司法體制改革背景下建立檢察官單獨(dú)職務(wù)序列問(wèn)題研究
2018-04-18 01:22:48李濤
中國(guó)檢察官·司法務(wù)實(shí) 2018年3期
李濤
關(guān)鍵詞：檢察官 單獨(dú)職務(wù)序列
建立檢察官單獨(dú)職務(wù)序列，就是要建立與行政職級(jí)完全脫鉤的檢察官單獨(dú)的職務(wù)序列，改變過(guò)去檢察官行政職級(jí)與公務(wù)員職級(jí)相對(duì)應(yīng)做法。《法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》），有力解決了檢察人員分類(lèi)后檢察官在職數(shù)比例、配備規(guī)格以及晉升年限等方面的諸多問(wèn)題，但在具體實(shí)施過(guò)程中也遇到了許多新問(wèn)題亟待解決。
一、建立檢察官單獨(dú)職務(wù)序列的現(xiàn)實(shí)意義
（一）推進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)專(zhuān)業(yè)化職業(yè)化的必由之路
從堅(jiān)持黨管干部的原則考慮，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政資源系統(tǒng)良性運(yùn)行的前提是各個(gè)資源要素本身能夠得到有效地開(kāi)發(fā)[1]，用人權(quán)是黨最重要的執(zhí)政權(quán)，檢察權(quán)是執(zhí)政權(quán)的重要組成部分，檢察機(jī)關(guān)的用人權(quán)必須由黨執(zhí)掌;從遵循職業(yè)特點(diǎn)和司法規(guī)律考慮，檢察人員的管理模式不同于一般的公務(wù)員管理，要建立公正、高效、權(quán)威的司法制度，必須建立有別于其他公務(wù)員的管理制度，與行政職級(jí)完全脫鉤;從建設(shè)高素質(zhì)檢察官隊(duì)伍考慮，建設(shè)一支高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化檢察官隊(duì)伍，既是增強(qiáng)檢察人員的職業(yè)榮譽(yù)感和使命感的本質(zhì)要求，也是確保公正司法，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義的應(yīng)有之義。
（二）堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向改革的必然結(jié)果
檢察官單獨(dú)職務(wù)序列是隨著司法體制改革的不斷深化，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向催生的結(jié)果。從歷史發(fā)展的角度來(lái)看，我國(guó)檢察官管理制度經(jīng)歷了由高度集權(quán)到雙重管理，再到法治化管理的逐漸發(fā)展的過(guò)程。隨著我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，傳統(tǒng)檢察官管理模式已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，最直觀的現(xiàn)象就是“千軍萬(wàn)馬擠獨(dú)木橋”，大批的檢察官為了晉升行政職級(jí)，離開(kāi)辦案一線去做管理，因此建立檢察官單獨(dú)的職務(wù)序列顯得尤為必要。
（三）遵循檢察工作和檢察官管理規(guī)律的必然選擇
長(zhǎng)期以來(lái)，檢察人員實(shí)行與綜合管理類(lèi)公務(wù)員基本相同的管理模式，沒(méi)有體現(xiàn)檢察人員的職業(yè)特點(diǎn)，不利于調(diào)動(dòng)檢察人員的積極性。一方面，行政職級(jí)與工資待遇掛鉤，造成大量本想專(zhuān)注業(yè)務(wù)工作的檢察官被迫追求行政職級(jí)的晉升，造成工作注意力的分散;另一方面，一線辦案力量短缺，案多人少矛盾突出，而檢察人才又不斷流失到行政管理崗位，嚴(yán)重制約了檢察工作的發(fā)展。建立檢察官單獨(dú)職務(wù)序列，有利于發(fā)揮制度引導(dǎo)作用，做到“使用人也培養(yǎng)人，關(guān)注工作也關(guān)注人”[2]，這也是遵循檢察工作和檢察官管理規(guī)律的必然選擇。
二、建立檢察官單獨(dú)職務(wù)序列的制度優(yōu)勢(shì)
（一）檢察官職業(yè)發(fā)展通道更為通暢
《試點(diǎn)方案》沿用《檢察官法》確定的“四等十二級(jí)”，對(duì)省級(jí)、市（地）級(jí)、縣級(jí)檢察院，以及直轄市檢察院分院、副省級(jí)城市的檢察院的等級(jí)設(shè)置作出了規(guī)定，對(duì)直轄市所屬區(qū)、縣，副省級(jí)城市所屬區(qū)檢察院的等級(jí)設(shè)置也作出了原則規(guī)定。同時(shí)，規(guī)定個(gè)別長(zhǎng)期在基層任職、工作特別優(yōu)秀、作出突出貢獻(xiàn)的檢察官，經(jīng)審批可晉升至二級(jí)高級(jí)檢察官，這樣一來(lái)大大拓寬了檢察官職業(yè)發(fā)展空間。如市（地）級(jí)檢察院增設(shè)一高，擴(kuò)大了二高人員比例;縣級(jí)檢察院增設(shè)三高，擴(kuò)大了四高人員比例。此外，還打通了上下交流渠道，突出了基層導(dǎo)向。如規(guī)定縣級(jí)檢察院檢察官可以從五級(jí)晉升至三高，個(gè)別還可晉升至二高。
（二）檢察官等級(jí)晉升方式更為多樣
《試點(diǎn)方案》規(guī)定晉升方式分為三種，根據(jù)年限按期晉升，較為優(yōu)秀擇優(yōu)選升，表現(xiàn)突出特別選升。具體來(lái)講，一是按期晉升，即各級(jí)檢察院的檢察官均能按照任職年限逐級(jí)晉升到一定等級(jí)。二是擇優(yōu)選升，對(duì)晉升較高等級(jí)的檢察官，實(shí)行比例或數(shù)量控制。三是特別選升，對(duì)特別優(yōu)秀或工作特殊需要的，可以破格或越級(jí)晉升。省級(jí)檢察院二高以上、市（地）級(jí)檢察院三高以上、縣級(jí)檢察院四高以上，實(shí)行擇優(yōu)選升，其他等級(jí)按期晉升。在晉升年限上，從五級(jí)晉升至一級(jí)，每一級(jí)2年;從一級(jí)晉升至三高，每一級(jí)至少3年;從三高晉升至一高，每一級(jí)至少5年，從整體上避免晉升過(guò)快、過(guò)早達(dá)到“天花板”，從而提供一種持續(xù)的激勵(lì)。
（三）確定檢察官等級(jí)比例更多考慮基層一線導(dǎo)向
《試點(diǎn)方案》在確定各級(jí)檢察院檢察官等級(jí)比例時(shí)，更多體現(xiàn)出重視基層一線的導(dǎo)向。一是擇優(yōu)選升的等級(jí)比例越向下比例越高，省級(jí)院為20%，市（地）級(jí)院為30%，縣級(jí)院為40%。二是對(duì)員額較少的檢察院，擇優(yōu)選升的檢察官等級(jí)可核定為若干名。三是擇優(yōu)選升的檢察官中，除院領(lǐng)導(dǎo)人員外，明確要求在一線辦案崗位的保證有一定數(shù)量，在等級(jí)比例上高于綜合管理類(lèi)其他類(lèi)別公務(wù)員的職數(shù)比例。
三、當(dāng)前建立檢察官單獨(dú)職務(wù)序列面臨的主要問(wèn)題
（一）部分檢察人員對(duì)新舊檢察官等級(jí)理解還不夠透徹
《試點(diǎn)方案》實(shí)行的是全新的“四等十二級(jí)”單獨(dú)職務(wù)序列，但由于之前實(shí)行傳統(tǒng)管理模式的時(shí)間較長(zhǎng)，有的地區(qū)檢察人員一時(shí)間還不太適應(yīng)，傳統(tǒng)的“大一統(tǒng)”干部管理慣性短時(shí)期內(nèi)難以轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致一些地區(qū)檢察人員對(duì)新的等級(jí)概念理解還不到位。而且檢察官單獨(dú)職務(wù)序列是一個(gè)全新的職務(wù)序列，沒(méi)有參照坐標(biāo)，目前“兩高”和中組部針對(duì)有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)，仍停留在各省對(duì)《試點(diǎn)方案》的理解和對(duì)未來(lái)困難的估計(jì)上，具體推進(jìn)過(guò)程中還會(huì)出現(xiàn)什么樣的問(wèn)題目前無(wú)法充分預(yù)測(cè)，只能在未來(lái)實(shí)踐中見(jiàn)招拆招，因此，有些檢察人員對(duì)新序列還持觀望態(tài)度，思想不夠重視，推進(jìn)熱情不高。
（二）部分地區(qū)開(kāi)展職務(wù)套改前后銜接上還存在一定梗阻
《試點(diǎn)方案》實(shí)施以來(lái)，雖然各地檢察官職務(wù)套改已基本完成，但還需進(jìn)行檢察官單獨(dú)職務(wù)序列等級(jí)的確定，由此也產(chǎn)生了一些新的問(wèn)題。比如，部分人員保留了原檢察官職務(wù)等級(jí)、部分人員沒(méi)有按期晉升等級(jí)、未入額檢察官將來(lái)可能入額時(shí)如何實(shí)現(xiàn)等級(jí)轉(zhuǎn)換等銜接上的具體問(wèn)題。有的地方資深檢察官臨近退休覺(jué)得參加入額檢察官考試比較麻煩，有的也想把機(jī)會(huì)讓給年輕的檢察官，于是選擇放棄入額，結(jié)果到退休時(shí)才發(fā)現(xiàn)自己因?yàn)榉艞壢腩~，喪失了檢察官等級(jí)晉升的資格，退休后享受不了相關(guān)待遇，由此引發(fā)情緒上的不滿，值得引起充分重視。
（三）檢察官單獨(dú)職務(wù)序列配套制度的制定還比較滯后
檢察官單獨(dú)職務(wù)序列改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，雖然各地制定了部分與檢察官單獨(dú)職務(wù)序列的配套制度，但從實(shí)際需要來(lái)看還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面，《試點(diǎn)方案》實(shí)施后建立檢察官單獨(dú)職務(wù)序列工作正在加緊有序推進(jìn);另一方面，建立檢察官單獨(dú)職務(wù)序列配套制度卻沒(méi)能實(shí)現(xiàn)步步緊跟，有的配套制度明顯具有臨時(shí)性、應(yīng)急性的特點(diǎn)，難免帶有一定的局限性。特別是在檢察官考核評(píng)價(jià)、晉級(jí)選升、培養(yǎng)交流、退出機(jī)制等方面的配套制度建設(shè)相對(duì)滯后，較大程度上影響到了檢察官單獨(dú)職務(wù)序列改革的深入推進(jìn)。
四、完善檢察官單獨(dú)職務(wù)序列的路徑方法和對(duì)策建議
（一）理念先行：正確認(rèn)識(shí)實(shí)施檢察官單獨(dú)職務(wù)序列后的“兩個(gè)關(guān)系”
正確認(rèn)識(shí)檢察官單獨(dú)職務(wù)序列與公務(wù)員分類(lèi)管理、檢察院工作人員分類(lèi)管理的關(guān)系。首先，司法人員的分類(lèi)管理作為公務(wù)員分類(lèi)管理制度的重要組成部分是走在改革前列的。檢察官在人事管理上與列入公務(wù)員范圍的其他機(jī)關(guān)工作人員有著共同特點(diǎn)，可以用《公務(wù)員法》來(lái)規(guī)范這些共性的管理要求，其特殊管理要求可以由《檢察官法》來(lái)規(guī)定，兩者之間不存在根本上的對(duì)立和矛盾。其次，檢察官單獨(dú)職務(wù)序列與其他公務(wù)員職務(wù)序列相比又有明顯的不同。如職務(wù)設(shè)置不同，其他公務(wù)員都是根據(jù)機(jī)構(gòu)規(guī)格設(shè)置職務(wù)層次，檢察官等級(jí)與行政職級(jí)完全脫鉤，等級(jí)設(shè)置突破了所在機(jī)構(gòu)的規(guī)格。再次，實(shí)行檢察官單獨(dú)職務(wù)序列并非是使檢察機(jī)關(guān)各類(lèi)人員相互隔離、彼此阻斷。在檢察院內(nèi)部各類(lèi)人員之間、檢察院與其他單位之間仍然有交流通道，留有制度接口。人的思想是客觀事物在人頭腦中的反映，思想工作必須在客觀現(xiàn)實(shí)中去尋找思想產(chǎn)生、發(fā)展、變化的原因[3]。
（二）問(wèn)題導(dǎo)向：立足現(xiàn)狀加強(qiáng)實(shí)施過(guò)程中具體問(wèn)題的溝通協(xié)調(diào)
一方面，扎實(shí)解決檢察官單獨(dú)職務(wù)序列試點(diǎn)中的突出問(wèn)題。如針對(duì)檢察官等級(jí)職數(shù)和晉升方式等職業(yè)發(fā)展方面的重大問(wèn)題，最高人民檢察院可考慮直接與中組部、中政委溝通協(xié)調(diào)，各省級(jí)院也可以積極主動(dòng)與當(dāng)?shù)亟M織人事部門(mén)協(xié)商解決，在權(quán)限范圍內(nèi)積極爭(zhēng)取。又如，針對(duì)檢察官單獨(dú)職務(wù)序列工資制度問(wèn)題，最高人民檢察院可以與中政委、人社部和財(cái)政部溝通，各省級(jí)院也可以加強(qiáng)與省級(jí)有關(guān)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，出臺(tái)具體實(shí)施辦法，促進(jìn)問(wèn)題的解決。另一方面，要重視解決具體問(wèn)題。及時(shí)了解各地檢察官單獨(dú)職務(wù)序列改革進(jìn)展情況，加強(qiáng)問(wèn)題追蹤，就改革中出現(xiàn)的具體問(wèn)題統(tǒng)一口徑，必要時(shí)可考慮組織專(zhuān)題培訓(xùn)班作出系統(tǒng)解答。在辦理各地遞交的關(guān)于檢察官職務(wù)等級(jí)晉升申訴材料時(shí)，答復(fù)過(guò)程中要注重說(shuō)理并請(qǐng)當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)政工部門(mén)做好解釋說(shuō)明工作。針對(duì)一些突出棘手的具體問(wèn)題，可以聯(lián)合最高人民法院，按照組織途徑向中組部、中編辦提出可行性意見(jiàn)，積極推動(dòng)相關(guān)問(wèn)題的解決。
（三）制度配套：立足長(zhǎng)遠(yuǎn)出臺(tái)檢察官單獨(dú)職務(wù)序列系列配套制度
解決帶有普遍性的問(wèn)題要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的管理制度設(shè)置。一是針對(duì)檢察官等級(jí)確定、晉升等重大問(wèn)題，盡快出臺(tái)相關(guān)配套制度。如在最高人民檢察院層面制定檢察機(jī)關(guān)各類(lèi)人員職務(wù)序列晉升指導(dǎo)意見(jiàn)，在省級(jí)院層面可以協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)先行制定等級(jí)晉升辦法。二是針對(duì)檢察官晉升依據(jù)的問(wèn)題，盡快出臺(tái)配套操作辦法。如在傳統(tǒng)考核工作的基礎(chǔ)上繼續(xù)深化，出臺(tái)簡(jiǎn)便易行的檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)辦法，為檢察官晉升提供科學(xué)、令人信服的可靠依據(jù)。三是針對(duì)檢察官待遇保障的問(wèn)題，盡快落實(shí)配套制度。如制定出檢察官績(jī)效考核及獎(jiǎng)金分配指導(dǎo)意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察官及其他檢察人員的績(jī)效考核，并與獎(jiǎng)金待遇掛鉤，從制度機(jī)制上保證檢察官單獨(dú)職務(wù)序列改革的推進(jìn)實(shí)施。
（四）組織保障：重視檢察官單獨(dú)職務(wù)序列政策宣傳和督查指導(dǎo)
推進(jìn)改革需要全體檢察人員的理解和支持，更需要組織的堅(jiān)決推進(jìn)和保障。一是做好檢察官單獨(dú)職務(wù)序列政策宣傳。及時(shí)解讀單獨(dú)職務(wù)序列政策信息，通過(guò)會(huì)議動(dòng)員部署、集中政策宣講、邀請(qǐng)專(zhuān)家解讀、組織專(zhuān)題培訓(xùn)、印發(fā)宣傳資料等多種方式和渠道，引導(dǎo)廣大檢察人員正確認(rèn)識(shí)和理解新的“四等十二級(jí)”的單獨(dú)職務(wù)序列。二是注重實(shí)施檢察官單獨(dú)職務(wù)序列的督查指導(dǎo)。有條件的地方可以成立檢察官隊(duì)伍管理與組織建設(shè)改革督查機(jī)構(gòu)，如最高人民檢察院專(zhuān)門(mén)成立有檢察隊(duì)伍管理與組織建設(shè)改革督查辦公室，加強(qiáng)對(duì)包括檢察官單獨(dú)職務(wù)序列在內(nèi)的改革任務(wù)的督查落實(shí)。部分省級(jí)院采取建立改革臺(tái)賬、完成工作銷(xiāo)號(hào)、定期組織通報(bào)等方式加強(qiáng)督查。
注釋?zhuān)?/h3>
[1]蒯正明、楊新宇：《中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政資源系統(tǒng)良性運(yùn)行的路徑探析》，載《中國(guó)石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第4期。
[2]趙世英：《論檢察機(jī)關(guān)部門(mén)文化的構(gòu)建》，載《法制與社會(huì)》2015年第2期（上）。
[3]萬(wàn)美容：《思想政治教育方法發(fā)展研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第98頁(yè)。
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