構(gòu)建城市民族工作的“嵌入式治理”模式

沈桂萍

（中央社會主義學院，北京 海淀 100081）

隨著我國城市化進程的快速發(fā)展，大量邊疆和農(nóng)村少數(shù)民族人口進入內(nèi)地、進入城市，推進了城市民族工作新發(fā)展。黨的十八大以后，我國戶籍制度改革提速，這將進一步推動農(nóng)村和邊遠農(nóng)牧民向城市遷移，少數(shù)民族人口流入城市的規(guī)模也將更大，城市民族工作面臨著新形勢、新挑戰(zhàn)。如何在做好世居少數(shù)民族工作的同時，切實推動少數(shù)民族流動人口城市融入已經(jīng)成為當前和今后一段時期的重要任務(wù)。習近平總書記在第四次中央民族工作會議上提出要建立嵌入式社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境，對創(chuàng)新城市民族工作具有重要指導(dǎo)意義。

一、構(gòu)建城市民族工作“嵌入式治理”模式的必要性

所謂民族工作的“嵌入式治理”模式，是指以中華民族多元一體理論為指導(dǎo)，以各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展為目標，以法治為基礎(chǔ)，破解民族相對聚居造成的社會區(qū)隔和發(fā)展不平衡，推動各民族相互嵌入式的就業(yè)、就學、居住、社會交往等，保障各民族公民合法權(quán)益的民族工作戰(zhàn)略。隨著城市化進程的發(fā)展，城市社會的民族結(jié)構(gòu)越來越多元，各民族間居住、就學、經(jīng)濟和文化活動等相互嵌入程度越來越深入，對嵌入式民族治理提出新要求。

（一）各民族的經(jīng)濟依存度日益深化

城市化使得各民族混合就業(yè)范圍擴大，經(jīng)濟交流程度加深，各民族利益共同體已經(jīng)形成。改革開放以來，由于市場體制、資源配置和勞動力組合的需要，邊疆和農(nóng)村少數(shù)民族人口大量涌入城市，一是向民族地區(qū)的大中城市聚集，二是向全國性中心城市聚集，三是向東南部沿海城市聚集。據(jù)不完全統(tǒng)計，2010年以來，我國每年有進城務(wù)工的少數(shù)民族流動人口4000多萬。北京市每年有30余萬少數(shù)民族流動人口，廣東省每年有260萬少數(shù)民族流動人口，深圳市有101萬非戶籍常住少數(shù)民族人口。少數(shù)民族流動人口進入城市，成為城市各項建設(shè)的重要勞動力來源，城市各民族建立了新型業(yè)緣關(guān)系，不論是世居的還是新進入城市的，不論是常住的還是非常住的，各民族公民都在統(tǒng)一的城市經(jīng)濟體中，在共同的市場法則之下，開展經(jīng)濟交流合作，這種經(jīng)濟交流與合作的領(lǐng)域越來越全面，合作程度越來越深化，不僅推動邊疆與內(nèi)地市場、資源和勞動力的緊密聯(lián)系，推動邊疆與內(nèi)地城市經(jīng)濟的一體化，而且大大深化各民族“你中有我，我中有你”的利益共同體的廣度和深度。順應(yīng)這一形勢，城市民族工作必須推動各民族共同參與城市現(xiàn)代化建設(shè)的各領(lǐng)域，努力構(gòu)建各民族公民一體遵循的公平競爭的市場環(huán)境，保障各民族公民合法經(jīng)濟權(quán)益，妥善處理各民族經(jīng)濟交往糾紛，扶持和幫助各民族勞動力有效融入城市各項產(chǎn)業(yè)，幫助少數(shù)民族外來人口從經(jīng)濟上更好地完成城市化進程，從而順利推動廣大少數(shù)民族農(nóng)牧民向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人、現(xiàn)代經(jīng)濟人轉(zhuǎn)變。

（二）城市各民族文化交融性日益深化

城市化使得文化多樣性、文化共享性成為主要特色，為嵌入式文化治理提供文化基礎(chǔ)。大量邊疆、農(nóng)村少數(shù)民族農(nóng)牧民進入城市的同時，也使邊疆文化、少數(shù)民族文化、農(nóng)村傳統(tǒng)文化進入城市社會生活。城市語言文字、民風民俗、宗教信仰日益多樣，這些傳統(tǒng)文化、邊疆文化、少數(shù)民族文化與城市現(xiàn)代文化既交相輝映，也交流碰撞。與此同時，城市傳播渠道的多樣性和對外聯(lián)系的廣泛性，使各民族公民在飲食、服飾、節(jié)慶方面文化接觸、碰撞也日益頻繁，一方面彼此文化接納、共享程度越來越深，另一方面，習俗差異導(dǎo)致的糾紛也日益增多。與此相對應(yīng)，保護和傳承各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，引導(dǎo)各民族傳統(tǒng)習俗與城市現(xiàn)代文明協(xié)調(diào)，推動各民族文化習俗之間相互尊重、相互學習、相互接納、相互欣賞、相互分享等嵌入式文化治理已經(jīng)成為城市民族工作的重要任務(wù)。

（三）民族交往日益多層面化

城市化使民族分布空間格局日益散居，民族個體成員之間跨民族的社會交往日益深化。少數(shù)民族進入城市，形成了三類民族關(guān)系，一是同一民族相對聚居，以及衍生出相對緊密的民族內(nèi)部關(guān)系；二是外來少數(shù)民族與世居少數(shù)民族之間“新舊”民族關(guān)系；三是少數(shù)民族與漢族之間的關(guān)系。這三種關(guān)系體現(xiàn)于城市各民族大雜居小聚居的交錯居住格局之中，形成相互交錯、緊密聯(lián)系的社區(qū)環(huán)境和社會環(huán)境。城市民族工作必須把握城市民族社會交往的特點，從城市社會建設(shè)整體需要出發(fā)，創(chuàng)建各民族公民相互嵌入的公共服務(wù)體系，使民族因素整合于一體化的社會建設(shè)之中，為各民族公民平等參與和分享諸如醫(yī)療、教育、社會保障、社區(qū)建設(shè)、計劃生育等方面公共服務(wù)創(chuàng)造條件。

（四）各民族成員共同的公民身份日益突出

少數(shù)民族在從單一民族傳統(tǒng)聚集地走向城市的過程中，或者離開民族自治地方走向非民族自治地方的城市以后，由過去的農(nóng)民、牧民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄?。各民族成員共同的公民身份是第一身份，民族身份是從屬于公民的第二身份。這就要求按照城市管理各項規(guī)章制度一視同仁地保障來自不同地區(qū)、具有不同民族身份的所有城市公民的各項合法權(quán)益，同時一視同仁地規(guī)約來自不同地區(qū)、具有不同民族身份的所有城市公民的社會行為。

在這種形勢下，依法維護各民族公民合法權(quán)益日益成為少數(shù)民族人士和城市民族工作者的共識。各地在處理涉及少數(shù)民族的糾紛以及群體性事件，已經(jīng)從改革開放初期主要使用行政手段，逐步走上法治途徑，從花錢買平安走向各民族公民法律面前一律平等，依法解決各種事件的法治模式。共同的公民身份是依法維護權(quán)益的基本依據(jù)。

二、構(gòu)建城市民族工作“嵌入式治理”模式的具體路徑

1993年《城市民族工作條例》頒布，標志城市民族工作上升到國家治理的重要階段。30多年來，有關(guān)城市民族工作的政策規(guī)范逐步完善、多部門協(xié)調(diào)、聯(lián)動的工作機制逐步形成，服務(wù)與管理相結(jié)合，以服務(wù)促進管理的工作理念逐步確立，針對全體社會成員開展的各種形式的民族團結(jié)教育和創(chuàng)建活動已經(jīng)使平等團結(jié)互助和諧的理念深入人心，這些為嵌入式治理打下良好基礎(chǔ)。當前，我國已經(jīng)進入各民族跨區(qū)域流動的歷史活躍期。少數(shù)民族城市化過程，既是人口、經(jīng)濟、社會從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)化為城市社會的過程，也是城鄉(xiāng)各民族在經(jīng)濟、社會和文化等方面相互交融、全面整合、實現(xiàn)中華民族一體發(fā)展的過程，是增強中華民族共同體認同的過程，這是具有深遠意義的過程。順應(yīng)這一時代趨勢，構(gòu)建城市民族工作“嵌入式”模式需要在以下幾個方面進行布局。

（一）進一步完善多部門聯(lián)動的嵌入式民族工作體系

嵌入式民族工作體系就是城市各個部門聯(lián)動、共同開展民族工作的模式。過去幾年來各地市職能部門基本承擔起了面向少數(shù)民族開展各項業(yè)務(wù)工作，逐步建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責，民族工作部門綜合協(xié)調(diào)，城市管理部門如工商、城管、稅務(wù)、公安等相關(guān)部門協(xié)同配合，人大政協(xié)監(jiān)督檢查，社會組織協(xié)助共同管理的城市民族工作機制；基本建立各城市區(qū)縣、街道、社區(qū)、居委會上下聯(lián)動的多級工作網(wǎng)絡(luò)，少數(shù)民族人口流入地與流出地城市間民族工作協(xié)調(diào)機制、城際民族工作聯(lián)系工作機制，以及城市民族因素矛盾協(xié)調(diào)處理聯(lián)動機制等。這些工作機制有效保障了各民族公民合法權(quán)益，極大地推動少數(shù)民族流動人口的城市融入，推動城市民族關(guān)系的良性發(fā)展。應(yīng)進一步完善以城市政府民族工作機構(gòu)為中心，城市社會管理各要素共同參與的工作體制機制。從制度、工作方法、政策法規(guī)等多方面有效整合城市涉及民族因素社會管理各部門的權(quán)責和行動，在工作交叉中克服本位主義，減少和杜絕工作盲區(qū)，實現(xiàn)各部門在處理民族問題上的權(quán)力責任、義務(wù)政績的統(tǒng)一。

（二）構(gòu)建各民族互相潛入式從業(yè)結(jié)構(gòu)

城市化推動城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，第二、第三產(chǎn)業(yè)比重日益上升，對勞動力綜合素質(zhì)要求更高更嚴格，需要從業(yè)人員不斷提升自我就業(yè)能力。從我國近年來城市化發(fā)展進程看，流入城市的少數(shù)民族整體就業(yè)素質(zhì)還很難適應(yīng)這種要求，需要改變目前進入城市的少數(shù)民族普遍進入低端行業(yè)和居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的狀況，在少數(shù)民族流動人口自由擇業(yè)的同時，根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展方向，開展有針對性的職業(yè)培訓，提高少數(shù)民族流動人口多行業(yè)就業(yè)的勞動技能和就業(yè)能力，并有組織地進行規(guī)劃，幫助他們從事不同行業(yè)的工作，實現(xiàn)就業(yè)的嵌入化，推動少數(shù)民族從業(yè)人員在全社會多領(lǐng)域就業(yè)的職業(yè)布局，避免單一民族集中從業(yè)產(chǎn)生的職業(yè)性族際隔閡。據(jù)調(diào)查，廣東省各級政府以對口支援的方式，推動省內(nèi)相關(guān)地市管理部門和企事業(yè)單位接納一定數(shù)量來粵從業(yè)的維吾爾族，這是一個有益的嘗試。

（三）構(gòu)建各民族互相嵌入式的社區(qū)混合居住模式

城市社區(qū)居住格局的變化對族際關(guān)系將產(chǎn)生潛移默化的影響，居住相對隔離影響族際交往交流，不利于現(xiàn)代化和城市化對各民族成員社會融入的要求．當前，我國正在推進戶籍制度改革，為外來少數(shù)民族群眾融入城市提供了新的契機，要在尊重自由遷徙權(quán)的基礎(chǔ)上，按照市場法則，制定適當?shù)恼?，對沒有落戶但已取得居住證的少數(shù)民族進城務(wù)工人員，符合條件的逐步納入所在城市住房保障體系；對不符合住房保障條件的，用工企業(yè)要為他們提供符合安全衛(wèi)生條件的共同居住場所。引導(dǎo)各民族自然流動，分散居住，交錯居住，構(gòu)建各民族混合居住的居住方式，使各語言、宗教信仰、風俗習慣不同的民族能夠居住在一起，形成各民族毗鄰而居的新型社區(qū)，在日常生活中，共同參加各種社交活動，交流各種信息，溝通各種問題，達到深入地相互交流，相互尊重，相互幫助，形成平等和睦相處的民族關(guān)系，不斷增強城市公民認同，從而推動城市整個社會關(guān)系和睦和諧發(fā)展。

（四）構(gòu)建各民族互相嵌入式的文化建設(shè)模式

首先，推動城市基本公共教育服務(wù)均等化，使城市各民族學生都能進入統(tǒng)一的社會教育機構(gòu)。按照普及普惠的要求，建立以義務(wù)教育為核心、涵蓋各民族義務(wù)教育服務(wù)體系；完善進城務(wù)工人員隨遷子女、家庭經(jīng)濟困難學生和殘疾學生的教育保障政策體系，基本建成服務(wù)全民的教育信息與資源共享平臺，以此來縮小各民族享受教育資源的不平衡性。努力推動各級各類內(nèi)地西藏（新疆）班學生有效滲入所在學校的各類班級與其他民族同學共同學習、娛樂和生活。不以行政手段建立單一民族學校，在我們的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)有的地方希望建立穆斯林幼兒園、回族學校、朝鮮族學校等單一民族的教育機構(gòu)，這不利于各民族之間相互學習，也容易產(chǎn)生民族文化區(qū)隔，不符合現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。

其次，要重視少數(shù)民族文化傳承意愿?？梢越梃b其他國家經(jīng)驗，以半官方的名義，開設(shè)其他形式的教育機構(gòu)，如北京的朝鮮族可以以民間團體名義來開辦義務(wù)教育時間外的朝鮮語學校，政府可適當予以支持。同時，在現(xiàn)有普通國民教育系統(tǒng)中適當加設(shè)少數(shù)民族文化課程，解決少數(shù)民族文化傳承訴求和各民族文化學習交流的需要。要通過多種方式展示不同民族文化的優(yōu)秀內(nèi)涵，促進各民族文化相互學習交流。通過這些措施，在保障各民族文化合法權(quán)益的同時，實現(xiàn)超越民族界限的現(xiàn)代文化融入，推動各民族傳統(tǒng)文化的現(xiàn)代化。

（五）構(gòu)建各民族互相嵌入式的民族團結(jié)教育格局

民族團結(jié)教育的根本任務(wù)是增強全體社會成員中華民族共同體認同。要拓寬民族團結(jié)教育范圍、內(nèi)容和形式，既要教育漢族，也要教育少數(shù)民族，進一步著眼于各民族的國家意識、中華民族意識和各民族大團結(jié)意識，大力弘揚以愛國主義為核心的中華民族精神，弘揚各民族大團結(jié)大發(fā)展大繁榮的主旋律，引導(dǎo)全體社會成員從城市社會生活中體驗并牢固樹立“漢族離不開少數(shù)民族、少數(shù)民族離不開漢族、各民族之間也互相離不開”的思想觀念。要充分利用網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)實學習、工作、生活的各種條件，在學校、社團、企事業(yè)單位、社區(qū)、家庭不同層面、不同領(lǐng)域全方位開展民族團結(jié)教育，形成縱橫交錯的民族團結(jié)教育網(wǎng)絡(luò)，促進民族團結(jié)教育與增強中華民族認同感、增強城市認同感的教育相結(jié)合，不斷增強各民族成員之間親和力，促進社會安定，實現(xiàn)共同發(fā)展進步。