完善安徽省省級國有資本經營預算管理的思考

關 勇

（安徽省財政廳企業(yè)處， 安徽 合肥 230061）

根據(jù)國務院試行國有資本經營預算的意見，安徽省從2007年開始試行國有資本經營預算，2010年起正式編制省級國有資本經營預算。經過八年多的探索和實踐，安徽省省級國有資本經營預算管理制度框架體系基本構建，預算覆蓋范圍不斷擴大，收益收取比例逐步提高，收支管理日趨規(guī)范，國有資本經營預算的調控能力逐步增強，在深化國企改革、推進經濟結構調整方面發(fā)揮了積極的作用。

一、近年來安徽省省級國有資本經營預算管理基本情況

截至目前，納入安徽省省級國有資本經營預算實施范圍的省屬國有一級企業(yè)共38戶，基本實現(xiàn)了省級國有資本經營收益收取全覆蓋。2010～2014年，累計收繳省屬企業(yè)國有資本經營收益28億元，每年均超額完成預算收入任務，有效落實了國有資本收益權；累計安排國有資本預算支出25億元，其中用于鐵路、公路基礎設施建設及棚戶區(qū)改造方面支出約11億元，占國有資本預算總支出近一半，有力支持了省政府確定的重大基礎設施建設，推動了省屬國有企業(yè)自主創(chuàng)新、技術改造、節(jié)能環(huán)保和改革重組，幫助企業(yè)妥善解決歷史遺留問題，充分發(fā)揮了國有資本經營預算資金的引導和帶動作用。

二、安徽省省級國有資本經營預算管理存在的主要問題

在取得成效的同時，安徽省省級國有資本經營預算管理中也存在一些問題，主要體現(xiàn)在四個方面：

（一）制度體系不夠完善

當前，國有資本經營預算工作主要依據(jù)“一個意見、兩個辦法”，即國務院《關于試行國有資本經營預算的意見》、財政部《國有資本收益收取管理暫行辦法》和《國有資本經營預算編報試行辦法》，都屬于政府性文件，缺乏針對性，沒有法律法規(guī)的規(guī)定和約束，管理制度體系不完善，一些國有企業(yè)和監(jiān)管單位執(zhí)行規(guī)定打折，預算編制和執(zhí)行不夠經嚴格、規(guī)范，影響了國有資本經營預算工作的深入推進。

（二）收益征管手段較弱

國有資本經營收益屬于政府非稅收入，與稅收征管相比，缺乏強制的約束手段和完善的征管措施，部分省屬國有企業(yè)主動申報、上繳國有資本經營收益的意識不強?？傮w來看，大多數(shù)省屬國有企業(yè)都能按規(guī)定上交國有資本收益，但少數(shù)企業(yè)存在一定抵觸情緒，有的企業(yè)在發(fā)生股權轉讓后不主動申報上繳收益，主管部門督促力度不夠，造成國有資本經營收益入庫時間晚，影響了國有資本經營預算執(zhí)行進度。

（三）預算收入規(guī)模偏小

受制于國有資本經營收益上繳比例偏低、國有資本經營收益來源單一、國有企業(yè)盈利能力較弱等因素影響，2010～2014年，當年安徽省省級國有資本經營預算收入占同期省級一般公共預算收入比重分別僅為 0.80%、3.02%、3.33%、2.46%、4.06%，省級國有資本經營預算收入規(guī)模普遍偏小。

（四）預算支出功能模糊

國資預算支出主要包括資本性支出和費用性支出，與一般公共預算存在交叉重復現(xiàn)象，國資預算支出功能作用不夠明顯。此外，少數(shù)支出項目安排不盡科學、合理，缺乏有效的激勵和約束機制，如在支持國有企業(yè)解決歷史遺留問題上，未真正與國有企業(yè)改革改制有效結合起來，導致企業(yè)缺乏改革的內生動力和外部壓力，一旦遇到困難便要求國資預算資金彌補各項成本開支，削弱了國資預算的引導帶動作用。

三、完善安徽省省級國有資本經營預算管理的政策建議

黨的十八大和十八屆三中全會已經明確了新一輪財稅體制改革和國有資本國有企業(yè)改革的方向，國有資本預算作為政府預算的重要組成部分,連接著財稅體制和國有企業(yè)，如何進一步完善國有資本預算制度，適應全面深化改革的要求，更好地促進國有企業(yè)改革與發(fā)展，是今后一段時期的重要任務，也是社會各方關注的熱點之一。

（一）完善國有資本經營預算制度體系

研究制定《安徽省國有資本經營預算管理辦法》，并爭取列入省人大立法規(guī)劃，以條例形式頒布實施，提高國有資本經營預算工作的法制化、權威化程度。同時，針對國有資本預算管理的各個環(huán)節(jié)，如省屬企業(yè)利潤分配、收益收取、支出管理、績效評價等工作，研究制定更加具體、細致的實施細則和配套辦法，確保國有資本預算管理各項政策落實到位。

（二）厘清國有資本經營預算支出責任

結合國有資本授權經營體制改革，明確國有資本預算管理部門與新組建或改組的國有資本運營公司、國有資本投資公司的職能分工，明確國資預算的編制層級和部門分工，共同推進國資預算的目標實現(xiàn)和作用發(fā)揮。研究提出國有資本經營預算調入一般公共預算的具體實施細則，明確國有資本預算除調入一般公共預算外，其余資金限定用于解決國有企業(yè)歷史遺留問題、國有企業(yè)資本金注入以及政策性補貼等方面。

（三）完善國有資本經營收益收取機制

建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國資收益分享制度，逐步提高收益上交比例，壯大國資收益規(guī)模。加大國有股股利、股息收入管理力度，依法建立常態(tài)化分紅機制，維護國有資本收益權。結合國有經濟布局和結構調整目標、國有資本經營中長期規(guī)劃，研究明確國有股減持的領域、行業(yè)、具體減持比例以及預計達到的變現(xiàn)收入規(guī)模，實現(xiàn)部分國有資本的有序退出，壯大國有資本經營收入規(guī)模。

（四）明確國有資本經營預算支出重點

統(tǒng)籌考慮全省產業(yè)規(guī)劃、調控政策、國有經濟布局和結構調整目標等，進一步細化明確國有資本經營預算支出的方向和重點。重點用于推進國有經濟布局和結構的戰(zhàn)略性調整，集中解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機制性問題，加大對公益性企業(yè)的投入。進一步優(yōu)化支出結構，合理確定國資預算調入公共財政的比例，確保2020年調入比例達到30%，更多用于保障和改善民生。

（五）創(chuàng)新國有資本經營預算支出方式

落實以管資本為主加強國有資本監(jiān)管的要求，改進國有資本預算管理方式，對發(fā)展的資本性支出逐步改為資本注入，將改革費用性支出與深化國企股權多元化改革緊密結合起來，激發(fā)企業(yè)加快股權多元化改革的積極性，支持和培育混合所有制經濟發(fā)展。圍繞國有資本預算的目標定位，利用國有資本探索設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金、產業(yè)投資基金等，通過市場化運作，引導社會資本共同支持經濟社會發(fā)展。

[1]國務院.關于深化預算管理制度改革的決定.2014.

[2]國務院.關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見.2015.

[3]財政部.關于完善政府預算體系有關問題的通知.2015.

[4]陳少暉，朱珍.省域國有資本經營預算制度的構建[J].經濟縱橫.2012,（2）.

[5]蔡 玉，郎福寬.完善國有資本經營預算制度的幾點思考[J].中國財政，2011,（19）.