態(tài)環(huán)境日益惡化的嚴重局面。目前華北平原已累計超采地下水1200億立方米，每年超采70多億立方米。華北平原沉降超過200毫米的面積已達6.4萬平方公里。如果南水來了以后，華北平原地下水超采的現(xiàn)象依然得不到有效控制，水生態(tài)環(huán)境依然持續(xù)惡化，南水北調也不能說是成功的。

南水北調的成敗在“三先三后”。只有落實好“節(jié)水、治污、環(huán)保”這“三先”，才有“調水、通水、用水”這“三后”的成功。

為了落實“三先三后”，在南水北調工程規(guī)劃和實施過程中，國家有關部門和沿線地方政府做了大量卓有成效的工作。

在總體規(guī)劃階段，重點開展節(jié)水、治污、水資源配置和水價調整等專項規(guī)劃。在工程建設階段，各有關部門和沿線地方政府在節(jié)水、治污、環(huán)保方面積極配合，綜合施策，為南水北調工程的實施奠定基礎和保障。

在節(jié)水方面，近10多年來，有關部門制定了“三條紅線”、總量控制、定額管理等一系列嚴格的制度和措施，沿線各地全面推進節(jié)水型社會建設。北京、天津等地的一些節(jié)水指標已經(jīng)達到較先進的水平。例如，北京的萬元GDP耗水量已由2000年的151噸減少到現(xiàn)在的20多噸，萬元工業(yè)增加值用水量已減少到10多立方米，農(nóng)業(yè)用水節(jié)水灌溉率、公共場所節(jié)水器具普及率、居民家庭節(jié)水器具普及率均達到90%以上。正是節(jié)水取得的積極成果，才確保了北京市近10多年來人口迅速增長的同時，全市用水總量從2000年的40億立方米左右控制到現(xiàn)在的35億立方米左右，避免了水資源需求的無序增長。

在治污方面，為了確保東線、中線水質達標，國家先后在東線沿線和中線水源區(qū)實施了《南水北調東線工程治污規(guī)劃》、《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃》及“十二五”規(guī)劃，總投資達300多億元。沿線地方政府自我加壓，加強立法，提高排污標準，關閉治污不達標企業(yè)，提高環(huán)境準入門檻。通過多措并舉，實現(xiàn)了東線水質從2012年起干線所有斷面全部達標、中線水源水質長期穩(wěn)定達標的目標。

在生態(tài)環(huán)境治理方面，有關部門和受水區(qū)地方政府針對華北平原地下水嚴重超采，地面沉降塌陷這一最大的水生態(tài)環(huán)境問題，做了大量工作。

如組織編制《南水北調東、中線受水區(qū)地下水壓采總體方案》，受水區(qū)六省市相繼出臺加強地下水管理有關政策規(guī)定。北京、天津、河北、山東等省市分別制定控制地下水超采、加強地下水保護的意見，劃定地下水限采和禁采范圍。各地積極調整水源結構，加大替代水源和節(jié)水工程建設，合理調整水井布局和地下水開采層位，減小地下水開采規(guī)模。在調水區(qū)，我們也同樣高度重視生態(tài)環(huán)境保護。除了在水源區(qū)加強生態(tài)治理外，為了有效解決調水對漢江中下游取水和生態(tài)環(huán)境的影響，同步實施了引江濟漢、興隆樞紐、閘站改造、航道整治四項治理工程，規(guī)劃投資達100多億元。

《財經(jīng)國家周刊》：那么在工程投入運行以后，如何繼續(xù)貫徹落實“三先三后”，哪些方面需要繼續(xù)深入開展工作？

鄂竟平：雖然南水北調規(guī)劃和建設階段，已經(jīng)在節(jié)水、治污、環(huán)保方面做了大量工作，并取得一定成效，但還遠遠不夠。首先，節(jié)水還有相當大的潛力。受水區(qū)一些地方水資源管理和使用仍然較為粗放、節(jié)水措施和技術比較落后，水資源浪費現(xiàn)象仍隨處可見。其次，治污工作還有待進一步深化。雖然通過有效治理，東、中線水質已經(jīng)全線達標，但隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，又將會產(chǎn)生一些新的污染源，出現(xiàn)一些新情況和新問題，需要開展深度治污，同時還需要建立水質保護的長效機制，實現(xiàn)經(jīng)濟社會與水質保護協(xié)調發(fā)展。第三，生態(tài)環(huán)保還任重道遠。目前，華北平原的地下水壓采工作才剛剛開始，還需要有關部門和地方政府聯(lián)合行動，確保地下水壓采工作早日取得實質性成果。

共建通水新格局

《財經(jīng)國家周刊》：南水北調通水以后，北方地區(qū)水資源短缺的問題是否就徹底解決了？

鄂竟平：也許很多人都會有這樣的看法，認為南水北調三條線調水總規(guī)模448億立方米，大約相當于給北方增加了一條黃河的水量，東、中線一期工程的調水量也差不多有1/3條黃河的水量，如此大量的水資源進來以后，北方地區(qū)的缺水問題就根本解決了，甚至可以高枕無憂了。這種看法是完全錯誤的。

我國黃淮海流域水資源極度匱乏，水資源量與經(jīng)濟、社會、人口的布局極不匹配，人類活動遠遠超過水資源和水環(huán)境的承載能力。為了維持過去幾十年經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人口增長，這一地區(qū)超負荷使用地表水，大量超采地下水，造成了有河皆干、有水皆污、地面沉降等嚴重的水生態(tài)危機。黃淮海流域人均水資源量僅450立方米，海河流域人均不到300立方米，北京人均不到100立方米，比沙漠國家以色列還缺水，遠遠低于國際公認的人均1000立方米缺水警戒線。即使南水北調通水以后，受水區(qū)人均水資源量能夠增加100多立方米，但距離貧水線依然還有相當大的差距。

根據(jù)總體規(guī)劃階段的水資源供需測算，要滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和人口增長的用水需求，在充分考慮節(jié)水、治污和挖潛的基礎上，黃淮海流域2010年存在210億到280億立方米的水資源缺口，到2030年存在320億到395億立方米的水資源缺口。

南水北調工程不僅要補當前的缺口，還要滿足未來的增量，更重要的是還要還歷史的欠債。要通過南水北調水的置換，嚴格限制甚至禁止超采地下水，讓地下水得以休養(yǎng)生息，要讓城市長期擠占的農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水予以退還，改善并恢復日益惡化的生態(tài)環(huán)境。

《財經(jīng)國家周刊》：那么在節(jié)水、治污、環(huán)保上需要開展哪些具體的工作？如何構建南水北調通水新格局？

鄂竟平：首先，要進一步加強節(jié)水，建立水資源節(jié)約、高效利用的新格局。南水北調千里調水，來之不易，每一位用上南水北調水的人們都應該懷著一顆感恩之心，增強節(jié)水意識，節(jié)約利用好每一滴寶貴的水資源。政府有關部門要比南水到來之前更加深入地開展節(jié)水工作，要綜合運用法規(guī)、行政、經(jīng)濟、技術、宣傳等多種手段，全面推進節(jié)水型社會建設，加強各項節(jié)水制度和措施的落實，強化“三條紅線”，嚴格總量控制和定額管理，積極推廣節(jié)水技術、設備和設施，加強基礎設施建設，改造供水管網(wǎng)，重點解決跑冒滴漏等問題，著力提高用水效率和效益。

其次，要深化治污措施，加強水質保護，建立經(jīng)濟社會發(fā)展與水質保護“雙贏”的新格局。在東線，將加快實施納入國家重點流域水污染防治規(guī)劃中的東線治污補充項目;繼續(xù)開展人工濕地等環(huán)南四湖生態(tài)隔離帶建設，推進農(nóng)業(yè)面源污染防控;繼續(xù)深化航運污染治理;進一步加強分區(qū)監(jiān)控，健全應急管理;進一步建立健全法規(guī)制度，創(chuàng)新管理模式，強化群眾監(jiān)督，探索建立東線水質保障的長效機制。在中線，一方面要繼續(xù)加大水污染治理和生態(tài)建設力度。在中線水源區(qū)要積極加快“十二五”規(guī)劃項目的實施;針對6條入庫污染河流，積極推動“一河一策”治理方案，爭取早日治理達標;制定并實施“十三五”規(guī)劃。一方面還需要建立水質保護的長效機制，增強地方政府水質保護的內生動力，調動政府、企業(yè)和人民群眾治污環(huán)保的積極性和主動性。如積極推進生態(tài)補償政策的實施和完善;加快《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃》的實施;積極推進受水區(qū)和水源區(qū)對口協(xié)作工作的開展。此外，水源區(qū)和沿線各省市人民政府要加強立法，將南水北調工程的水質保護工作納入法制化軌道。

第三，要加強生態(tài)環(huán)境治理，建立水資源科學合理使用的新格局。南水北調東、中線一期工程通水以后，受水區(qū)要科學統(tǒng)籌外調水、當?shù)氐乇硭?、地下水和再生水等水源的供水結構，保障南水北調水得到足量使用的條件下，嚴格落實地下水壓采方案和措施，確保受水區(qū)每年減少超采近50億立方米地下水，禁止新增開采深層承壓水，北京市從根本上杜絕超采問題。同時，受水區(qū)還要統(tǒng)籌生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)等不同行業(yè)之間的水量配置關系，確保城市長期擠占的農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水得以有效退還，經(jīng)過處理達標的新增廢污水逐步用于城區(qū)外的農(nóng)業(yè)和生態(tài)，充分發(fā)揮南水北調在生態(tài)文明建設中的重要作用。此外，在南方豐水期，還可通過科學調度，向北方的農(nóng)業(yè)和生態(tài)應急補水。在調水區(qū)，要繼續(xù)高度重視調水對生態(tài)環(huán)境的負面影響，加強監(jiān)測，積極研究采取各種有效的政策、工程等措施予以解決，盡可能減小影響。

第四，人類活動要把水資源、水環(huán)境承載能力作為剛性約束，建立經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源均衡匹配的新格局。政府在城市宏觀規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局上要充分考慮水資源和水環(huán)境的承載能力。例如，北京市已提出以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的基本原則，堅定不移推動首都人口和功能疏解，嚴格控制人口規(guī)模，加強產(chǎn)業(yè)結構調整，嚴格準入條件，重點吸引用人少、占地少、用水少的高端、高附加值產(chǎn)業(yè)項目落地。