社會治理：多元發(fā)展及其現(xiàn)代化

汪畢文

（上海師范大學(xué)，上海 200234）

黨的十八屆三中全會指出，實現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)是：推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。“治理”一詞在黨的中央文件中首次提出，并在 《決定》 全文中對創(chuàng)新社會治理予以重點闡釋，成為社會關(guān)注的一大熱點和亮點。《決定》 全文總共出現(xiàn)16種治理的構(gòu)詞方式，其中“社會治理”占30%以上（見圖一）。文中提出：“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民的根本利益，最大限度增強和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)，社會安定有序。要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制?！盵1]在從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變中，社會組織的重要地位和作用被放置于空前的高度。這將是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的關(guān)鍵一步。

一、從社會管理走向社會治理

圖1 歷屆三中全會公報、決定提及“治理”次數(shù)

人類社會的權(quán)力關(guān)系經(jīng)歷了從統(tǒng)治到管理再到治理的發(fā)展之路。在資本主義萌芽前的傳統(tǒng)社會，權(quán)力關(guān)系的核心是“統(tǒng)治”。那時的國家權(quán)力集中在少數(shù)統(tǒng)治者手中，并可以無限擴張。英國著名的思想史學(xué)家阿克頓勛爵曾說：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！边@種沒有限制的權(quán)力進一步擴張，政府的觸角伸向了社會發(fā)展的每一個角落，腐敗也隨之產(chǎn)生。伴隨著工業(yè)革命的到來，資產(chǎn)階級進一步發(fā)展，國家和政府的權(quán)力得到一定的限制，以“管理”為核心的權(quán)力關(guān)系成為主題。正由于政府擁有一定限制的權(quán)利和對應(yīng)的責(zé)任，從而構(gòu)建出了傳統(tǒng)的“官僚制”結(jié)構(gòu)，這種管理模式為人們的生產(chǎn)生活提供了良好的社會環(huán)境。直到20世紀(jì)后半葉，全球治理危機的逐漸出現(xiàn)和加劇，給世界各國的管理模式造成很大的威脅，形成改革管理方式的新挑戰(zhàn)?！敖?jīng)濟和政治日新月異的進展，復(fù)雜性不斷積累，不斷增多，這一切的確使我們超越了某種存在的域界。”[2]社會管理的學(xué)理地位和實踐需求受到巨大的沖擊，各國政府和專家學(xué)者也開始尋求適合社會發(fā)展的新理論。

關(guān)于社會管理暫時還沒有統(tǒng)一的定義，《中國大百科全書（社會學(xué)卷）》 中對社會管理提出比較全面的定義，即社會管理就是政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。[3]另外，我國著名學(xué)者俞可平教授認(rèn)為：社會管理是政府依法對社會事務(wù)、社會組織和社會生活的規(guī)范和管理。[4]然而，當(dāng)前社會組織雖然發(fā)展迅速，但由于在管理機制不健全、權(quán)利地位不平等的大背景下，社會管理的實際主體只能是唯一的政府。俞教授的定義比較客觀地反映了當(dāng)前中國實際情況，即社會管理中的政府忽視了社會組織和公民的力量與作用，而將其視作被管理的對象，從而造成社會中出現(xiàn)的政府與社會組織、政府與公眾的矛盾加劇，甚至發(fā)生沖突，影響秩序的穩(wěn)定、社會的和諧，也違背了政府“為人民服務(wù)”與“人民公仆”的本質(zhì)和初衷。

20世紀(jì)末，在西方興起一種新的權(quán)力構(gòu)架理論——治理理論，它主張以分權(quán)的方式將集中于國家的權(quán)力歸還社會。這一理論的提出被學(xué)術(shù)界認(rèn)為是對傳統(tǒng)管理理論的創(chuàng)新，是對過去社會管理模式不適應(yīng)社會發(fā)展而產(chǎn)生的新的具有創(chuàng)造性的理念。治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為：治理是通行于規(guī)制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當(dāng)兩個或更多規(guī)制出現(xiàn)重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調(diào)解時才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決定程序。[5]1995年全球治理委員會對于治理的定義具有代表性和權(quán)威性：“治理是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程?！盵6]從中可以得出：社會治理不僅是政府這樣的公的組織管理社會事務(wù)，也包含私的個人和機構(gòu)，即俞可平教授曾提出的社會治理不僅是政府對社會的管理，也是社會公眾對社會事務(wù)的自治。這兩個方面統(tǒng)一于一體，不可偏廢其一。社會管理和社會自治是構(gòu)成社會治理的主體，兩者共同運行才能推進社會合理有序的發(fā)展。

從歷史發(fā)展和專著文獻中不難看出，治理的內(nèi)涵外延很廣，它有別于過去“統(tǒng)治”中存在的統(tǒng)治階級對被統(tǒng)治階級的階級差別，也不同于“管理”中只依靠政府權(quán)力來發(fā)號司令。社會治理則依靠政府、市場、法律等組成合力，形成以政府、社會、市場、公民個人之間的多元良性合作和互動模式，從而實現(xiàn)公共利益的最大化。社會治理是更有效的社會管理，并以達到“善治”與新興社會治理模式為目標(biāo)。當(dāng)前，社會治理已然成為國家發(fā)展和治理的關(guān)鍵，如何進一步處理好各社會主體之間的關(guān)系，明確各自的角色定位與職責(zé)所在，最終達到善治的目標(biāo)，是今后很長一段時間所必須深化和發(fā)展的重要任務(wù)。

我國從2003年黨的十六屆六中全會，將“社會建設(shè)和管理”列入“五個統(tǒng)籌”之后，到2006年提出創(chuàng)新社會管理體制，再到2013年十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理”，這十年來，可以稱是中國社會管理發(fā)展的十年，也是黨和政府越來越重視“社會建設(shè)——社會管理——社會治理”的十年。從社會管理到社會治理，雖一字之差，卻是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念和治國方式的重要轉(zhuǎn)變。

二、構(gòu)建治理主體多元新格局

改革開放30多年來，社會管理的模式隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展也在發(fā)生著潛移默化的改變。計劃經(jīng)濟時代的“大政府、小社會”已經(jīng)不能夠很好地適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟時代的發(fā)展要求。市場經(jīng)濟體制對政府體制的基本要求是政府小型化、效能化，即要求建立“小政府、大社會”的現(xiàn)代政治體制和“社會自治體制”。[7]十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理，將原有的創(chuàng)新社會管理轉(zhuǎn)向創(chuàng)新社會治理，這可謂是國家治理新格局的又一創(chuàng)舉。社會治理創(chuàng)新服務(wù)于建設(shè)新型社會體制的目標(biāo)，一是由于經(jīng)濟體制改革已經(jīng)取得了長足發(fā)展，提出了社會體制改革的要求，二是由于后工業(yè)化的壓力使原先的社會體制不適應(yīng)新的時代，提出了探索新的社會體制的要求。[8]在過去很長一段時間內(nèi)，以政府為唯一主體的管理模式已經(jīng)和當(dāng)前經(jīng)濟社會全面高度發(fā)展的時代不相適應(yīng)，政府也開始感覺到其唯一主體角色已不能擔(dān)負(fù)起社會發(fā)展的重任，逐漸認(rèn)識并承認(rèn)社會力量在社會治理中的作用。社會治理主體的多元化已將政府置于多元社會治理主體一方的地位上了，即打破了政府在過去傳統(tǒng)社會管理中的中心地位。因此，在國家建設(shè)服務(wù)型政府的進程中，政府開始逐步尋找屬于自己的位置，以至于更好地服務(wù)社會。

從2011年2月，中央提出“加強社會管理與創(chuàng)新”以來，全國各地社會組織如“雨后春筍”般迅速發(fā)展，我國社會組織建設(shè)進入到一個新的發(fā)展階段，政府對社會組織的管理也隨之發(fā)生變化，產(chǎn)生了一些新的管理機構(gòu)與模式。新時期以來，全國發(fā)生的重大事件中無不出現(xiàn)社會組織的身影，他們的參與為這些問題的解決起到了很大的作用，也促使政府機關(guān)逐漸改變對社會組織過去的偏見，重新審視社會組織，并對其進行合理的分類管理和定向扶持。據(jù)民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止到2013年第四季度，全國在冊登記注冊的社會組織已將近54.7萬個，其中社會團體28.9萬個，基金會3549個，民辦非企業(yè)單位25.5萬個。[9]另外沒有登記且開展活動的或以工商注冊登記取得法人地位的社會組織預(yù)測約為300多萬個。社會組織的迅速發(fā)展，使其成為推動社會發(fā)展的生力軍之一，是社會建設(shè)不可或缺的主體部分，只有將社會組織也正式納入社會治理的權(quán)利主體，才能為實現(xiàn)真正意義上的社會治理現(xiàn)代化夯實主體基礎(chǔ)。另外，公民主體意識的逐漸提高使公眾成為治理主體的趨勢是不可逆轉(zhuǎn)的。公民主體身份的確定，將更進一步地促進社會治理的發(fā)展?；诖?，社會治理的主體呈現(xiàn)以政府、社會組織和公民個人的多元新格局。在這種現(xiàn)狀下，需要構(gòu)建以“合作共治”為基本特征的社會治理體系，才能使各主體實現(xiàn)真正意義上的角色轉(zhuǎn)換，從而保證社會治理創(chuàng)新發(fā)展順利進行。

圖2 社會組織發(fā)展趨勢

三、轉(zhuǎn)換治理方式和運行模式

過去的社會管理模式主要是以政府為中心的管理模式，即所有的一切活動都必須堅持以政府的指令指示為主線，權(quán)力的運行方向總是呈現(xiàn)一種自上而下的層級式的“金字塔”現(xiàn)象。政府運用其所擁有的政治權(quán)威和權(quán)力向其他社會主體發(fā)號施令，并以“官僚制’ 模式對社會事務(wù)進行管理，這種管理模式的向度是垂直的、單向性的。而治理與傳統(tǒng)的管理截然不同，它是一個兼有自上而下與自下而上，并平行運作的多維互動的過程。治理的主體包括政府、社會組織和公民個體，這些主體通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等以確立共同尋找的目標(biāo)，并對其實施有效地共治。合作網(wǎng)絡(luò)權(quán)威已逐步取代政府的政治權(quán)威成為社會治理的運行主旨，治理的權(quán)力運行向度是多元互動的。社會治理中，政府作為多元主體之一，與社會組織和其他主體是相互依存的。社會的開放性程度越高，多元治理主體間的相互依存度也會越高。[10]

在社會治理方式方面，政府正在從單一向度、發(fā)號施令的“全能型政府”體制中建立適時地退出機制，并向多元治理主體合作共治的互動模式轉(zhuǎn)變。近些年來，社會組織的發(fā)展，并逐漸在社會管理中參與更多的服務(wù)和管理職能，發(fā)揮著越來越重要的作用。社會中存在著專業(yè)化、技術(shù)型的社會組織，它們在一些政府不具備相對技術(shù)優(yōu)勢的領(lǐng)域方面能夠發(fā)揮其更好的作用，從而降低政府的行政運作成本，減輕社會負(fù)擔(dān)，日益成為政府最有利的合作伙伴。再者，我國一些社會組織可以受政府授權(quán)去參與部分國際事務(wù)，避免某些不便于政府與國際組織或國家直接接觸而產(chǎn)生的沖突或矛盾，從而影響政府在國際上的形象和影響力。這樣既可以是社會組織有渠道、有能力走向國際化，也可以保證國家政府間的友好合作。

圖3 社會組織發(fā)展趨勢

隨著政府與社會組織、公民之間的合作伙伴關(guān)系進一步確立和發(fā)展，治理方式也在發(fā)生著巨大變化。讓社會組織及公民參與到社會治理中來而形成的多元互動的治理方式不僅打破了傳統(tǒng)的“單向政治權(quán)威”的權(quán)力體系，而且也破除了“官本位”和“人治”色彩的傳統(tǒng)權(quán)力體系，使法治成為社會治理體系的重要組成部分。沒有健全的法制，也將沒有建立在法制基礎(chǔ)之上的有序的社會環(huán)境，更談不上治理的發(fā)展。當(dāng)前，社會治理的提出和逐步實踐，進一步將傳統(tǒng)的、刻板的社會管理方式和權(quán)力運行向度轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)社會發(fā)展需要的多維型、參與型、法治型社會治理模式。

四、轉(zhuǎn)變社會治理內(nèi)容與手段

社會治理的手段是指治理主體為了使社會達到某種目的而采用的方法和措施。馬克思主義哲學(xué)原理揭示，手段的本質(zhì)特征在于主體性、目的性、客觀性和規(guī)律性的統(tǒng)一。[11]因此，社會治理手段的主體包含政府、社會組織、市場及公民個人，目的就是經(jīng)過長期的治理使社會達到“善治”，即一種和諧的大環(huán)境。這既具有國家發(fā)展的歷史客觀性，也符合經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律性。

社會治理改變社會管理中“惟法不用”的理念，引入“情”和“理”，在情理法三者的交互中處理社會中的各項事務(wù)?！胺ā笔乔楹屠淼幕A(chǔ)，是國家制定或認(rèn)可的，由國家強制力保證實施的，以規(guī)定當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的具有普遍約束力的社會規(guī)范，情、理則可以看作是道德力量。俗話說：“無規(guī)矩，不成方圓?！币虼耍畱?yīng)當(dāng)與社會其他主體共同參與制定適用于當(dāng)前社會發(fā)展的法律法規(guī)，使國家各項事業(yè)在法的范圍內(nèi)合理、高效地運作。

“法”治和“情”治已然成為社會多元主體互動治理的主要方法或手段。然而，情感對社會有關(guān)主體之間互相運作所產(chǎn)生的效用，將在極大程度上改變對社會事務(wù)的判斷與處理態(tài)度。情感的主觀性和法治的客觀性相互融合，可以催生出合理的治理運作方式。在客觀“法”治與主觀“情”治之間存在的是一個“理”治，它是為調(diào)和法與情的主客觀矛盾而生的，是豐富社會治理手段的重要一環(huán)。社會治理中含有“理”治，即“以理服人”。在社會多元主體共治條件下，應(yīng)當(dāng)充分尊重和理解每一個主體，注意自身的言行，在運行過程中有理有據(jù)，循循善誘，才能為整個社會的發(fā)展形成有序、健康而穩(wěn)定的風(fēng)氣奠定良好的基礎(chǔ)。

從本質(zhì)上來說，社會管理的本質(zhì)是一種“調(diào)控”，即政府實施的政策措施以調(diào)節(jié)社會運行過程中所產(chǎn)生的一部分問題。在過去社會管理中，調(diào)控的手段主要為法規(guī)、行政命令、指示等，這種“調(diào)控”主要是政府在作為治理唯一主體的情況下采取的垂直向度的方式。由于管理主體的單一性，再加之調(diào)控的手段以政治權(quán)威和權(quán)力強制性執(zhí)行，對社會其他主體造成極大的損害，不利于政府與社會之間緊張關(guān)系的緩解。但在社會治理中，由于主體的多元化、運行向度的多維化、參與調(diào)控主體的地位平等化，其本質(zhì)發(fā)生了巨大的變化，由原來的“調(diào)控”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“協(xié)調(diào)”。這種“協(xié)調(diào)”是多元主體之間以權(quán)利平等的身份共同協(xié)商處理、配合得當(dāng)?shù)姆绞??！皡f(xié)調(diào)”是正確處理組織內(nèi)外各種復(fù)雜關(guān)系，為社會運轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利的條件和環(huán)境，促進目標(biāo)的實現(xiàn)。協(xié)調(diào)的目的就是要減少矛盾，把損失降到最低的程度。

五、社會治理的效果與展望

傳統(tǒng)的社會管理方式在過去幾十年里有其存在的歷史合理性，但隨著改革開放的進一步發(fā)展，中國經(jīng)濟社會各領(lǐng)域都在發(fā)生著翻天覆地的變化。現(xiàn)代化的步伐正逐漸加快，國家發(fā)展日新月異，一些管理方式已愈來愈不適應(yīng)社會發(fā)展的需要。在這種現(xiàn)代化附帶而來的問題的影響下，政府的治理壓力不斷加大，已成為地方政府日常工作中日漸重視的主要工作內(nèi)容。

從社會矛盾的數(shù)量上看，當(dāng)前從中央到地方，各領(lǐng)域出現(xiàn)的問題和矛盾呈現(xiàn)“爆發(fā)”的態(tài)勢，特別是地方政府在處理相關(guān)利益問題或矛盾時，由于考慮欠妥、操作不當(dāng)，反而引發(fā)其他的社會矛盾，從而造成“小事件，大影響”，不僅增加了政府在處理社會事務(wù)時的巨大壓力，同時也增加了政府的行政運作成本。

在這樣的情況下，黨和國家的執(zhí)政理念再一次升華。2013年11月，十八屆三中全會明確指出今后國家深化改革的總目標(biāo)：推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。并重點指出了社會治理的重要性和意義。治理主體新格局的構(gòu)建改變了以往政府唯一主體的狀況，社會組織成為治理主體的一方，與政府和公民個人形成多元主體共同治理新態(tài)勢。各方主體的加入，使政府的部分公共事務(wù)或公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)讓給其他主體承擔(dān)，這樣勢必能夠使政府的治理壓力得到分擔(dān)，減少行政成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，從而有效地緩解現(xiàn)存的社會矛盾。在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面，政府完全可以通過向社會組織購買來提供，一方面不僅可以使政府的負(fù)擔(dān)減輕，也能夠降低政府的行政成本；另一方面還可以讓社會組織之間相互競爭，使公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量得以保證，使納稅人享有高質(zhì)量的服務(wù)。從而通過一種更為經(jīng)濟的“社會化”方式來達到社會治理的目標(biāo)。例如對于慈善公益事業(yè)而言，雖然是政府社會管理職能的體現(xiàn)，但是其中的一些不涉及國家公共安全的慈善活動是可以由社會組織來組織實施更能夠明顯體現(xiàn)其活動組織之初所要達到的目標(biāo)效果。

社會組織作為政府和市場之間的第三種社會力量，它們的作為樹立了其和諧作用的形象，改善了政府、市場、公民之間的關(guān)系，增強了公民對政府的認(rèn)可程度，使社會發(fā)展呈現(xiàn)和諧有序之勢。同時，在一些地方政府的社會管理創(chuàng)新過程中，也時常借助社會組織的力量來治理調(diào)和社會矛盾等，從而提高“社會協(xié)同，公眾參與”的程度，進一步實現(xiàn)地區(qū)的穩(wěn)定，有利于和諧社會的建設(shè)。另外，在一些國家重大事件中，如“汶川地震”、“北京奧運會”、“上海世博會”等，處處都涌現(xiàn)著社會組織的身影，并發(fā)揮著重大作用。這些效果都是社會治理進程中所體現(xiàn)出來的。在未來的創(chuàng)新社會治理中，如何更好更有效地實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化？ 筆者作出如下思考：

首先，在社會治理創(chuàng)新中應(yīng)進一步提升政府的回應(yīng)性能力。

社會組織之所以能夠在政府和公民之間起到良好的協(xié)調(diào)和互動作用，回應(yīng)性是其不可或缺的一個關(guān)鍵因素，是治理不同于管理的一個顯著的特點。政府部門應(yīng)當(dāng)對公民提出的問題和要求作出及時的和負(fù)責(zé)任的回應(yīng)，達到雙方的有效互動，而不是單方面的提出和命令。在國家行政機關(guān)日益公開透明化的今天，相關(guān)部門更應(yīng)當(dāng)有所作為地、定期地、主動地向公民公開相關(guān)事宜，并征求意見，例如聽證會、協(xié)商會等，及時傳達政策意見和解釋回答公民提出的問題。在治理理論中，其治理的終極目標(biāo)是達到善治。善治的程度如何取決于社會治理體系中各方的回應(yīng)性程度，要真正實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化就必須提升回應(yīng)能力。社會組織作為中介組織，在收集政府和公民的觀點意見上有其天然的優(yōu)勢。公民一般會主動向其所屬或信任的社會組織表達其訴求和意見，這些組織對這些意見和訴求加以提煉匯總，然后同相關(guān)政府部門溝通，這將更好地讓政府了解大部分公民的真實意見，有助于政府向社會作出及時、準(zhǔn)確、負(fù)責(zé)的回應(yīng)，進而有益于緩和公民與政府之間的矛盾。

其次，社會組織可以增強公民的政治參與程度。公民為其共同的利益訴求組成社會組織參與政治生活，這種集體參與政治生活的程度和效果遠遠高于公民個體。這一現(xiàn)象在當(dāng)前的基層尤為突出。例如，基層中最重要的一級組織即村（居）民委員會，其主要的職責(zé)之一就是動員其成員積極參與縣級以下人民代表的選舉和村（居）委會的選舉，讓公民自主地選擇最基礎(chǔ)的、與其關(guān)系密切的管理者。

再者，社會組織業(yè)已成為社會改革、國家建設(shè)中最主要的生力軍之一。在一些公共政策的制定過程中,一些專業(yè)性的學(xué)術(shù)研究團體和民間智庫，會積極主動地參與其中，提供公共決策的咨詢和參謀服務(wù)，充當(dāng)政府的一部分智囊團作用，從而對政府決策產(chǎn)生重大影響，促使政府決策的科學(xué)化、民主化，法治化。在這樣一個互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高速發(fā)展的時代，網(wǎng)絡(luò)虛擬社區(qū)或團體組織也通過各種合法的手段和方式發(fā)起網(wǎng)民的政策問題的討論，激發(fā)網(wǎng)民的參與政治生活的熱情，表達自己的看法與觀點，讓更多的人了解和關(guān)注身邊的政治生活，以及其面臨的公共決策帶來的影響。

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