論公權(quán)力的規(guī)制

王 群

（西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401120）

一、現(xiàn)狀反思：規(guī)制抑或妥協(xié)

現(xiàn)代政治文明發(fā)展史反復(fù)為人類揭示了這樣一條亙古不變的道理：絕對權(quán)力必然導(dǎo)致絕對腐敗，權(quán)力必須要制約，否則必將演變?yōu)闉?zāi)難。但對于權(quán)力如何規(guī)制，則呈現(xiàn)迥異的探求之道。

（一）權(quán)力制衡權(quán)力還是權(quán)利制約權(quán)力？

孟德斯鳩曾在其代表作《論法的精神》 里談到：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個人或同一機關(guān)之手，自由也就不復(fù)存在了”[1]權(quán)力如果不受制約，自由也便不復(fù)存在,于是乎倡導(dǎo)用權(quán)力來制約權(quán)力，通過權(quán)力之間的相互制衡，限制權(quán)力的恣意和專橫，比如立法權(quán)和行政權(quán)的分離與平衡，以此解決權(quán)力濫用，避免權(quán)力暴政的亂象。但是，隨著時代的發(fā)展，特別是市場經(jīng)濟新常態(tài)的出現(xiàn)，迫切需要高效的政治決策，以便為瞬息萬變的市場行為作出有力和快速的反應(yīng)，解決市場不靈敏等一系列的問題，毫無疑問，高效的政治體制構(gòu)建是市場經(jīng)濟的內(nèi)生性需求。權(quán)力制衡權(quán)力固然有利于解決權(quán)力過于集中的問題，但其效率低下也廣受詬病，影響決策的及時傳導(dǎo)，不符合市場經(jīng)濟良性發(fā)展的需要。自啟蒙運動以來公權(quán)力相互制衡理念開始面對公眾對其考驗和質(zhì)疑，于是乎，基于代議制民主基礎(chǔ)上的進一步延伸，用權(quán)利來制約權(quán)力逐漸成為人們解決“權(quán)力任性”問題的又一條規(guī)制路徑，即通過立法等法律活動來確立公民權(quán)利，賦予公民權(quán)利，希翼通過公民權(quán)利的積極履行來抵消強大公權(quán)力濫用的困擾，讓權(quán)利來監(jiān)督權(quán)力，使得權(quán)力不敢肆意妄為，同時，也能解決因為權(quán)力相互制衡方式所引發(fā)的效率低下的弊端，適應(yīng)市場經(jīng)濟快速發(fā)展的需求。然后，權(quán)利來制約權(quán)力的模式勾勒出來的政治理想固然美好，但現(xiàn)實卻頗為骨感，因為，在長期的政治實踐中，人們逐漸發(fā)現(xiàn)公民權(quán)利雖然可以在法律中得以廣泛的確立，但在權(quán)利制約權(quán)力機制的啟動力量上，人們?nèi)狈ψ銐騽恿?，特別是公益訴訟制度并未在我國立法中廣泛確立起來，影響了權(quán)利制衡權(quán)力的實際效用，在權(quán)利內(nèi)容上，這種寬泛意義上的權(quán)利并不能深入權(quán)力運行的末梢，無法洞察權(quán)力運行背后及其運作的軌跡，又何談對公權(quán)力實施有效的規(guī)制呢？

（二）運動式限縮權(quán)力還是平和式規(guī)范權(quán)力？

在對公權(quán)力規(guī)制路徑的選擇上，長期以來存在以下兩種主要的思想范式。首先，運動式限權(quán)，即由適合的主體通過轟轟烈烈的運動模式，制造示范效應(yīng)，擴大“蝴蝶效應(yīng)”的效應(yīng)圈，從而對公權(quán)力出軌保持長期的高壓態(tài)勢，使其不敢肆意妄為；其次，平和式限權(quán)，即通過對公權(quán)力的持有者進行循序漸進的道德教化和行政倫理倡導(dǎo)等平和式的方式來規(guī)范公權(quán)力。[2]長此以往，有利于公權(quán)力的持用者對權(quán)力保持必須的關(guān)于道德和倫理的警戒，以便不敢也不能去濫用權(quán)力。顯而易見，無論是運動式限權(quán)還是平和式規(guī)范權(quán)力這兩種模式都各有弊端，就運動式限權(quán)而言往往注入過多政治性因素，且不可持續(xù)，當(dāng)激情超越了理性，勢必會對公民人權(quán)保障帶來侵害。同時，運動式限縮公權(quán)力還容易引發(fā)對公權(quán)力不恰當(dāng)擠壓，導(dǎo)致公權(quán)力因為害怕“作為”而不作為，即所謂的“懶政“現(xiàn)象。平和式規(guī)范公權(quán)力路徑又有點溫水煮青蛙的意蘊，該嚴不嚴，寬嚴失當(dāng)，對國家公權(quán)力濫用較為普遍，現(xiàn)有規(guī)范規(guī)定缺失并執(zhí)行不嚴，平和式規(guī)范公權(quán)力實為對腐敗的縱容，最終會帶來無盡的危害。

二、路在腳下：沉吟抑或前行

由上文觀之，在對公權(quán)力規(guī)制策略上，無論是權(quán)力制衡論還是權(quán)利制約論，在對公權(quán)力規(guī)制路徑上，無論是運動式治權(quán)還是平和式勸權(quán)都存有顯而易見的弊端。要實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標，要求我們必須把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，使官員不能腐，不敢腐，不想腐，構(gòu)建權(quán)力新生態(tài)，實現(xiàn)政治新常態(tài)。那么我們必須找到符合中國特色的公權(quán)力規(guī)制路徑：那就是公權(quán)力規(guī)制的治標和治本結(jié)合，通過有效的治標制度的設(shè)計，從而為對公權(quán)力在根本上解決做好時間和對策上的準備。

（一）公權(quán)力治標式規(guī)制

1.強化公權(quán)力的實體監(jiān)督

首先，優(yōu)化監(jiān)督主體，完善銜接制度。當(dāng)前，我國對公權(quán)力監(jiān)督主體的制度設(shè)計，呈現(xiàn)多元化特點。比如在對公權(quán)力監(jiān)督主體的制度設(shè)計上，應(yīng)既有體制內(nèi)監(jiān)督，包括人大、檢察院、審計機關(guān)、監(jiān)察部等法律監(jiān)督主體甚至包括紀委系統(tǒng)內(nèi)部的黨紀監(jiān)察主體，也應(yīng)有體制外監(jiān)督，比如媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。多元化的監(jiān)督主體雖然表征為人人都有權(quán)監(jiān)督，但在實踐中基于經(jīng)濟學(xué)的“搭便車”理論，而又使得任一監(jiān)督主體把監(jiān)督的希望和職責(zé)寄托在它處，自身無所作為，最終讓公權(quán)力陷入無人監(jiān)督的怪狀，權(quán)力的腐化墮落也就便一發(fā)不可收拾了。因此，強化公權(quán)力監(jiān)督，首要的是對公權(quán)力制度的主體上做進一步優(yōu)化，細化主體監(jiān)督職責(zé)，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，共享主體監(jiān)督內(nèi)容，進一步完善主體間監(jiān)督銜接和延伸的制度。如體制外媒體監(jiān)督曝光的公權(quán)力濫用內(nèi)容，體制內(nèi)監(jiān)督主體要不要回應(yīng)，如何回應(yīng)，當(dāng)前，制度設(shè)計并無強制性規(guī)定，所以實踐中體制內(nèi)監(jiān)督主體僅僅存在官德上的回應(yīng)義務(wù)。很明顯，沒有常態(tài)化的監(jiān)督主體銜接制度，弱化了對公權(quán)力的控制，有效的監(jiān)督品質(zhì)也就更無從談起了。

其次，細化內(nèi)容，構(gòu)建一體化監(jiān)督模式。當(dāng)前，我國對公權(quán)力監(jiān)督內(nèi)容設(shè)計，重點都放在了對公權(quán)力違法亂紀事后的懲處上，希望通過對公權(quán)力的懲處實現(xiàn)對潛在權(quán)力濫用者的警戒，實現(xiàn)腐敗預(yù)防目的。行政實踐中，公權(quán)力存在產(chǎn)生、決定、運用、效果等系列權(quán)力鏈，高效的監(jiān)管應(yīng)該是對公權(quán)力整個權(quán)力鏈進行控制，而不僅僅停留在只強調(diào)事后的監(jiān)督。從微觀層面來看，對公權(quán)力一體化監(jiān)督模式關(guān)鍵在于細化監(jiān)管內(nèi)容，只有在細節(jié)處才能更容易捕捉到權(quán)力濫用的影子，因此要在權(quán)力末梢的運用上加大監(jiān)管懲處的力度，否則權(quán)力監(jiān)督永遠只停留在文件中，傳播于口號里，根本不可能得到實際的執(zhí)行，更談不上恰當(dāng)?shù)囊?guī)制了。比如實踐中，有些行政機關(guān)在利用公權(quán)力進行決策的時候，喜歡搞一言堂。在一些大是大非問題上也會和稀泥，在一定程度上損害了制度的權(quán)威性，甚至引發(fā)嚴重的政治后果。如此看來，著重于公權(quán)力運行細節(jié)的監(jiān)督是多么的必要和深遠。同時，針對黨內(nèi)紀律監(jiān)督和國家法律監(jiān)督，如何協(xié)調(diào)雙方關(guān)系也要進一步厘清，比如紀委的雙規(guī)制度在刑事訴訟法范疇內(nèi)的合法性解答的問題、正確協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在內(nèi)容上對公權(quán)力的一體化監(jiān)督也是法治政府實現(xiàn)的若干重要議題。

2.嚴密公權(quán)力的程序控制

程序是法律的生命，沒有合法程序就沒有合法的結(jié)果。任何權(quán)力都有潛在擴張濫用的傾向，對其有效的程序控制具有特殊意義，有利于其從內(nèi)在惡走向外在善，實現(xiàn)程序理性。就我國公權(quán)力的程序控制而言，要特別注重公權(quán)力運用時的合法性與合理性審查，積極推行政府法律顧問制度，讓政府公權(quán)力決策無論在程序還是實體上都必須接受法律的“把脈”，確保公權(quán)力在法治的軌道上運行。同時，設(shè)置對公權(quán)力運用行為重大決策終身責(zé)任追究和責(zé)任倒查的啟動程序、評估程序、處理程序。總而言之，沒有經(jīng)過合法與合理程序過濾的公權(quán)力運用都是非法的，不能發(fā)生任何效力。嚴密公權(quán)力的程序設(shè)計，可以把任何公權(quán)力濫用的的沖動納入到程序規(guī)范的視線范圍內(nèi)，從而實施公權(quán)力的程序控制，有助于社會主義法治的完善。

（二）公權(quán)力治本式規(guī)制

解決公權(quán)力濫用的根本路徑是社會主義法治的確立，核心是確權(quán)和透明。確權(quán)又稱權(quán)力的明確性，按照科斯定理，當(dāng)權(quán)力是明確的并存有邊界，那么，無論在開始時將權(quán)力賦予誰，市場均衡的最終結(jié)果都是有效率的，實現(xiàn)行政資源配置的效果最優(yōu)。我們要按照確權(quán)和制衡的原則進一步完善包括行政許可法在內(nèi)的法律法規(guī)。如果市場能解決的就交給市場，市場不能解決的優(yōu)先行業(yè)自律，行業(yè)自律不能解決的才交給行政權(quán)力，減少權(quán)力尋租空間，當(dāng)權(quán)力不得不行使時，就要做到權(quán)力的確權(quán)和受到監(jiān)督。[3]陽光是最好的防腐劑，當(dāng)公權(quán)力都是必要的并且是透明的，就能夠減少權(quán)力尋租的空間，在本質(zhì)上解決權(quán)力濫用甚至腐敗等頑疾。

同時，實現(xiàn)公權(quán)力規(guī)范使用還要特別注重現(xiàn)代行政倫理與我國文化傳統(tǒng)的結(jié)合。黨的十八屆四中全會決定明確提出“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用?！惫珯?quán)力的規(guī)范化是社會治理的重要組成部分，我們固然要對公權(quán)力以現(xiàn)代行政倫理為依據(jù)進行規(guī)范和梳理，但鄉(xiāng)土倫理的運用無疑會使我們對公權(quán)力規(guī)制增添新的活力因子，使得權(quán)力治理更接地氣，更加有效。比如德主刑輔思想、倫理教化等思想的熏陶。從而避免一味強調(diào)對公權(quán)力的打壓，導(dǎo)致過猶不及，給我們法治事業(yè)帶來傷害。

三、結(jié)語

黨的十八屆四中全會決定指出：“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！焙苊黠@，法治政府的核心是法治權(quán)力，特別要做好對公權(quán)力的規(guī)制，把權(quán)力真正關(guān)進制度的籠子里，如此一來，方能助益權(quán)力的有效使用和依法治國。

[1]孟德期鳩.論法的精神[M].陜西:陜西人民出版社,2001.184-195.

[2]劉祖云.行政倫理關(guān)系研究[M].北京：人民出版社,2007（5-7）.

[3]王群,李暢.試論我國單位犯罪刑罰制度的重構(gòu)[J].湛江師范學(xué)院學(xué)報，2014，（4）.