試評近年日本對緬甸官方發(fā)展援助政策*

韓召穎 田光強

關于日本對政治改革以前的緬甸的官方發(fā)展援助，國內外學者已有一些研究。如，云南大學畢世鴻教授詳細論述了2000年以來日本對緬甸的援助情況①畢世鴻:“冷戰(zhàn)后日緬關系及日本對緬政策”，《當代亞太》，2010年，第1期，第120～130頁。;李濤博士認為日本對緬甸的援助是鞏固與深化兩國政治與經(jīng)濟關系的基石，也是檢驗日緬關系的“試金石”②李濤:“1988年以來日緬關系新發(fā)展初探”，《南洋問題研究》，2011年，第2期，第44～53頁。;美國學者戴維·斯坦伯格(David I.Steinberg)重點研究了1950～1990年間日本對緬甸的援助情況，并在文末附上了有關的詳細數(shù)據(jù)③David I.Steinberg，“Japanese Economic Assistance to Burma:Aid in the Tarenagashi Manner?”Crossroads:An Interdisciplinary Journal of Southeast Asian Studies，1990，Vol.5，No.2，pp.51-107.;一位泰國學者將1988～2007年日本對緬甸的援助劃分為四個階段，并詳細分析了日本對緬甸進行援助的原因④Suppakarn Pongyelar，The Implications of Japanese Engagement Policy towards Myanmar:1988-Present，Graduate School of International Development，Nagoya University，2007.;日本京都產業(yè)大學教授帕特里克·斯特利福德(Patrick Strefford)的論文以官方發(fā)展援助為視角研究日緬關系，認為日本對緬甸更傾向于采取一種“建設性接觸”政策⑤Patrick Strefford，“Japanese ODA Diplomacy towards Myanmar:A Test for the ODA Charter”，Ritsumeikan Annual Review of International Studies，2007，Vol.6，pp.65-77.;有的學者還認為影響日本對緬甸官方發(fā)展援助政策的主要因素是經(jīng)濟因素而非人權因素。⑥Mikio Oishi and Fumitaka Furuoka，“Can Japanese Aid be an Effective Tool of Influence:Case Studies of Cambodia and Burma”，Asian Survey，November/December 2003，Vol.43，No.6，pp.890-907.由于緬甸的政治改革是最近幾年才開始著手實施的，因而國內外學界目前尚缺乏有關日本對緬甸官方發(fā)展援助政策轉變的最新研究成果。

緬甸自推進政治改革以來就成為國際社會關注的焦點，也成為大國競逐國際影響力的博弈場。自認為與緬甸具有“特殊關系”的日本不甘人后，迅速轉變了對緬甸的官方發(fā)展援助政策，在加大對緬援助規(guī)模的同時重啟日元貸款，以圖抓住緬甸推行政治改革的良機實現(xiàn)其重要戰(zhàn)略利益。官方發(fā)展援助既是日本實現(xiàn)經(jīng)濟利益的利器，也是其作為經(jīng)濟強國所善加利用的外交政策工具。日本轉變對緬甸官方發(fā)展援助政策有著深遠的戰(zhàn)略考量，也勢必對日緬關系產生重要影響。

一、日本對緬甸官方發(fā)展援助政策的演變

作為第二次世界大戰(zhàn)的發(fā)起國和戰(zhàn)敗國，日本在二戰(zhàn)后一方面積極發(fā)展本國經(jīng)濟并與美國結盟，另一方面企圖利用經(jīng)濟手段與其他相關國家達成和解以改善其國際環(huán)境和國家形象。歷來被日本視為戰(zhàn)略后院的東南亞地區(qū)是日本著力發(fā)展良好關系的重點區(qū)域——東南亞地區(qū)對戰(zhàn)后的日本可謂意義重大，既是日本經(jīng)濟發(fā)展的重要原料產地，又是日本企業(yè)的優(yōu)良投資場所。日本為了盡快實現(xiàn)與其他國家的和解，加快經(jīng)濟重建，急需與東南亞國家達成戰(zhàn)爭賠償協(xié)議。1954年，日本與緬甸簽署《戰(zhàn)爭賠償和經(jīng)濟合作協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議，日本向緬甸提供了720億日元戰(zhàn)爭賠償和180億日元貸款。1954年11月，日本與緬甸簽署和平條約。緬甸成為二戰(zhàn)后第一個與日本達成戰(zhàn)爭賠償協(xié)議的亞洲國家。這促進了東南亞其他國家加速與日本達成賠償協(xié)議的步伐。

二戰(zhàn)后日緬關系很大程度上是以官方發(fā)展援助為最重要特征的。①Kei Nemoto，“The Japanese Perspective on Burma”，Burma Debate，August/September 1995，Vol.2，No.4，p.20.1950年日本就開始對緬甸進行經(jīng)濟援助，到1957年共援助了4570萬美元。據(jù)統(tǒng)計，1960～1988年間日本共向緬甸提供了價值21億美元的官方發(fā)展援助，其中包括4000億日元的貸款和950億日元的無償援助。②Patrick Strefford，“Japanese ODA Diplomacy towards Myanmar:A Test for the ODA Charter”，Ritsumeikan Annual Review of International Studies，2007，Vol.6，p.65.另據(jù)統(tǒng)計，1970～1988年間緬甸共接受了價值高達41.92億美元的國外援助，其中日本提供的援助為19.4億美元，約占50%。③Patrick Strefford，“How Japan’s Post-war Relationship with Burma was Shaped by Aid”，Asian Affairs，March 2010，Vol.41，No.1，p.40.

1988年緬甸發(fā)生軍事政變后，日本政府隨即宣布暫停對緬甸的日元貸款，凍結了仰光國際機場現(xiàn)代化升級工程142億日元總貸款中的122億日元。④Thanyarat Apiwong and Yoshihiro Bamba「The Role of the Japanese in Myanmar:Economic Relations between Japan and Myanmar in Historical Perspective」『滋賀大學教育學部紀要人文科學·社會科學』，2009，No.59，第16頁。但與歐美等一味制裁緬甸的外交政策不同，日本對緬甸軍政府實施一種對話與積極接觸的外交政策，并將援助作為推動緬甸軍政府進行民主化改革的戰(zhàn)略工具。

1989年2月，日本在西方國家中第一個承認緬甸軍政府。日本雖然原則上暫時停止了對緬甸的日元貸款，但繼續(xù)對緬甸進行無償資金援助和技術援助，并免除了緬甸的大量債務。1991～2003年，日本共免除了緬甸價值900億日元(約合8億美元)的債務，占該時期日本對緬官方發(fā)展援助總額的75%。⑤Patrick Strefford，“Japanese ODA Diplomacy towards Myanmar:A Test for the ODA Charter”，Ritsumeikan Annual Review of International Studies，2007，Vol.6，p.69.一位日本學者認為日本的對緬政策有四大原則:一是促進緬甸軍政府與國際社會以及國內民主反對派進行對話;二是對緬甸軍政府實施積極接觸;三是在緬甸問題上與美國進行協(xié)作;四是鼓勵緬甸逐漸實現(xiàn)民主。⑥Takeda Isami，“Japan’s Myanmar Policy:Four Principles”，Gaiko Forum，Summer 2001，pp.56-59.

2010年緬甸開始推動政治改革進程，采取了一系列自由化和民主化的舉措。隨著政治改革進程的不斷推進，緬甸與美國等西方國家的關系日益改善，包括美國總統(tǒng)奧巴馬和國務卿希拉里·克林頓在內的西方政要紛紛訪問緬甸，許多西方國家也部分解除了對緬甸的制裁。自認為與緬甸具有“特殊關系”的日本當然不甘居后，也緊跟美國步伐積極加強與緬甸的接觸，其對緬官方發(fā)展援助政策由此發(fā)生了巨大轉變。

一是急劇增加對緬官方發(fā)展援助規(guī)模，以此推動緬甸的民主化進程。為了鼓勵緬甸的政治改革并擴大日本在緬甸的影響力，2012年日本增加了對緬甸的官方發(fā)展援助金額，高達9278萬美元，比2011年增加了近一倍。2012年4月20～24日，緬甸總統(tǒng)吳登盛訪問日本期間，日本宣布免除緬甸3035億日元(約合37.2億美元)的債務，并重啟對緬甸的日元貸款項目。⑦「テイン·セイン·ミャンマー大統(tǒng)領の來日」，日本外務省，2012年4月21日，http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/myanmar/visit/thein_sein_1204/index.html.(上網(wǎng)時間:2014年11月20日)2013年5月24日，日本首相安倍晉三訪問緬甸，宣布將向緬提供價值高達910億日元(約合56億元人民幣)的官方發(fā)展援助，包括510億日元貸款和400億日元無償資金援助，并免除其約2000億日元的債務。①“Myanmar President Office，President U Thein Sein and Party Holding Discussion with Japanese Prime Minister Mr.Shinzo Abe and Party”，http://www.president-office.gov.mm/en/?q=briefingroom/news/2013/05/27/id-2091.(上網(wǎng)時間:2014年11月25日)2014年3月24日，訪問緬甸的日本外務大臣岸田文雄宣布，日本將向緬甸提供80億日元的無償援助，自此安倍政府向緬甸政府提供的援助資金總額增加到1600億日元。②“Japan to Offer 8 Bil.Yen in Fresh Grant Aid to Myanmar”，the New Light of Myanmar，24 March，2014.2014年11月12日，日本首相安倍晉三與緬甸總統(tǒng)吳登盛舉行會談時，表示日本將向緬甸提供約260億日元的貸款用于基礎設施建設，這筆貸款中的150億日元將用于建設由日本援助的土瓦經(jīng)濟特區(qū)的供電與港口設施;日緬兩國還同意盡快締結稅款條約以擴大日本對緬甸的投資。③“安倍訪東盟再撒金元，援助緬甸菲律賓基建”，http://japan.people.com.cn/n/2014/1113/c35463-26016382.html.(上網(wǎng)時間:2014年12月11日)

二是在重啟對緬甸日元貸款的同時，展開對緬的全面援助，形成全方位的對緬援助格局。根據(jù)日本外務省的統(tǒng)計，自緬甸實施政治改革以來，日本政府共向緬甸提供了8筆貸款，資金總額高達3130億日元;免除緬甸債務多達3160億日元;提供了161筆無償資金援助和4筆總額為8.33億日元的緊急援助資金。④ODA案件検索，日本外務省，http://www3.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/display.php?in_anken_name=＆in_area_id=＆in_scheme_id=＆in_year=＆in_country_id=167.(上網(wǎng)時間:2015年1月5日)

三是將大量官方發(fā)展援助用于改善緬甸人民的生活水平、促進民族和解、提高緬甸政府的治理能力、建設基礎設施、加快市場化改革等領域。2013年3月22日，日本駐緬甸大使沼田干夫與緬甸國家計劃與經(jīng)濟發(fā)展部副部長杜欽山依(Daw Khin San Yi)在緬甸首都內比都簽署了11項日本援助緬甸項目的換文，總價值高達2.15億美元。其中包括:為耶津農業(yè)大學(Yezin Agriculture University)提供1060萬美元用于培訓農業(yè)人才;為仰光、曼德勒醫(yī)院的醫(yī)療器械改善項目提供1200萬美元;為仰光、皎漂港(Kyaukpyu)和曼德勒的自然災害監(jiān)測站提供4040萬美元援建資金;為仰光等地的國內機場安全升級項目提供1290萬美元;為布努橋二號水電站(Beluchaung No.2 Hydropower)改造項目提供7020萬美元;為仰光河客運船改造項目和克倫邦公路改造項目提供800萬美元。

在這些日本對緬援助項目中，有不少被直接用于擴大日本在緬北少數(shù)民族地區(qū)的影響，例如，為緬甸的克欽邦、撣邦、欽邦的住房項目提供736萬美元;為若開邦、克欽邦、克倫邦、撣邦、欽邦的少數(shù)民族地區(qū)治理能力提升項目提供1370萬美元;為若開邦、克欽邦、克倫邦、孟邦、撣邦以及德林達依地區(qū)(Taninthayi Region)少數(shù)民族提供價值2100萬美元的食品援助;為若開邦、克欽邦等地的難民提供690萬美元現(xiàn)金援助。⑤“Exchange of Notes for Japan’s Grant Aid Projects Signed”，the New Light of Myanmar，23 March，2013.這690萬美元現(xiàn)金捐贈將援助包括緬泰邊境地區(qū)、若開邦、克欽邦在內的緬甸全國范圍內的難民。這項捐贈是聯(lián)合國難民事務高級專員公署2013年接受的最大一筆捐贈資金，將為緬甸43萬難民中的22萬人提供住房和醫(yī)療服務。⑥“Japan Provides US$6.9 Million for Myanmar IDPs”，the New Light of Myanmar，2 November，2013.

2014年1月6日，日本駐緬甸大使沼田干夫在仰光的新聞發(fā)布會上宣布，日本將向緬甸提供近1億美元的額外援助。這些援助將在五年內用于幫助緬甸政府改善飽受戰(zhàn)爭之苦的少數(shù)民族地區(qū)人民的生活水平。⑦“Japan Offers$100 Million in Aid for Burma”，http://www.voanews.com/content/japan-offers-100-million-in-aid-formyanmar/1824372.html.(上網(wǎng)時間:2014年12月1日)

2014年3月24日，日本向緬甸提供240億日元的貸款，用以建設一個發(fā)電廠及鋪設輸電線路。⑧“Japan Pledges to Provide 24 Billion Yen in Fresh Loans to Myanmar”，the New Light of Myanmar，25 March，2014.2014年3月26日，日本駐緬甸大使沼田干夫宣布，日本向緬甸提供150多萬美元的無償資金援助，用于幫助緬甸政府修建學校，并預測這將使2400多名緬甸學生受益。⑨“Japanese Government Grants US$1，502，515 for Eight Grass-roots Projects”，the New Light of Myanmar，27 March，2014.

除此之外，日本還對緬甸提供了四筆緊急援助。2011年10月份，緬甸連降暴雨，導致爆發(fā)山洪災害，造成116人死亡和失蹤，2.6萬人受災。10月27日，日本給予緬甸價值1000萬日元的緊急救援物資，其中包括凈水器、發(fā)電機等。①ミャンマーにおける洪水被害に対する緊急援助の実施について，日本外務省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/jisseki/keitai/kinkyu/111027_02.html.(上網(wǎng)時間:2015年1月1日)2012年日本政府決定向緬甸提供8億日元的無償援助資金以緩解緬甸的電力緊張局面。②ミャンマー連邦共和國における電力危機に対する緊急無償資金協(xié)力について，日本外務省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/jisseki/keitai/kinkyu/120615_01.html.(上網(wǎng)時間:2015年1月1日)2012年11月21日，日本政府宣布向緬甸地震災區(qū)提供價值1000萬日元的緊急援助物資，其中包括毛布、發(fā)電機等。③ミャンマー連邦共和國における地震被害に対する緊急援助について，日本外務省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/jisseki/keitai/kinkyu/121121_01.html.(上網(wǎng)時間:2015年1月1日)2013年，日本政府決定向緬甸洪水災區(qū)提供價值1300萬日元的緊急援助物資。④ミャンマーにおける洪水被害に対する緊急援助について，日本外務省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/jisseki/keitai/kinkyu/130806_01.html.(上網(wǎng)時間:2015年1月1日)

二、日本對緬官方發(fā)展援助政策的戰(zhàn)略考量

官方發(fā)展援助既是日本獲得重要經(jīng)濟利益的手段，也是其實現(xiàn)外交政策目標的利器。官方發(fā)展援助是日本手中的外交牌，反映日本試圖通過經(jīng)濟手段提升自身國際地位。⑤Sueo Sudo，The International Relations of Japan and South East Asia:Forging a New Regionalism，Routledge，2001，p.56.

緬甸政治改革之后，日本轉變對緬官方發(fā)展援助政策的背后有著深遠的戰(zhàn)略考量。第一，日本企圖利用官方發(fā)展援助推動緬甸民主化進程，推廣所謂的“民主價值觀”。為了適應冷戰(zhàn)后的國際形勢，日本對官方發(fā)展援助政策進行了相應調整。日本于1992年制定了《政府開發(fā)援助大綱》，并在2003年對該大綱進行了修訂。該大綱是指導日本政府官方發(fā)展援助的綱領性文件，提出了日本官方發(fā)展援助政策的四大原則，其中之一就是對發(fā)展中國家的民主化、引入市場經(jīng)濟的努力和基本人權及自由的情況予以注意。⑥『政府開発援助(ODA)大綱』，日本外務省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou.html.(上網(wǎng)時間:2015年1月6日)一位日本大學教授指出，日本對緬政策的最終目標就是促進緬甸實現(xiàn)民主及建立市場經(jīng)濟。⑦Takeda Isami，“Japan’s Myanmar Policy:Four Principles”，Gaiko Forum，Summer 2001，p.56.與歐美國家不同，日本更傾向于采取積極接觸的政策，利用援助作為推動緬甸進行政治改革的手段。1995年，緬甸軍政府釋放昂山素季之后，日本隨即承諾給予緬甸價值10億日元的農業(yè)援助和16億日元的無償援助。1998年，日本為援建仰光國際機場擴建工程提供了25億日元的貸款。2002年，緬甸軍政府再次釋放昂山素季，日本為緬甸的水電計劃提供了價值6.28億日元的緊急援助。⑧Mikio Oishi and Fumitaka Furuoka，“Can Japanese Aid be an Effective Tool of Influence:Case Studies of Cambodia and Burma”，Asian Survey，November/December 2003，Vol.43，No.6，p.900.2010年緬甸推進政治改革之后，日本在大量增加援助金額的基礎上重啟了日元貸款項目。2012年，日本宣布免除緬甸38.6億美元的債務，約占緬甸所欠日本債務的60%。與此同時，日本還為緬甸政府提供新的貸款。⑨Patrick Strefford「Myanmar’s“Transition Moment”:ODA Donors’Technical Assistance/Cooperation」『京都産業(yè)大學論集:社會科學系列』，2013，No.30，第197 頁。日本此舉是對緬甸推進民主化的“獎勵”，日本并許諾根據(jù)緬甸民主化發(fā)展的進程繼續(xù)增加對緬甸的官方發(fā)展援助。2013年，日本任命笹川陽平為“緬甸國民和解擔當政府代表”。這是日本政府首次為了他國的國民和解及民主化問題而設置政府代表。[10]“日本任命政府代表支援緬甸民主化進程”，http://news.xinhuanet.com/world/2013-02/20/c_114736234.htm.(上網(wǎng)時間:2015年1月10日)2014年3月23日，日本外相岸田文雄在接受緬甸官方英文媒體《緬甸新光報》(the New Light of Myanmar)采訪時指出，日本將繼續(xù)堅定支持緬甸的民主化進程和經(jīng)濟改革。[11]“As Myanmar Takes Chair of ASEAN for the First Time，Japan will Continue to Give its Full Support and Cooperation:Japanese FM”，the New Light of Myanmar，9 August，2014.

第二，日本對緬甸官方發(fā)展援助政策的轉變既是配合美國對緬政策的外交舉措，同時也蘊含著制衡中國在緬影響力、逐步擴大日在緬影響力的戰(zhàn)略意圖。[12]ストレフォードパトリック「ボトルネックを克服 :ミャンマーに対しての日本主導の支援」『京都産業(yè)大學世界問題研究所紀要』，2014，No.29，第67 頁。二戰(zhàn)后日本的外交政策基軸就是與美國結盟，唯美國馬首是瞻。冷戰(zhàn)后，美國為了自身戰(zhàn)略利益企圖讓日本發(fā)揮更大的作用，而這也正中想擺脫束縛成為政治大國的日本的下懷。日本企圖搭美國戰(zhàn)略調整的“便車”，實現(xiàn)自身戰(zhàn)略目標。為此，日本緊跟美國的外交步伐，積極配合美國的外交政策。1988年日本暫停對緬甸的日元貸款，就是為了配合美國對緬甸軍政府的制裁。日本雖然暫停了對緬甸的日元貸款，但同時卻繼續(xù)對緬甸進行“人道主義援助”。從中可以看出，日本既想討好美國，又不想徹底斷絕與緬甸的“特殊關系”，而是等待時機重新恢復與緬甸的關系。隨著美國對緬政策發(fā)生轉變，日本“聞風而動”，積極利用官方發(fā)展援助加強與緬甸的接觸。

在西方國家對緬甸進行制裁的情況下，中國與緬甸的關系發(fā)展迅速。日本視中國崛起為重要的戰(zhàn)略威脅，中緬關系的發(fā)展引起了日本的無端猜疑。2013年12月17日，日本政府發(fā)布了《國家安全保障戰(zhàn)略》、《防衛(wèi)計劃大綱》和《中期防衛(wèi)力量整備計劃》。這三個文件均指出，日本的安全環(huán)境惡化，應加強與美國的同盟關系;日本將在事關地區(qū)和全球安全的事務中發(fā)揮更大的積極作用;中國崛起尤其是其軍事力量的不斷壯大是日本所面臨的主要安全威脅之一。為了應對中國崛起，日本在《國家安全保障戰(zhàn)略》中指出，應加強與東盟國家的合作關系，并提出將積極利用官方發(fā)展援助推進民主化和人權改善。①日本防衛(wèi)省『國家安全保障戦略について』http://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/pdf/security_strategy.pdf;日本防衛(wèi)省『平成26年度以降に係る防衛(wèi)計畫の大綱について』http://www. mod. go. jp/j/approach/agenda/guideline/2014/pdf/20131217.pdf;日本防衛(wèi)省『中期防衛(wèi)力整備計畫(平成26年度～平成30年度)について』，http://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/2014/pdf/chuki_seibi26-30.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年1月20日)官方發(fā)展援助就是日本企圖制衡中國在緬甸的影響力、并乘機擴大日本在緬戰(zhàn)略存在的外交手段。

第三，日本企圖通過加強對緬官方發(fā)展援助幫助日本企業(yè)和資金進入緬甸這一尚未完全開放的潛在市場，為日本低迷的經(jīng)濟注入新的活力。由于受到日本對緬制裁政策的影響，很多日本企業(yè)退出了緬甸市場，使日本經(jīng)濟利益受損。②Patrick Strefford「Japanese Diplomacy towards Myanmar and it's Omni-directional Constraints」『京都産業(yè)大學論集:社會科學系列』，2010，No.27，第302 頁。從1988年緬甸軍政府上臺伊始直到2010年，日緬兩國的貿易額沒有較大的增長，而且工業(yè)發(fā)達的日本還長期處于入超的境地。

2010年緬甸實施政治改革之后，日本部分取消了對緬制裁。2012年日緬雙邊貿易額高達1540億日元，比2011年增長了近一倍，而且是年日本的出超高達460億日元，2013年日方出超更是增加到1770億日元。

表1 1988～2013年日緬貿易額(單位:十億日元)

日本向緬甸出口的主要商品是工業(yè)制成品，而從緬甸進口的主要是天然氣和紡織品。由此可見，日本和緬甸之間具有相當強的貿易互補性。擁有6000多萬人口的緬甸蘊含著巨大的商機，特別對日本精良的工業(yè)制品擁有旺盛的需求。意識到緬甸改革所蘊含的經(jīng)濟良機，亞洲地區(qū)最具競爭力的日本企業(yè)希望乘機進入尚未完全開發(fā)并深具經(jīng)濟潛力的緬甸市場，為其擺脫近年的經(jīng)濟疲軟創(chuàng)造條件。日本給予緬甸發(fā)展援助資金以幫助其改善基礎設施，不僅有利于塑造日本在緬甸的良好國家形象，還有利于為日本企業(yè)投資緬甸市場提供良好的基礎條件。日本剩余資本以日元貸款的形式大量輸出，不僅可以保證收回成本和利息，而且促使發(fā)展中國家投到日本企業(yè)具有競爭優(yōu)勢的基礎建設等部門，成為日本民間企業(yè)海外投資的“事前投資”。①喬林生:《日本對外政策與東盟》，人民出版社，2006年，第110頁。

2014年11月16日，緬甸政府將曼德勒國際機場升級工程承包給日本航空公司。②“Agreement Signed to Upgrade Mandalay International Airport”，the New Light of Myanmar，17 November，2014.而曼德勒國際機場升級工程是由日本政府提供援助資金的。緬甸豐富的油氣儲備也是吸引日本投資的重要因素。亞洲開發(fā)銀行的報告指出，緬甸擁有豐富的天然氣，已探明儲量約為2.2萬億立方米;緬甸還具有豐富的石油和水電資源，石油儲量大約為6億桶，緬甸電力部已確認其300個潛在水電工程的總容量約為46331兆瓦。③New Energy Architecture:Myanmar，Manila:The Asian Development Bank，2013.日本增加對緬甸的官方發(fā)展援助既可以幫助緬甸政府加快經(jīng)濟改革步伐，又可以為日本企業(yè)和資本進入緬甸市場創(chuàng)造良好的環(huán)境。

此外，緬甸位于東南亞與南亞的連接處，日本加強與緬甸的合作將會進一步促進其與東南亞、南亞的區(qū)域合作。2014年3月23日，日本外相岸田文雄在訪問緬甸前夕接受《緬甸新光報》采訪時指出，緬甸連接著東盟與南亞，戰(zhàn)略位置非常重要，日本今后要加強與緬甸的合作。④“Japanese Foreign Minister to Visit Myanmar with Aid，Cooperation Top of Agenda”，the New Light of Myanmar，23 March，2014.

三、對日本對緬官方發(fā)展援助政策的評估

日本對緬官方發(fā)展援助政策的轉變?yōu)閮蓢P系積極發(fā)展注入了新的活力，擴大了日本在緬戰(zhàn)略存在。1988年緬甸發(fā)生軍事政變之后，日本緊跟美國等西方大國的步伐對緬進行制裁，暫停了對緬的日元貸款項目。日緬關系受到一定影響。雖然日本一直對緬甸開展“人道主義援助”并主張與緬甸實行“建設性接觸”，但仍將緬甸實行政治改革作為兩國關系改善的前提條件。2010年，緬甸開始政治改革進程，逐漸改善了與美國等西方國家的關系。這為日緬關系的快速發(fā)展提供了契機，兩國關系獲得快速發(fā)展。

首先是日緬之間的外交關系迅速得到改善和發(fā)展，兩國領導人實現(xiàn)了數(shù)十年來的首訪。2012年4月20～24日，緬甸總統(tǒng)吳登盛訪問日本，這是緬甸國家元首28年來首次訪日。2013年5月24日，日本首相安倍晉三訪問緬甸，這是繼1977年福田赳夫之后36年來日本首相首次訪緬。2014年是日本和緬甸正式建交六十周年，雙方進行了一系列慶?；顒樱⒈硎緦⑦M一步推動兩國關系向前發(fā)展。⑤日?ミャンマー外交関係樹立60周年，http://www.mm.emb-japan.go.jp/profile/japanese/60th%20Year%20J-M%20Anniversary_TopPage.htm.(上網(wǎng)時間:2015年2月8日)2014年11月，日本首相安倍晉三出席在緬甸首都內比都舉行的東亞峰會，并在接受《緬甸新光報》采訪時表示，日本將會進一步深化與緬甸的全面合作關系。⑥“Japan will Continue its Efforts to Further Deepen its Wideranging Cooperative Relationship with Myanmar”，the New Light of Myanmar，12 November，2014.自緬甸推進政治改革以來，日本共有包括首相安倍晉三在內的六位內閣大臣訪問緬甸，而緬甸也有包括總統(tǒng)吳登盛在內的六位高官訪問日本。⑦“要人往來”，日本外務省，http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/myanmar/data.html#section6.(上網(wǎng)時間:2015年2月10日)

其次是日緬兩國的經(jīng)濟合作發(fā)展迅速。日本企業(yè)紛紛抓住緬甸推進政治改革的時機，積極開拓緬甸市場。日本鈴木汽車公司在仰光南郊的工廠已經(jīng)開始生產小型卡車，日本三菱汽車公司在2014年1月起將該公司在泰國生產的汽車推向緬甸市場;馬自達汽車公司在2014年上半年在仰光開設專賣店。松下電器已于2013年8月起在緬甸銷售其旗下的洗衣機，松下微波爐和電吹風等產品也將進入緬甸市場。

根據(jù)《緬甸新光報》報道，日本商業(yè)巨頭松下電器已經(jīng)準備投資緬甸的基礎設施建設項目。⑧“Panasonic Focuses on Building B2G Relationships with Myanmar”，the New Light of Myanmar，20 November，2014.全日空公司已于2012年10月新增直飛緬甸的航班，并于2013年9月起將原有的“每周三班”調整為“每天一班”。三菱商事也獲得了位于緬甸中部的曼德勒國際機場30年的運營權。⑨［日］近藤大介:“日本插手緬甸”，經(jīng)濟觀察網(wǎng)，http://www.eeo.com.cn/2013/1114/252016.shtml.(上網(wǎng)時間:2015年2月10日)日本日產汽車公司計劃投資2億美元在緬甸勃固地區(qū)建立工廠，緬甸通過日本上組物流公司向日本出口大米。①James L.Schoff，What Myanmar Means for the U.S.-Japan Alliance，Washington，DC:Carnegie Endowment for International Peace，September 2014，p.13.

2013年，日緬兩國簽署雙邊投資協(xié)議。日緬兩國宣布共同努力在2015年建成迪拉瓦港經(jīng)濟特區(qū)(the Thilawa Special Economic Zone)。該經(jīng)濟特區(qū)位于緬甸仰光東南23公里處、總面積達2400公頃。道路以及電力等基礎設施的建設資金將由日本官方發(fā)展援助承擔，特區(qū)內的實體建設將由丸紅株式會社、三菱商事以及住友商事三家公司牽頭完成，這三家企業(yè)將擁有該特區(qū)49%的股權。

實行經(jīng)濟改革政策的緬甸成為日本企業(yè)投資的熱土。根據(jù)緬甸投資與企業(yè)管理局(Directorate of Investment and Company Administration)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2015年1月31日，日本對緬甸的直接投資達3.87億美元，占緬甸吸收外國直接投資總量的0.73%，位居第12位。②Directorate of Investment and Company Administration，“Foreign Investment by Country(31/1/2015)”，http://dica.x-aas.net/dica/.(上網(wǎng)時間:2015年3月14日)

雖然與其他國家相比，日本對緬甸的投資規(guī)模還比較小，但是與之前相比，日本對緬甸的投資增加迅猛。根據(jù)緬甸的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2011～2012年日本對緬甸的直接投資金額只有432萬美元，而2013～2014年日本對緬甸的直接投資規(guī)模則迅速增加到5571萬美元，增加了近12倍。③Directorate of Investment and Company Administration，“Yearly Approved Amount of Foreign Investment(By Country)”，http://dica.x-aas.net/dica/.(上網(wǎng)時間:2015年3月14日)2012年9月，日本貿易振興機構在仰光開設辦事處以促進日本企業(yè)向緬甸投資。緬甸日本商會的會員公司由2011年的53家增加到2014年185家。④Clint Richards，“Japanese Banks Win Big in Myanmar”，The Diplomat，http://thediplomat.com/2014/10/japanese-banks-winbig-in-myanmar/.(上網(wǎng)時間:2015年3月14日)

日本金融業(yè)企業(yè)積極進軍緬甸市場，企圖利用緬甸市場進一步開放的良機獲得豐厚的收益并在緬甸金融業(yè)確立重要的地位。2014年10月1日，緬甸政府宣布給予三菱東京UFJ銀行、三井住友銀行和瑞穗銀行等三家日本銀行頒發(fā)在緬經(jīng)營許可證。日本是獲得在緬銀行經(jīng)營許可證最多的國家。⑤Clint Richards，“Japanese Banks Win Big in Myanmar”，The Diplomat，http://thediplomat.com/2014/10/japanese-banks-winbig-in-myanmar/.(上網(wǎng)時間:2015年3月14日)2014年11月10日，緬甸副總統(tǒng)吳年吞(U Nyan Tun)會見日本三菱東京UFJ銀行代表團，雙方就進一步加強兩國在金融領域的合作進行了深入交流。⑥“Myanmar，Tokyo-Mitsubishi Bank Discuss Further Cooperation in Banking，Monetary Sectors”，the New Light of Myanmar，11 November，2014.由此可見，官方發(fā)展援助促進了日緬兩國關系的快速發(fā)展，推動了日本企業(yè)和產品進入緬甸市場。

官方發(fā)展援助是日本實現(xiàn)自身戰(zhàn)略利益的手段，也是日本企圖影響緬甸走向的重要工具。日本希望以緬甸民主改革為戰(zhàn)略契機，開發(fā)東盟地區(qū)的潛在市場、配合美國的亞洲戰(zhàn)略部署、制衡中國在東盟地區(qū)尤其是緬甸的影響力、拓寬日本在東盟的戰(zhàn)略空間并提升其戰(zhàn)略影響力。但是，日本的這一外交戰(zhàn)略卻面臨著國內經(jīng)濟發(fā)展乏力、美國的外交牽制、緬甸政治改革前景尤其是軍方與民主勢力的博弈、東盟及緬甸的大國平衡外交等諸多制約因素，難以僅僅通過官方發(fā)展援助實現(xiàn)日本在緬甸的戰(zhàn)略意圖。

其一，低迷的經(jīng)濟限制了日本對緬官方發(fā)展援助規(guī)模的擴大。20世紀90年代，日本經(jīng)濟陷入低迷狀態(tài)之中，被稱為“失去的十年”。21世紀初日本經(jīng)濟得到初步恢復，但卻在2008年遭到全球金融危機的沉重打擊，2009年經(jīng)濟增長率為-5.5%。雖然在全球金融危機之后日本經(jīng)濟得到部分復蘇，但是依然增長緩慢，盡顯疲態(tài)，2013年日本經(jīng)濟增長率僅為1.6%。⑦The World Bank，“GDP Growth(annual%)”，http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG.(上網(wǎng)時間:2015年3月14日)根據(jù)日本內閣府2015年3月9日公布的最新數(shù)據(jù)，2014年第四季度日本國內生產總值同比下降0.8%，2014年日本經(jīng)濟后三個季度連續(xù)出現(xiàn)負增長。⑧內閣府:2014(平成26)年10-12月期?2次速報(2015(平成27)年3月9日公表)，http://www.esri.cao.go.jp/jp/sna/data/data_list/sokuhou/files/2014/qe144_2/pdf/jikei_1.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年5月8日)除了21世紀初以來經(jīng)濟長期處于低迷狀態(tài)外，日本為了配合美國的戰(zhàn)略重心轉移以及致力于成為軍事大國，加大了對國防的投入，與此同時日本社會的老齡化狀況則不斷加劇，這些因素都影響到日本官方發(fā)展援助的預算和分配。緬甸推行政治改革之后，日本對緬官方發(fā)展援助規(guī)模雖然有不少增加，但日本要想進一步擴大對緬官方援助則實屬“有心無力”。

圖1 日本的官方發(fā)展援助預算(2000～2014年)

其二，日本對緬甸的官方發(fā)展援助政策受到美國對緬政策的巨大影響。戰(zhàn)后日本外交政策的基軸就是與美國結盟、唯美國馬首是瞻。美國的外交決策深刻影響甚至在一定程度上決定著日本的外交行為。日本的對緬政策同樣也深受美國對緬政策的影響，與美國在緬甸問題上保持緊密的戰(zhàn)略協(xié)作是日本對緬政策的主要原則之一。1988年緬甸發(fā)生軍事政變后，日本之所以忍痛對與其有“特殊關系”的緬甸實施部分制裁，就是美國的壓力使然。雖然日本的對緬積極接觸政策與美國一味制裁的政策有所不同，但是日本始終強調，其對緬政策的最終戰(zhàn)略目標與美國是一致的，即推動緬甸實現(xiàn)民主化與市場化，只是日本所采取的方法與美國不同而已。2010年緬甸開始的政治改革使美國的對緬政策發(fā)生劇變，美緬兩國關系迅速改善。在這種情形下，日本也跟隨美國的腳步，重啟了對緬的日元貸款項目并積極推動兩國關系的恢復與快速發(fā)展。因此，日緬關系的未來走向將取決于美緬關系的前景。日本外交政策所欠缺的獨立性使日本的對緬官方發(fā)展援助政策受到極大制約。

其三，日本的對緬官方發(fā)展援助政策取決于緬甸政治改革的前景。日本對緬甸給予官方發(fā)展援助的一個重要原則就是該國的民主化程度。日本的對緬官方發(fā)展援助政策之所以發(fā)生重大轉變，在很大程度上是基于緬甸所實行的政治改革。而緬甸的政治改革需要解決民族矛盾、宗教紛爭、政黨爭斗、經(jīng)濟落后等諸多難題。因此，緬甸政治改革在一定程度上存在著不確定性。①Tin Maung Maung Than，“Myanmar in 2014:Great Expectations Unfulfilled”，Asian Survey，Vol.55，No.1，January/February 2015，pp.184-191.

其四，日本利用官方發(fā)展援助制衡中國在緬影響力的戰(zhàn)略意圖還受到緬甸及東盟國家實行大國平衡外交的制約。日本之所以致力于發(fā)展與緬甸的關系，一個重要的原因就是想利用這一戰(zhàn)略契機制衡中國在東盟地區(qū)尤其是在緬甸的影響力。②“Japan Looks to Improve Ties with Myanmar to Contain China”， http://ajw. asahi. com/article/behind _ news/politics/AJ201305270087.(上網(wǎng)時間:2015年3月10日)

在中日關系因領土爭端問題而日趨緊張的情形之下，日本積極謀求發(fā)展與東盟國家的關系以合力牽制中國。日本認為中國趁著歐美日等國家對緬甸進行制裁之際，積極發(fā)展與緬甸的關系，導致中國在緬甸占據(jù)外交主導地位。為了消除中國在緬甸的影響力以及增加日本在緬甸事務上的發(fā)言權，日本積極發(fā)展與緬甸的全方位外交關系以壓縮中國在緬甸的戰(zhàn)略空間。③“Big Win for Japanese Banks in Myanmar”，http://blogs.wsj.com/japanrealtime/2014/10/01/big-win-for-japanese-banks-in-myanmar/.(上網(wǎng)時間:2015年3月12日)但是東盟國家與中國的經(jīng)濟聯(lián)系日益密切，不想淪為日本制衡中國的戰(zhàn)略棋子，它們因而實行較為平衡的外交政策。

與此同時，作為小國的緬甸試圖在大國之間左右逢源實現(xiàn)自身利益的最大化，避免一國對自身的影響過大。④Yu Jincui，“Myanmar Cautious over Japan’s Aid Offers”，http://www.globaltimes.cn/NEWS/tabid/99/ID/825848/Myanmar-cautious-over-Japans-aid-offers.aspx.(上網(wǎng)時間:2015年3月14日)日本企圖利用官方發(fā)展援助制衡中國在東盟尤其是緬甸影響力的戰(zhàn)略目標將難以實現(xiàn)。日本的對緬官方發(fā)展援助政策最終還要取決于未來日緬兩國之間的戰(zhàn)略互動。