“環(huán)保鐵拳”仍不夠重？“史上最嚴(yán)環(huán)保法”實(shí)施以來(lái)的成果和困境

本刊記者 段雯娟

今年1月，新修訂的、被稱為史上最嚴(yán)格的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施，許多前所未有的“重整山河”的新規(guī)定令人振奮。在依法治國(guó)大背景下，依法反污、依法治污、推動(dòng)環(huán)保，成為新法的要旨，那么，新環(huán)保法實(shí)施到現(xiàn)在，能否鑄就人們期待已久的“環(huán)保鐵拳”，有效整治各地污染之源呢？

實(shí)施2個(gè)月 罰款上千萬(wàn)

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來(lái)，環(huán)保部門積極運(yùn)用新的法律手段，依照環(huán)保部、公安部等部門制定的配套辦法，經(jīng)過(guò)兩個(gè)月的執(zhí)法實(shí)踐，有力地打擊了環(huán)境違法行為。

據(jù)環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局局長(zhǎng)鄒首民介紹，除山西、海南、云南、西藏等4省、區(qū)外，1至2月，全國(guó)實(shí)施按日連續(xù)處罰案件共26件，罰款數(shù)額達(dá)1238.96萬(wàn)元，個(gè)案罰款數(shù)額最高為208萬(wàn)元；實(shí)施查封、扣押案件共527件；實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共207件；移送行政拘留共147起。

其中，河南實(shí)施按日連續(xù)處罰5件，罰款金額共計(jì)414.1萬(wàn)元；內(nèi)蒙古實(shí)施按日連續(xù)處罰5件，罰款金額共計(jì)140萬(wàn)元；新疆實(shí)施按日連續(xù)處罰1件，個(gè)案罰款金額達(dá)208萬(wàn)；浙江實(shí)施查封、扣押382件，占全國(guó)查封、扣押件數(shù)的70%以上，移送行政拘留34件。湖北移送行政拘留29件。與1月份相比，2月份適用按日連續(xù)處罰案件數(shù)上升60% ，適用查封、扣押案件數(shù)上升208%，移送行政拘留案件數(shù)上升115%，執(zhí)法力度日益加大。

環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳介紹說(shuō)，部分地方環(huán)保系統(tǒng)執(zhí)行新法力度大。如杭州市環(huán)保系統(tǒng)實(shí)施新法，一舉端掉12個(gè)違法染色加工窩點(diǎn)，行政拘留26人。部分地方環(huán)保部門綜合運(yùn)用新法賦予的執(zhí)法手段，顯示出特殊威力。如廣東省深圳市環(huán)保部門對(duì)偷排廢水的恒進(jìn)五金制品有限公司查封、扣押排污設(shè)施，責(zé)令停產(chǎn)整治，并處罰款20萬(wàn)元。河南省尉氏縣吉利化工有限公司污水直排，環(huán)保部門查封排污設(shè)施，責(zé)令停產(chǎn)，對(duì)負(fù)責(zé)人移送拘留。

新《環(huán)保法》生效以來(lái)，各地公安機(jī)關(guān)已對(duì)部分環(huán)境違法案件責(zé)任人實(shí)施拘留。如四川省公安機(jī)關(guān)今年1月成功偵破一起重大污染環(huán)境案，“中明環(huán)境治理有限公司”涉嫌違法處置工業(yè)危險(xiǎn)廢物，公安機(jī)關(guān)對(duì)包括公司總經(jīng)理在內(nèi)的12名犯罪嫌疑人刑事拘留，目前正在進(jìn)一步偵查中。

鄒首民說(shuō)，一些地區(qū)環(huán)保部門通過(guò)加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，全面推進(jìn)新法實(shí)施。與此同時(shí)，積極與公安部門密切配合執(zhí)法，“組合拳”打擊環(huán)境違法行為的威力已初步顯現(xiàn)。

遼寧省盤錦市環(huán)保局遼河口生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)分局對(duì)拒不執(zhí)行停止生產(chǎn)決定的遼寧正邦養(yǎng)殖有限公司處以20萬(wàn)元罰款，并移送公安機(jī)關(guān)予以行政拘留。遼陽(yáng)市環(huán)保局、燈塔市環(huán)保局對(duì)遼陽(yáng)市食品有限公司小屯屠宰場(chǎng)、東京陵屠宰場(chǎng)、燈塔屠宰場(chǎng)滲坑、暗管排放廢水等違法行為共處以15.935萬(wàn)元罰款，責(zé)令停止生產(chǎn)并移送公安機(jī)關(guān)行政拘留3人。

湖北省十堰市環(huán)保局對(duì)被取締關(guān)閉后死灰復(fù)燃的十堰旱橋工貿(mào)有限公司電鍍生產(chǎn)線有關(guān)負(fù)責(zé)人移送公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政拘留。

黑龍江省綏化市北林區(qū)環(huán)保局聯(lián)合公安局對(duì)已被責(zé)令停產(chǎn)又擅自恢復(fù)生產(chǎn)的永勝造紙廠進(jìn)行突擊檢查，對(duì)涉事負(fù)責(zé)人處以行政拘留12天。

新疆維吾爾自治區(qū)哈密地區(qū)環(huán)保局對(duì)氮氧化物超標(biāo)的潞安新疆煤化工（集團(tuán)）有限公司熱電分公司監(jiān)測(cè)時(shí)發(fā)現(xiàn)該企業(yè)仍然超標(biāo)排放，對(duì)其違法行為按日連續(xù)處罰208萬(wàn)元。

吉林省吉林市環(huán)保局對(duì)中石油吉林石化分公司大氣污染物超標(biāo)排放行為按日連續(xù)處罰78萬(wàn)元。

江蘇省南京市環(huán)保局對(duì)擅自篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的南京市中國(guó)水泥廠處以20萬(wàn)元罰款，并移送公安局予以行政拘留。

臨沂市環(huán)保局對(duì)二氧化硫超標(biāo)的臨沂華龍熱電有限公司按日連續(xù)處罰100萬(wàn)元。

濟(jì)南市環(huán)保局對(duì)氮氧化物超標(biāo)的裕興化工廠按日連續(xù)處罰56萬(wàn)元。

廣東省環(huán)保廳首次申請(qǐng)法院對(duì)未驗(yàn)先投、拒不執(zhí)行停產(chǎn)決定的東莞通明（眾明）電力有限公司熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目予以強(qiáng)制執(zhí)行，經(jīng)東莞市第一人民法院裁定準(zhǔn)予實(shí)施。

回顧：“史上最嚴(yán)環(huán)保法”艱難問(wèn)世

兩次公開(kāi)征集意見(jiàn)，歷經(jīng)四次審議，這在新中國(guó)立法史上實(shí)屬罕見(jiàn)。事實(shí)上，在這部“長(zhǎng)了牙齒的法律”出臺(tái)背后，凝聚了無(wú)數(shù)法律人的辛苦和執(zhí)著。

2012年8月31日，《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》公布。這份被期待了20年的草案一經(jīng)公布，迎接它的便是來(lái)自各方面的質(zhì)疑，甚至指責(zé)。

立法的博弈在環(huán)保法的修訂中被展現(xiàn)到了極致。學(xué)者、NGO、公眾等社會(huì)各界都在發(fā)聲，空氣里似乎都彌漫著火藥味。

在草案公布后的一個(gè)月時(shí)間里，9000余位網(wǎng)民發(fā)表了11748 條意見(jiàn)。同年9月26日，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)提交了一份由馬驤聰、汪勁、王燦發(fā)、王樹(shù)義、呂忠梅等12名國(guó)內(nèi)環(huán)境學(xué)界知名學(xué)者聯(lián)名簽署的意見(jiàn)書。

這份聯(lián)名書為一審草案如此“定義”——“沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)步”、“幾乎所有修改之處均不具有可操作性”、“是自20世紀(jì)90年代以來(lái)各類環(huán)境與資源保護(hù)法律草案中最不成熟、最令人失望的一部”。

多家環(huán)保NGO（非政府組織）也以各種形式表達(dá)對(duì)草案一審稿的建議和意見(jiàn)，其關(guān)注的主要問(wèn)題一審草案中涉及到環(huán)境公益訴訟、公眾參與、生態(tài)損害等根本問(wèn)題均未涉及。

10月31日，環(huán)保部在其官網(wǎng)上掛出3500余字的長(zhǎng)文，對(duì)草案一審稿提出多達(dá)34條反對(duì)意見(jiàn)，這34條意見(jiàn)已遠(yuǎn)超全國(guó)人大修法之初“有限目標(biāo)，突出重點(diǎn)”的基調(diào)，這也是極為罕見(jiàn)的一次主要執(zhí)法部門同立法機(jī)關(guān)的爭(zhēng)論，由幕后走到前臺(tái)。

隨后，形勢(shì)發(fā)生了意外逆轉(zhuǎn)，由全國(guó)人大法律委員會(huì)取代環(huán)資委負(fù)責(zé)新法的起草工作。

一審草案公布之后，有關(guān)環(huán)保法是“有限修改”還是“大修大改”又成為了爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。學(xué)術(shù)界再次發(fā)出強(qiáng)音。

包括馬驤聰、呂忠梅、王燦發(fā)、王樹(shù)義在內(nèi)的多名環(huán)保知名學(xué)者都紛紛提出，環(huán)保法需要“大修大改”，并紛紛提出了切實(shí)有效的一系列修改意見(jiàn)。

此后，2013年6月，草案第二稿公布，明確了“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔(dān)責(zé)”的原則，進(jìn)一步強(qiáng)化政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，加入了環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與等內(nèi)容，以及草案第一稿未能納入的環(huán)境違規(guī)“按日計(jì)罰”條款。這也意味著，從二審草案開(kāi)始，環(huán)保法的修訂進(jìn)入大修模式。

“2013年10月再列席全國(guó)人大常委會(huì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)提交審議的稿子名稱由原來(lái)的‘環(huán)境保護(hù)法修正案草案’變成了‘環(huán)境保護(hù)法修訂案草案’?！睆男问缴峡?，從“修正”到“修訂”只有一字之差，涵義卻大不相同，“修訂”意味著對(duì)環(huán)境保護(hù)法的全面修改，也意味著肯定了環(huán)境保護(hù)法在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性法律地位。

最終，2014年4月24日下午，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過(guò)了新修訂的環(huán)境保護(hù)法修訂草案。

成果不少 困境仍多

2015年新環(huán)保法實(shí)施至今，取得了非常好的成績(jī)，有力地保障我國(guó)環(huán)保事業(yè)的健康發(fā)展。但新環(huán)保法實(shí)施中，仍然存在一些難點(diǎn)和瓶頸，需要加以思考和解決。

新環(huán)保法實(shí)施之初，新任環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧就坦言：“一個(gè)好的法律，不能成為‘piece of paper’，不是紙老虎。新環(huán)保法最關(guān)鍵的地方還在于執(zhí)行和落實(shí)。”然而，理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感。盡管被譽(yù)為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”，這部“長(zhǎng)牙齒的法律”被社會(huì)各界寄予了強(qiáng)烈期待，但在執(zhí)行中依然遭遇“執(zhí)法軟、執(zhí)行難”等老癥結(jié)，面臨“地方政府不愿執(zhí)法”、“執(zhí)法難下基層”的問(wèn)題。

違法成本低的情況難以扭轉(zhuǎn)，按日計(jì)罰的震懾力仍不足。中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)表示，“過(guò)去我國(guó)環(huán)境違法成本低，建設(shè)項(xiàng)目違法最高罰款20萬(wàn)元，與水電等大型工程幾百億元的投資相比，罰款尚不及一天的設(shè)備租金，法律的威懾很低?！?/p>

繼“兩高”出臺(tái)解釋、新環(huán)保法生效以來(lái)，按日計(jì)罰、對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人人身的處罰等規(guī)定，使違法成本有所增加。王燦發(fā)表示，已實(shí)施按日計(jì)罰的重慶市曾做過(guò)統(tǒng)計(jì)，企業(yè)違法行為改正率從過(guò)去的4.8%增長(zhǎng)到實(shí)施按日計(jì)罰后的84%；而過(guò)去一年中，環(huán)保部門向公安部門移送涉嫌環(huán)境違法行為的案件超過(guò)了過(guò)去10年的總和。

然而，有地方環(huán)保部門認(rèn)為新環(huán)保法雖規(guī)定按日計(jì)罰，但錢還是罰得少，在企業(yè)可接受范圍內(nèi)的商業(yè)成本內(nèi)，沒(méi)能從根本上解決“違法成本低”問(wèn)題。

全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)節(jié)能環(huán)保集團(tuán)董事長(zhǎng)王小康表示，新環(huán)保法其實(shí)有很多手段可以懲治排污者，比如對(duì)污染企業(yè)查封、扣押，勒令企業(yè)限制生產(chǎn)；還可以向公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移違法犯罪線索，利用刑事打擊手段控制污染者；還有環(huán)境公益訴訟制度，環(huán)保部門可以協(xié)助司法機(jī)關(guān)讓排污者付出巨額賠償?shù)?，都是治理污染的重要手段?/p>

全國(guó)人大代表、內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市科爾沁區(qū)副區(qū)長(zhǎng)朱瑞蓮說(shuō)，新環(huán)保法打出了“按日計(jì)罰”等一套“組合拳”，但感覺(jué)對(duì)環(huán)境污染處罰的力度還是不夠，如果地方能夠出臺(tái)相配套的處罰措施，那么一定應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格，違法成本一定提高上去，“嚴(yán)”字當(dāng)頭，讓違法排污者有切身之痛，不敢排污，達(dá)到震懾效果。同時(shí)讓政府招商引資也要想到生態(tài)保護(hù)。

隊(duì)伍老、專業(yè)性差、人員編制少、隊(duì)伍小已是中國(guó)環(huán)保執(zhí)法部門的多年頑疾。全國(guó)多地市區(qū)級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)大隊(duì)只有五六名隊(duì)員、縣級(jí)隊(duì)員通常只有2至3人，卻要負(fù)責(zé)數(shù)千家企業(yè)。還有的企業(yè)采取白天正常生產(chǎn)、晚上違規(guī)排放，與執(zhí)法人員打“游擊戰(zhàn)”等辦法逃避監(jiān)管。

新環(huán)保法雖被稱為“長(zhǎng)了牙齒的法律”，環(huán)保部門卻廣泛面臨人手有限、執(zhí)法裝備差等難題，難以滿足執(zhí)法需求。而相對(duì)缺少公共財(cái)政支持的現(xiàn)狀，也使基層環(huán)保部門的工作經(jīng)費(fèi)大量來(lái)自執(zhí)法，司法公正性和嚴(yán)肅性難保，頻頻呼喊“小馬拉不動(dòng)大車”。

“各級(jí)環(huán)保部門先不要怨天尤人，而是要充分用好用足已有的規(guī)定?！杯h(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳表示，新環(huán)保法和相關(guān)文件明確了環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律地位和基本職能，明確地方政府應(yīng)當(dāng)在經(jīng)費(fèi)、裝備、人員素質(zhì)等方面保障環(huán)保執(zhí)法需要?！碍h(huán)保部一直在加強(qiáng)協(xié)調(diào)，努力為地方環(huán)保部門開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)管創(chuàng)造良好條件?！?/p>

全國(guó)政協(xié)委員、新疆律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)潘曉燕對(duì)環(huán)境法律保護(hù)非常關(guān)心，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從國(guó)家層面設(shè)立專職環(huán)保警察。潘曉燕認(rèn)為，要解決好當(dāng)前這些環(huán)境問(wèn)題，必須通過(guò)完善法律，建立有效的環(huán)保執(zhí)法機(jī)制，更有效遏制環(huán)境犯罪，保護(hù)社會(huì)公眾利益。建議在國(guó)家層面設(shè)立“環(huán)保警察”機(jī)制。成立“省級(jí)環(huán)境保護(hù)公安局”，制定環(huán)保警察有關(guān)制度，明確執(zhí)法職能范圍。

“長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)保執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中，經(jīng)常遭到違法企業(yè)的暴力抗法，執(zhí)法環(huán)境差，環(huán)保執(zhí)法不力。國(guó)家和各地方要用法律和制度的形式對(duì)環(huán)保警察的職責(zé)加以明確并告知公眾。因此，通過(guò)環(huán)保警察對(duì)環(huán)境違法者進(jìn)行刑事拘留，提高執(zhí)法威懾力，即可有效制止環(huán)境違法行為?！迸藭匝嗾f(shuō)。

記者了解到，西部一些國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣財(cái)政收入低，小企業(yè)稅收在當(dāng)?shù)刎?cái)政收入中占據(jù)相對(duì)更大的比例，盡管一些小企業(yè)工藝設(shè)備落后，經(jīng)常造成環(huán)境污染，但地方政府很難下決心徹底關(guān)停。

一些基層環(huán)保執(zhí)法人員說(shuō)，環(huán)保人事權(quán)在地方，在環(huán)保與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖突時(shí)，一些地方黨委、政府往往要求環(huán)保部門服從“發(fā)展大局”，有的地方環(huán)保局對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)不敢查、對(duì)重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)不敢查、領(lǐng)導(dǎo)不點(diǎn)頭不敢查，尤其是市、縣環(huán)境執(zhí)法到位難度相當(dāng)大，即便對(duì)違法企業(yè)處罰，也存在“虛”多、“實(shí)”少，不能產(chǎn)生強(qiáng)有力的威懾，導(dǎo)致一些小企業(yè)的違法行為痼疾難除。

全國(guó)人大代表、北京市天達(dá)共和律師事務(wù)所主任李大進(jìn)認(rèn)為，新法執(zhí)行需要執(zhí)法者意識(shí)到擔(dān)子的深重，嚴(yán)格執(zhí)法是為了提升其執(zhí)法的權(quán)威，而不能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)不點(diǎn)頭就不查處污染企業(yè)，導(dǎo)致對(duì)排污的放縱。

業(yè)內(nèi)人士表示，鐵拳治污，要落實(shí)到領(lǐng)導(dǎo)的“官帽子”上，應(yīng)督促各地將環(huán)保法中的新規(guī)真正落實(shí)到考評(píng)機(jī)制中。王小康認(rèn)為應(yīng)改變“以GDP論英雄”的重大制度性障礙，從制度層面加大對(duì)違法排污企業(yè)處罰力度。

全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家核電技術(shù)公司黨組書記王炳華表示，國(guó)家還應(yīng)合理規(guī)劃城市規(guī)模，合理布局工業(yè)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)污染物總量控制，逐年減少污染物排放總量。