新環(huán)保法施行面臨兩大困局訪國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文

本刊記者 段雯娟

被稱為“史上最嚴(yán)”和“長(zhǎng)了牙齒”的新環(huán)保法在2015年初正式實(shí)施。新法賦予了環(huán)保部門(mén)“按日計(jì)罰上不封頂”、“企業(yè)違法可拘留責(zé)任人”、“環(huán)保部門(mén)可直接查封查扣設(shè)備”等“要命的”權(quán)限。在史上最嚴(yán)的環(huán)保法面前，各行各業(yè)都忙著轉(zhuǎn)型，這是挑戰(zhàn)還是機(jī)遇？這是一部能對(duì)民怨極大的污染現(xiàn)象打出硬拳頭的法律，但在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文看來(lái)，新環(huán)保法雖然實(shí)施見(jiàn)效，仍存在諸多困境。

《地球》：新環(huán)保法的施行在法治方面存在哪些困難？

常紀(jì)文：新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境庇護(hù)法》已于本年1月1日正式施行。但是，施行中碰到了許多阻力：公益訴訟的案例并沒(méi)有像人們想象的那樣大批出現(xiàn)；對(duì)訴訟案件，地辦法院不立案、地方當(dāng)局不法律景象較為普遍，這一情況與中國(guó)的法治布局缺點(diǎn)緊密關(guān)。

在十八屆三中全會(huì)前，中國(guó)的法治布局過(guò)于凸出行政力氣，強(qiáng)調(diào)當(dāng)局的最終管控感化，我把這一景象稱為“管控為主的法治”。而今，在國(guó)家管理治理系統(tǒng)格式下，在整個(gè)國(guó)家推動(dòng)依法治國(guó)的計(jì)謀中，新環(huán)保法強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)與大眾介入，凸起社會(huì)作為法治均衡力氣的感化，我把這一景象稱為“共治為主的法治”。所以新環(huán)保法取得了從“管控法”向“共治法”改變的成績(jī)。

盡人皆知，大眾的介入可以有效監(jiān)視法治的施行，不管對(duì)企業(yè)還是對(duì)地方黨委、當(dāng)局皆是如斯。故而，若沒(méi)有大眾的有效介入，依法共治是很難完成的。第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議中“關(guān)于全面推動(dòng)依法治國(guó)”的計(jì)謀布置所釋放的旌旗燈號(hào)說(shuō)明，從“管控法”向“共治法”的改變是必定的、必需的，只要向“共治法”改變，國(guó)家機(jī)關(guān)才會(huì)被置于真實(shí)的監(jiān)視之下。

但是，監(jiān)視機(jī)制的成立與施行是“共治法”運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的需要前提。而此刻卻存在法院不立案、公安機(jī)關(guān)不作為，乃至社會(huì)沒(méi)法闡揚(yáng)有效監(jiān)視的感化。相反地，假如能慢慢成立起監(jiān)視機(jī)制，響應(yīng)的法令便能加以啟動(dòng)。這不但合用于環(huán)保，全部中國(guó)的法治都應(yīng)如斯。

新環(huán)保法施行的法律困難是，在當(dāng)局“限權(quán)”的變革大布景下，2015年施行的新環(huán)保法賦予了環(huán)保部門(mén)更多的權(quán)利，這是很可貴的。最近，一系列環(huán)繞環(huán)評(píng)的變革辦法也響應(yīng)出臺(tái)，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)中的環(huán)保行政主管部門(mén)所屬事業(yè)單元與行政主管部門(mén)脫鉤，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)逐步廢除行政布景，成為真實(shí)的市場(chǎng)行動(dòng)。可是環(huán)保部的位置和機(jī)構(gòu)建設(shè)近況，決定了這些辦法在施行進(jìn)程中難以“下下層”。

首先，從機(jī)構(gòu)的位置來(lái)看，環(huán)保部門(mén)的機(jī)構(gòu)位置出現(xiàn)“倒金字塔”布局，即環(huán)保部門(mén)中央和省級(jí)機(jī)構(gòu)力氣較為壯大，專(zhuān)業(yè)化色彩凸起，高等研討人才較多，比擬之下，市、縣一級(jí)環(huán)保部門(mén)的力氣分明要薄弱得多。

其次，環(huán)保部門(mén)的法律力氣布局也出現(xiàn)“倒金字塔”型，中央和省級(jí)法律力氣雄厚，而市、縣、鄉(xiāng)級(jí)的法律力氣則較單薄。在環(huán)境管理治理進(jìn)程中，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道一級(jí)的環(huán)境法律力氣是對(duì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境指點(diǎn)和環(huán)境法律的主力軍，但這支力氣的缺失使新環(huán)保法在施行進(jìn)程中輕易呈現(xiàn)虛化、缺位的成績(jī)。另外，環(huán)境管理治理對(duì)環(huán)保部門(mén)相關(guān)人員的專(zhuān)業(yè)化需求愈來(lái)愈高，但實(shí)際進(jìn)程中，許多區(qū)縣在法律任務(wù)中，沒(méi)有相關(guān)專(zhuān)業(yè)的人員介入。以上這些使得新環(huán)保法的實(shí)施效果大打折扣。

再次，環(huán)保部門(mén)本身也存在許多成績(jī)。如其既當(dāng)“活動(dòng)員”也當(dāng)“評(píng)判員”的情形也經(jīng)常存在。

我以為，要解決處理當(dāng)下的問(wèn)題，需求先理順機(jī)制，故在環(huán)評(píng)和環(huán)境計(jì)劃上，環(huán)保部應(yīng)當(dāng)只主管行政審查批準(zhǔn)，剝離其運(yùn)營(yíng)的本能機(jī)能，讓市場(chǎng)去供給第三方辦事，如此不但釋放了編制，還可以大大提升下層的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和法律才能。

新環(huán)保法施行的司法困難是截至當(dāng)前，中國(guó)各地準(zhǔn)備成立和曾經(jīng)成立的資本環(huán)境審訊法庭至少有50個(gè)，這在世界范圍內(nèi)都創(chuàng)了新高，這種在整個(gè)國(guó)家規(guī)模內(nèi)大批存在資本環(huán)境審訊庭的情形，在其他國(guó)家是鮮有的。

我們國(guó)家的資本環(huán)境審訊法庭是甲午年（2014年）從國(guó)外引進(jìn)的，我們引入國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí)偏重強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)處、疏忽錯(cuò)誤謬誤，沒(méi)有根據(jù)我們國(guó)家國(guó)情加以深化調(diào)研、參考考察，導(dǎo)致許多制度體系引進(jìn)后不服水土。首先，最高人民法院資本環(huán)境審訊庭的法官都是從民事庭轉(zhuǎn)崗過(guò)去的，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)從事資本環(huán)境審訊的。其次，當(dāng)前環(huán)境訴訟案件其實(shí)不多，并且少部分環(huán)境公益訴訟案件的提起是地方當(dāng)局或地辦法院為了自我宣揚(yáng)而操作的成果。

《地球》：僅新環(huán)保法本身而言，你認(rèn)為它在施行上還有哪些缺點(diǎn)？

常紀(jì)文：固然新環(huán)保法希望經(jīng)過(guò)“八面玲瓏”的方法增強(qiáng)其在環(huán)境庇護(hù)范疇中的權(quán)力，但它依然不是中國(guó)的環(huán)境根本法。

比方，在規(guī)則生態(tài)紅線制度體系、增強(qiáng)天然生態(tài)區(qū)域庇護(hù)、增強(qiáng)生態(tài)修復(fù)、庇護(hù)生態(tài)安全、開(kāi)展生態(tài)抵償、看重農(nóng)業(yè)生態(tài)庇護(hù)等制度體系的法令效率品級(jí)上，其實(shí)它并不高于《農(nóng)業(yè)法》《林業(yè)法》《草原法》《水法》等專(zhuān)項(xiàng)法令。它實(shí)際上只能起到指點(diǎn)、彌補(bǔ)的感化。

另外，在施行進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、河山資本等部門(mén)常常以生態(tài)庇護(hù)合用已有專(zhuān)項(xiàng)法為由，而回絕合用新環(huán)保法的相關(guān)規(guī)則。

其次，在理論中，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、河山資本等各部門(mén)均接踵強(qiáng)化了本部門(mén)的資本庇護(hù)和污染防治任務(wù)，而對(duì)環(huán)保部門(mén)的同一指點(diǎn)和監(jiān)視，卻持沖突乃至否認(rèn)立場(chǎng)。因而可知，環(huán)境庇護(hù)的相干法令、律例在立法進(jìn)程中缺乏同一的指點(diǎn)準(zhǔn)繩、辦法、辦法及手腕。

再者，新修訂的《環(huán)保法》依然沒(méi)有明白宣布和供認(rèn)公民的環(huán)境權(quán)，這將不可防止地使公民環(huán)境權(quán)沒(méi)法獲得保證，使公民介入權(quán)沒(méi)法充沛完成。

最后，在此次修訂中，局部小范圍較為嚴(yán)酷的懲罰權(quán)并未完整下放。比方，要封閉嚴(yán)重違法企業(yè)必須報(bào)請(qǐng)有批閱批準(zhǔn)權(quán)的地方政府批閱批準(zhǔn)，假如地方政府呵護(hù)企業(yè)而不采用環(huán)境庇護(hù)部門(mén)的建議，新《環(huán)保法》就沒(méi)有明白、詳細(xì)的辦法來(lái)保證環(huán)保部門(mén)執(zhí)法。

許多此類(lèi)的規(guī)則，比方大眾介入的法式、環(huán)境公益訴訟提起的詳細(xì)前提等，仍需下一步（向前推進(jìn)）細(xì)化來(lái)加強(qiáng)其可操作性。

《地球》：新環(huán)保法實(shí)行面臨哪些困境？

常紀(jì)文：體系不順暢、機(jī)制不健全，是新環(huán)保法施行的兩大困局。

在實(shí)際中，環(huán)保部門(mén)不能、不敢嚴(yán)酷法律的首要緣由，在于地方黨委和地方當(dāng)局的干涉。新環(huán)保法的施行使得地方環(huán)保部門(mén)的法律任務(wù)面對(duì)很大挑釁——若不嚴(yán)酷法律，大眾對(duì)環(huán)境污染成績(jī)不稱心；若嚴(yán)酷法律，地方黨委和當(dāng)局也將不稱心。

現(xiàn)在，地方環(huán)保人事錄用依然處于地方黨政機(jī)關(guān)的掌控之下，這就使得環(huán)保部門(mén)極可能迫于壓力而不敢嚴(yán)酷法律。尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，嚴(yán)酷法律的環(huán)保局長(zhǎng)不但不受本地企業(yè)的歡迎，也常常不受黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的“待見(jiàn)”，甚至要面對(duì)調(diào)崗乃至被撤職的命運(yùn)。所以，環(huán)保部門(mén)受“夾板氣”，不敢嚴(yán)酷法律的現(xiàn)象也勢(shì)必愈來(lái)愈分明。

其次，以往環(huán)保部門(mén)缺乏強(qiáng)迫履行權(quán)?？上驳氖?，此次新環(huán)保法授與了環(huán)保部門(mén)及其他相關(guān)部門(mén)查封、拘留收禁的權(quán)利。但是，我們可以預(yù)感，這項(xiàng)權(quán)利的行使將會(huì)遇到巨大的阻力，強(qiáng)迫履行權(quán)難以獲得全面、有效的貫徹、履行。故而，成立包管環(huán)保自力法律的相干機(jī)制對(duì)包管環(huán)保新常態(tài)的完成尤其主要。

再次，新的《環(huán)保法》第68條規(guī)則，由其本身的背法行動(dòng)形成嚴(yán)重結(jié)果的，地方各級(jí)人民當(dāng)局、縣級(jí)以上人民當(dāng)局環(huán)境庇護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境庇護(hù)監(jiān)視管理職責(zé)部門(mén)的首要擔(dān)任人該當(dāng)引咎告退?？墒?，新《環(huán)保法》卻沒(méi)有規(guī)定假如相干責(zé)任人不引咎告退，則應(yīng)當(dāng)如何處置？假如責(zé)任人所在的單位不讓責(zé)任人引咎告退，又該如何處置？大眾、社會(huì)組織及被侵權(quán)人對(duì)責(zé)任人不引咎告退有何辦法？從這些細(xì)節(jié)的立法空白可以預(yù)感，引咎告退制度體系沒(méi)法順暢施行。

另外，新環(huán)保法還存在大眾介入機(jī)制不健全、大眾介入缺乏必要保障的問(wèn)題。新環(huán)保法規(guī)定了公益訴訟制度體系，社會(huì)組織和個(gè)人可否對(duì)當(dāng)局的行政背法行動(dòng)提起公益訴訟？從當(dāng)前的法令規(guī)則來(lái)看，若地方黨委、當(dāng)局干涉人民法院迫使其不受理環(huán)境公益訴訟，社會(huì)組織和個(gè)人并沒(méi)有辦法。因而，如何監(jiān)視地方黨委干涉人民法院受理公益訴訟案件的問(wèn)題也亟待解決處理。另外，地方黨委和當(dāng)局消極怠法的現(xiàn)象也亟須整治。故而，應(yīng)當(dāng)完善社會(huì)各界的介入和監(jiān)視機(jī)制，從而有效監(jiān)視法律，使得新環(huán)保法順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。

總的來(lái)講，若不理順現(xiàn)行的體系體例和機(jī)制，新環(huán)保法就難以闡揚(yáng)其制裁背法行動(dòng)的“爪”與“牙”的感化，新修訂的《環(huán)保法》將會(huì)陷于存之無(wú)用、棄之惋惜的形態(tài)，從而粉碎法治的莊嚴(yán)。