讓農(nóng)田不再遠離城市

本刊記者 藍穎春

伴隨著城市化進程，不少農(nóng)田變成城市，菜地離城市也越來越遠。不過現(xiàn)在，政策來了,近日，國土資源部辦公廳、農(nóng)業(yè)部辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于切實做好106個重點城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作有關(guān)事項的通知》，在對106個重點城市周邊未劃為永久基本農(nóng)田的現(xiàn)有耕地分布、面積、質(zhì)量等別等進行分析評估的基礎(chǔ)上，提出并下發(fā)了這些重點城市的永久基本農(nóng)田劃定初步任務(wù)，并細化、明確了推進劃定工作的具體要求。

確定城市周邊范圍

劃定永久基本農(nóng)田的任務(wù)如何確定？

首先是確定城市周邊范圍?！斑@次范圍的確定，原則上以土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍作為城市周邊范圍?！眹临Y源部耕地保護司有關(guān)負責人表示，“對于城市建設(shè)用地現(xiàn)狀已達到或接近中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍的，綜合考慮該城市2012年土地利用變更調(diào)查反映的城市建設(shè)用地分布現(xiàn)狀、土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地管制分區(qū)等因素，不跨市級行政界線，適當擴大一定范圍確定城市周邊范圍，涵蓋了該區(qū)域內(nèi)允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)的地類現(xiàn)狀?！?/p>

2014年底國土資源部會同農(nóng)業(yè)部開展了106個重點城市周邊永久基本農(nóng)田的分析評估工作。2015年1月，兩部委以2012年土地變更調(diào)查成果、土地利用總體規(guī)劃成果以及全國耕地質(zhì)量等別評定成果等為基礎(chǔ)，依托國土資源綜合監(jiān)管平臺，對106個重點城市周邊未劃為永久基本農(nóng)田的現(xiàn)有耕地分布、面積、質(zhì)量等別等進行分析評估?！皩⒊鞘兄苓叿秶鷥?nèi)現(xiàn)狀地類圖斑圖層與城市周邊已劃定基本農(nóng)田圖斑圖層疊加，獲取城市周邊未劃為永久基本農(nóng)田的耕地圖斑，形成城市周邊永久基本農(nóng)田劃定初步任務(wù)。這一次任務(wù)下達與以往不同，不是單純的數(shù)據(jù)，而是落實到具體的圖斑圖層，包括每個城市周邊未劃入永久基本農(nóng)田的耕地的空間布局、地類、面積、質(zhì)量等級等?！?/p>

上圖入庫 落地到戶

“各有關(guān)城市國土資源、農(nóng)業(yè)主管部門要在當?shù)卣慕y(tǒng)一組織下，按照有關(guān)要求，根據(jù)最終下達的任務(wù)推進永久基本農(nóng)田的‘落地塊、明責任、設(shè)標志、建表冊、入圖庫’等工作，確保2015年底前全面完成城市周邊永久基本農(nóng)田上圖入庫、落地到戶。”該負責人解釋。

具體而言，一是調(diào)查核實。各有關(guān)城市要依據(jù)下達初步任務(wù)中的“城市周邊未劃為永久基本農(nóng)田耕地圖層”，運用最新遙感影像圖、土地變更調(diào)查、耕地質(zhì)量等別評定和縣域耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評價成果等，開展城市周邊現(xiàn)有耕地的調(diào)查核實，逐地塊核實是否能夠劃定為永久基本農(nóng)田。二是核實舉證。有關(guān)城市應(yīng)調(diào)查核實上級下達的初步劃定任務(wù)，對不能劃為永久基本農(nóng)田的，說明原因、列舉證明材料，必須確保城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地、已建成的高標準農(nóng)田全部納入永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)。值得強調(diào)的是，各有關(guān)城市對實際地類為非耕地確不能劃為永久基本農(nóng)田，應(yīng)采用2013年度土地變更調(diào)查及相關(guān)合法文件作為舉證依據(jù)。

與土地利用規(guī)劃調(diào)整完善協(xié)同推進

“當前，土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作正在開展，一是涉及調(diào)整耕地和基本農(nóng)田保護任務(wù)；二是涉及基本農(nóng)田和建設(shè)用地布局的優(yōu)化調(diào)整。因此，永久基本農(nóng)田劃定要與土地利用規(guī)劃調(diào)整完善協(xié)同推進，統(tǒng)籌做好城市（鎮(zhèn)）全域永久基本農(nóng)田劃定工作?！痹撠撠熑吮硎?。

在規(guī)劃調(diào)整完善前，重點做好城市（鎮(zhèn)）周邊永久基本農(nóng)田劃定工作。采取自上而下的方式，按照上級核定下達的任務(wù)和要求，先行完成城市（鎮(zhèn)）周邊永久基本農(nóng)田劃定工作，確保城市周邊、交通沿線優(yōu)質(zhì)耕地和已建成高標準農(nóng)田優(yōu)先劃定為永久基本農(nóng)田，未按要求完成的，規(guī)劃調(diào)整完善成果審批（備案）不予受理。

具體要做好這幾項工作：首先，先行梳理出應(yīng)劃未劃永久基本農(nóng)田的耕地數(shù)量、質(zhì)量和分布情況 ，重點是做好城鎮(zhèn)周邊、交通沿線永久基本農(nóng)田劃定潛力的分析評估，摸清已建成的高標準農(nóng)田面積，為規(guī)劃調(diào)整完善提供基礎(chǔ)依據(jù)。其二，城市周邊永久基本農(nóng)田劃定涉及到調(diào)整基本農(nóng)田布局，因此，有關(guān)內(nèi)容要寫入永久基本農(nóng)田劃定方案，并納入同級規(guī)劃調(diào)整完善方案。

規(guī)劃調(diào)整完善后，統(tǒng)籌做好城市（鎮(zhèn)）全域永久基本農(nóng)田劃定工作，按照布局基本穩(wěn)定、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高的要求，依照空間由近及遠、耕地質(zhì)量等別和地力等級由高到低的順序，及時劃定城市周邊以外的永久基本農(nóng)田，確保調(diào)整完善后規(guī)劃確定的市（縣）域基本農(nóng)田保護目標任務(wù)全部上圖入庫、落地到戶。

保護耕地與城市建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展

“此前對基本農(nóng)田的保護，只限于優(yōu)質(zhì)的農(nóng)田，質(zhì)量稍微好點的農(nóng)田劃為一般農(nóng)田，這實際是有問題的?！敝袊嗣翊髮W中國土地問題研究中心主任、中國土地學會副理事長葉劍平表示，“雖然糧食已經(jīng)是十一連增，但優(yōu)質(zhì)耕地數(shù)量減少得也很多?！?/p>

2013年底，國土資源部副部長王世元在第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果發(fā)布會上透露，13年間，全國城鎮(zhèn)用地增加4178萬畝，占用的大多是優(yōu)質(zhì)耕地。第二次土地調(diào)查顯示，截至2009年底，全國耕地面積約為20.31億畝，但人均耕地僅有1.52畝，不到世界人均水平的一半。

改革開放三十多年來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程快速發(fā)展，這一過程占用了大量城近郊區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地，盡管國家實施了耕地“占一補一、占補平衡”政策，但是很多專家認為，補充的耕地質(zhì)量遠遠低于占用的耕地質(zhì)量?！坝谰没巨r(nóng)田劃定或者說已經(jīng)晚了，應(yīng)該更早才對。”葉劍平說。

永久基本農(nóng)田一旦劃定，就應(yīng)該永久保留，那么，永久有多久？在中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員陳印軍看來，最起碼應(yīng)該保持20～30年不變。

用劃定永久基本農(nóng)田的方式保護耕地是必要的，保護耕地與城市建設(shè)是一對矛盾，但可以協(xié)調(diào)，也需要協(xié)調(diào)。“只要合理規(guī)劃，這一矛盾是可以基本解決的?！标愑≤姳硎?，之所以有矛盾，是因為人們總希望在一片空曠的土地上建設(shè)新城，這樣更便于規(guī)劃、實施、管理，也更顯現(xiàn)代化。而改造舊城、舊社區(qū)，往往需要付出更多的代價，也不顯得那么整齊、現(xiàn)代化。

國家發(fā)改委2013年6月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，12個省的156個地級以上城市中提出新城新區(qū)建設(shè)的有145個，占92.9%。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提下，葉劍平認為，在環(huán)境生態(tài)化、農(nóng)田保護下的城鎮(zhèn)化，反映出新常態(tài)下向重質(zhì)量的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。

從這次所公布的106個城市來看，主要是由國務(wù)院審批土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)用地的重點城市。包括兩種：一是在城市級別上屬于直轄市、省會城市、計劃單列市的，全部在列；二是城市人口在100萬以上的城市以及國務(wù)院指定的人口50萬～100萬的城市。中國人民大學公共管理學院土地管理系教授張占錄表示，省會城市往往是占用耕地最多的城市，也是耕地保護最難的城市?！鞍阉惺鞘卸剂袨橛谰没巨r(nóng)田劃定城市，表明了政府及有關(guān)部門嚴格保護耕地的決心?！?/p>

上海市劃定永久基本農(nóng)田200萬畝

上海作為一個特大型城市，土地資源有限，人口規(guī)模不斷擴大，如何滿足城市主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和保護好生態(tài)環(huán)境，一直是上海市“三農(nóng)”工作的頭等大事。上海市自2014年年初組織開展了永久基本農(nóng)田劃定工作，采用“自上而下與自下而上相結(jié)合”的方式，經(jīng)歷工作啟動、中期成果、成果復核上報、成果審查論證等四個階段，目前已基本完成劃定工作。

“永久基本農(nóng)田作為上海市主要農(nóng)產(chǎn)品安全和生態(tài)安全的底線，優(yōu)先劃定，在此基礎(chǔ)上，確立生態(tài)保護紅線和鎖定城市開發(fā)邊界?！鄙虾Ｊ修r(nóng)委相關(guān)負責人介紹。據(jù)了解，上海市共劃定永久基本農(nóng)田200萬畝，涵蓋市郊9個區(qū)縣103個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，劃定的永久基本農(nóng)田將主要用于糧食、蔬菜和部分高效經(jīng)濟作物的生產(chǎn)。本次劃定中重點將已建成高標準農(nóng)田、有良好水利與水土保持設(shè)施的高等別耕地、布局集中連片的耕地、重要糧食生產(chǎn)基地和具備重要生態(tài)功能的耕地等優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田。

上海市相關(guān)部門決定，從2015年開始，將本次劃定成果予以先行鎖定，實施最為嚴格的管理措施，相關(guān)生態(tài)補償機制和設(shè)施糧田設(shè)施菜田建設(shè)投入應(yīng)聚焦永久基本農(nóng)田，并進一步加強建設(shè)投入力度。由市農(nóng)委會同有關(guān)部門，研究永久基本農(nóng)田補償機制和管護制度，形成“管控有效、保護有獎、違反重罰”的綜合性保護政策。

永久基本農(nóng)田政策落地后，農(nóng)業(yè)部門要著重對這些耕地開展耕地地力和農(nóng)田環(huán)境普查。根據(jù)普查結(jié)果，對地力差的耕地加大冬季綠肥、有機肥等投入，促進地力提升；對一些被重金屬等污染的土地，進行進一步甄別，確定受污染的面積，依據(jù)受污染情況作分類處理。對輕度污染可以治理耕地，采取措施進行土壤修復治理；對遭受嚴重污染無法治理的耕地，將采取退出機制，劃出永久基本農(nóng)田，并在補劃潛力中加以補充，確保永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高。