我國環(huán)境保護中環(huán)保執(zhí)法管理的研究

袁震

摘 要：環(huán)境保護在經(jīng)濟高速發(fā)展的當今社會，是所有國家都普遍面臨的問題。在中國現(xiàn)有的勞動密集型產(chǎn)業(yè)鏈中，環(huán)境保護的問題日益嚴峻，在地方經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的矛盾所引發(fā)的問題頻發(fā)。隨著改革開放和現(xiàn)代化建設的不斷發(fā)展，環(huán)保法制工作在不斷發(fā)生變化，對環(huán)保法制工作的認識不斷提高。本文針對我國環(huán)境保護管理部門在執(zhí)法過程中遇到的問題，分析了環(huán)保部門執(zhí)法力度不足的主要原因，并就此進行了探討，提出了提高執(zhí)法效能的解決對策。

關鍵詞：環(huán)保；執(zhí)法；問題；對策

環(huán)境保護在經(jīng)濟高速發(fā)展的當今社會，是所有國家都普遍面臨的問題。在中國現(xiàn)有的勞動密集型產(chǎn)業(yè)鏈中，環(huán)境保護的問題日益嚴峻，在地方經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的矛盾所引發(fā)的問題頻發(fā)。在這類問題中環(huán)保執(zhí)法管理的問題最為突出。環(huán)保執(zhí)法管理的基層行政主管部門由于種種原因，在行使權利時總顯得有些力不從心。

1 我國的環(huán)境保護問題發(fā)展趨勢

改革開放以來，我國在經(jīng)濟建設方面突飛猛進，工業(yè)化程度大大提高，已初步建成了小康社會，但是，這些成績的取得很大程度上是以犧牲我們賴以生存的環(huán)境為代價的，造成了局部地區(qū)甚至全國范圍內的環(huán)境惡化。越來越嚴重的沙塵暴問題、淮河、海河、黃河等大江大河的水污染問題，無不在提醒著我們再不下大力氣保護環(huán)境，我們改革開放的成果將蕩然無存，人民的生存都將受到威脅。

2 環(huán)保執(zhí)法管理工作的新形勢

近年來，我國的環(huán)境執(zhí)法工作正在逐步形成以集中式執(zhí)法檢查活動為推動，以日常監(jiān)督執(zhí)法為基礎，以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法稽查為保證，以公眾和輿論監(jiān)督為支持的現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)法工作體系，廣泛開展了環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法行動。

（一）公眾環(huán)境意識在增強

近年來黨中央提出建設社會主義法治國家的目標，公民的民主權利提升，維權意識增強。全社會乃至全球對環(huán)境保護的日益重視，環(huán)境形勢的日益嚴峻。這些因素使公眾比以往更加關心生存、生活環(huán)境，更主動地參與環(huán)境保護和建設，依法保護自己權益的意識不斷增強。各種形式的民間環(huán)保社團組織紛紛成立，他們在環(huán)境法制宣傳、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境教育等方面發(fā)揮了重要作用。各級人大代表、政協(xié)委員越來越關注環(huán)境問題，各級人大、政協(xié)有關環(huán)境保護的建議、提案占相當比重，并逐年增加。廣大群眾通過舉報、信訪，以及訴諸法律等途徑，維護自身的環(huán)境利益。

（二）環(huán)保執(zhí)法主體有新的變化

環(huán)境保護由環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)管，但在哪些方面監(jiān)管、如何監(jiān)管以及監(jiān)管的方式、手段，特別是如何相互配合，對這些重要問題現(xiàn)行法律、法規(guī)缺乏明確的界定。例如現(xiàn)在防沙治沙執(zhí)法歸林業(yè)部門，水資源保護執(zhí)法歸水利部門，農(nóng)業(yè)環(huán)保執(zhí)法歸農(nóng)業(yè)部門，社會生活噪聲執(zhí)法歸公安部門，土地利用和礦山開發(fā)環(huán)保執(zhí)法歸國土資源部門，海洋污染防治歸海洋部門。我國入世后面對的一些重要問題如綠色食品等環(huán)保產(chǎn)品的認證、環(huán)保產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)品市場準入等方面，也都有相應的執(zhí)法部門。

3 我國環(huán)保執(zhí)法管理存在主要問題與原因

當前，我國的環(huán)境執(zhí)法工作中有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等消極執(zhí)法或行政執(zhí)法不作為等行為依然存在，對環(huán)境污染熟視無睹、不聞不問現(xiàn)象也依然存在，各地之間、各級環(huán)境執(zhí)法機構之間的執(zhí)法工作發(fā)展仍然很不平衡，加強環(huán)境保護行政執(zhí)法的軟、硬件還缺乏堅實的基礎，全國范圍內還普遍存在不同程度的環(huán)境執(zhí)法難的問題。

（一）消極執(zhí)法、執(zhí)法不到位、不作為現(xiàn)象嚴重

一些地方的環(huán)境監(jiān)察隊伍對群眾反映的環(huán)境污染間題熟視無睹、不聞不問，群眾意見很大，以至于越級上訪者有增無減。一些地方放松日常監(jiān)管，依賴專項行動，經(jīng)常性的工作靠突擊抓，工作陷人被動。不少基層環(huán)境執(zhí)法隊伍存在“查了也處理不了”的顧慮，對開發(fā)區(qū)不敢查，對重點保護企業(yè)不敢查，領導不點頭的不敢查，查過一次但處理不了的不敢查，危及人身安全的不敢查。在這樣的情況下，往往是站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔?，最終，頂不住的也站不住。

（二）缺少技術規(guī)范

依法行政講究的是科學執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法。然而，當前在現(xiàn)場執(zhí)法過程中，對某一行為施行多種行政方式的屢見不鮮。如：建筑工地噪聲的超標排污費征收，有的區(qū)縣只征收夜間的，有的區(qū)縣白天、夜間都征收。造成這種狀況的主要原因在于缺乏明確的技術規(guī)范，由此無端造成施工單位投訴。因為施工單位在全市是流動作業(yè)的。類似的還有餐飲業(yè)建設項目審批中，多少經(jīng)營面積必須有多少立方的隔油池或油水分離器匹配，多少尺寸的集氣罩必須有多少塊過濾網(wǎng)板或多少功率的靜電除油煙裝置匹配等，均無明確的執(zhí)法標準，致使各地區(qū)各自掌握，各自決定。

（三）行政處罰不規(guī)范，處理流程復雜，審批困難

環(huán)保執(zhí)法過程普遍地存在不按行政處罰程序辦的問題。遇到上級領導打招呼、批條子時，往往采取大事化小、小事化了的辦法。而行政處罰不經(jīng)集體討論決定，行政復議不經(jīng)復議小組核審，僅只少數(shù)領導說了算的情況，時有發(fā)生。另外，處罰委托程序不完善。行政處罰的主觀隨意性及不規(guī)范性，已經(jīng)影響環(huán)境執(zhí)法的合法性、科學性與準確性，應引起我們的高度重視。

（四）環(huán)境執(zhí)法隊伍素質仍需進一步提高

以情代法、以罰代法的現(xiàn)象較為普遍，吃拿卡要、隨意收費、包庇袒護環(huán)境違法行為，甚至為企業(yè)通風報信等違法問題依然存在，一些地方環(huán)境監(jiān)察部門已經(jīng)發(fā)生違反黨風廉政建設的典型案件。產(chǎn)生該問題的原因主要是部分單位放松了對執(zhí)法人員思想政治、道德品質、理想信念方面的教育，個別執(zhí)法人員放棄了人生觀、價值觀的改造，利欲熏心，腐化墮落。

4 完善我國環(huán)保執(zhí)法管理的對策

（一）強化各級政府環(huán)境執(zhí)法工作，督促地方政府關注環(huán)保

在環(huán)保和地方經(jīng)濟的選擇上地方政府的搖擺不定是一個不爭的事實。要想讓地方政府做出有利于環(huán)境保護的選擇，就要給他施以拖動力量，通過政策的方式強迫地方政府做出選擇。例如，環(huán)境影響評價制度和環(huán)境區(qū)域限批制度就是比較有效的解決手段。這項制度能夠有效地防患于未然，在地方政府批準項目的初期就將環(huán)境問題預先加以考慮有效地防止了一些高污染高能耗的項目上馬。

首先，要加強政府主要領導干部的環(huán)境法制教育，樹立科學的發(fā)展觀和政績觀。二是建立完善的領導干部環(huán)境保護實績考核制度、主要領導干部離任環(huán)境保護審計制度，實行環(huán)境責任追究制。三是實行重大環(huán)境問題一票否決制。對出現(xiàn)重特大污染事故、出臺與國家環(huán)境法律法規(guī)相抵觸的文件、引進國家明令禁止的企業(yè)，造成污染集中反彈的，實行一票否決。

（二）逐步完善環(huán)境保護執(zhí)法可操作的法律法規(guī)

首先，需要重新界定環(huán)境立法的范圍，建立廣泛意義上的環(huán)境法。

其次，建立健全環(huán)境立法重點是要加大對環(huán)境侵權責任制度的完善。

再次，擴大我國的環(huán)境保護法侵權范圍，實行舉證責任倒置。

第四，賦予環(huán)保部門必要的強制執(zhí)法手段，如查封、扣押、沒收等。

（三）理順執(zhí)法體制，加強環(huán)境稽查

建立上下協(xié)調、統(tǒng)一的執(zhí)法體制，是加強環(huán)境執(zhí)法工作的體制保障。一是實行環(huán)保系統(tǒng)部分垂直管理體制。二是加強國家和省級環(huán)境監(jiān)察部門執(zhí)法力量。三是加強環(huán)境稽查工作。

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