關(guān)于對耕地生態(tài)補償?shù)乃伎寂c探索

劉紅芳，鄒自力，陳 嫻，鄒 歷

(1.江西省數(shù)字國土重點實驗室，江西南昌 330013；2.東華理工大學(xué)測繪工程學(xué)院，江西南昌 330013；3.江西省基礎(chǔ)地理信息中心，江西南昌 330046；4.南昌市城市規(guī)劃設(shè)計研究總院，江西南昌 330038)

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關(guān)于對耕地生態(tài)補償?shù)乃伎寂c探索

劉紅芳1，2，鄒自力1，2，陳 嫻3，鄒 歷4

(1.江西省數(shù)字國土重點實驗室，江西南昌 330013；2.東華理工大學(xué)測繪工程學(xué)院，江西南昌 330013；3.江西省基礎(chǔ)地理信息中心，江西南昌 330046；4.南昌市城市規(guī)劃設(shè)計研究總院，江西南昌 330038)

耕地資源發(fā)揮著重要的生態(tài)功能價值，其稀缺性和公共物品的屬性決定了開展耕地生態(tài)補償?shù)谋匾浴Ｔ撗芯吭诋?dāng)今非農(nóng)化建設(shè)快速發(fā)展和大力提倡建設(shè)生態(tài)文明的背景下，思考和探索針對區(qū)域耕地進(jìn)行生態(tài)補償可能存在的難題，并提出相應(yīng)的對策及建議，為建立符合區(qū)域發(fā)展的耕地生態(tài)補償機制提供一定的理論參考。

耕地；生態(tài)補償；探索

中共十八屆三中全會報告指出，要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。耕地作為土地生態(tài)系統(tǒng)中的一個重要組成部分，是區(qū)域重要的生態(tài)屏障，發(fā)揮著諸多的生態(tài)功能，在社會經(jīng)濟發(fā)展中扮演著愈來愈重要的生態(tài)及景觀功能角色。2014年中央一號文件明確提出要加快建立利益補償機制，支持地方開展耕地保護補償。自此，建立生態(tài)補償機制來強化耕地保護的重要性已上升到黨和國家的建設(shè)目標(biāo)。

耕地是重要的人工生態(tài)系統(tǒng)，耕地的作用不止是為人類提供物質(zhì)生產(chǎn)和生活資料，更能調(diào)節(jié)氣候、凈化環(huán)境、維持生物多樣性等，在城市建成區(qū)迅速擴張、城市人口快速增加引起用地需求膨脹、各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)伴隨城市化建設(shè)加快等背景下，耕地資源非農(nóng)化速度加快、耕地質(zhì)量下降。提出耕地生態(tài)補償實施措施，是保護耕地、實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的重要途徑，也是實現(xiàn)各方利益均衡的重要手段。筆者在國內(nèi)外已有研究的基礎(chǔ)上，思考和探索針對區(qū)域耕地進(jìn)行生態(tài)補償可能存在的難題，提出相應(yīng)的對策及建議，為建立符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的耕地生態(tài)補償機制提供參考。

1 耕地生態(tài)補償相關(guān)理論綜述

國外對耕地的生態(tài)補償?shù)难芯恐饕性诿绹蜌W盟發(fā)達(dá)國家，研究內(nèi)容主要涉及到農(nóng)業(yè)、濕地保護、資源保護等方面，已形成翔實地塊數(shù)據(jù)并對已做決策效果進(jìn)行分析和評價[1]。我國對森林、礦產(chǎn)、濕地、流域上下游之間等生態(tài)補償制度進(jìn)行了研究，形成了相對較完整的體系，但具有生態(tài)功能價值和社會保障價值的耕地生態(tài)補償研究還處于探索階段。理論研究方面，田春等認(rèn)為要綜合運用各種手段，建立耕地生態(tài)保護與經(jīng)濟補償機制，激發(fā)農(nóng)民耕地生態(tài)建設(shè)和保護行為的積極性，實現(xiàn)耕地保護由單純的數(shù)量保護轉(zhuǎn)向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護[2]。牛海鵬等運用當(dāng)量因子法和替代成本法測算了焦作市各年耕地利用的生態(tài)社會效益理論值[3]。張齊等結(jié)合國內(nèi)外已有的耕地生態(tài)補償理論和實踐，對我國耕地生態(tài)補償?shù)母拍?、法律關(guān)系，存在問題及政策法規(guī)完善，進(jìn)行了全面、深入地探討和分析，以推動我國耕地生態(tài)補償法律法規(guī)盡早出臺，使耕地生態(tài)補償法律制度成為我國耕地保護的一道堅實的法律屏障[4]。實踐研究方面，馬愛慧等綜合特定區(qū)域調(diào)查，運用具體數(shù)學(xué)方法對耕地生態(tài)效益進(jìn)行測算，并得出具體結(jié)果[5-6]；李效順等以礦區(qū)耕地?fù)p害為研究對象，在調(diào)查農(nóng)戶認(rèn)知和接受補償意愿的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建計量模型，測算基于農(nóng)戶意愿下的補償額度[7]，吳兆娟等在調(diào)查水田、旱地地塊生態(tài)價值的基礎(chǔ)上，對丘陵山區(qū)地塊尺度耕地生態(tài)效益進(jìn)行了測算[8]。

2 耕地生態(tài)補償可能存在的難題

上述研究從理論上說明了進(jìn)行耕地生態(tài)補償?shù)谋匾?，實踐上說明了進(jìn)行耕地生態(tài)補償?shù)目尚行?，并逐步?xì)化到具體區(qū)域的耕地生態(tài)補償，如礦區(qū)、丘陵山區(qū)等。為對耕地進(jìn)行生態(tài)補償積累了豐富的理論數(shù)據(jù)和實踐資料，但在具體實施過程中，筆者認(rèn)為可能存在以下幾方面的難題。

2.1 組織領(lǐng)導(dǎo)方面對耕地進(jìn)行生態(tài)補償工作是一項系統(tǒng)性強、涉及面廣的工作，必須要有強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)作為保障。由于耕地生態(tài)補償涉及國土、環(huán)保、水利、財政等眾多管理部門，容易造成各部門工作中互相推諉、效率不高等后果，如何讓各部門通力合作、密切配合，對耕地生態(tài)補償機制的實施有效監(jiān)督和管理，從而達(dá)到良好的效果是一道現(xiàn)實難題。

2.2 相關(guān)主體利益博弈方面從社會屬性來說，耕地可以理解為公共產(chǎn)品，且具有公共性程度上的層次差別，這種層次差別及受益范圍的全球性或全國性決定了耕地生態(tài)補償?shù)闹黧w不僅僅是中央政府，而且還要依靠地方各級政府及其他相關(guān)利益集團的力量。補償?shù)膶ο笾饕寝r(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。補償主體的多重性決定了補償對象利益實現(xiàn)的難度，還有補償主體之間和受償主體之間的利益均衡實現(xiàn)的難度。

2.3 貨幣量化及實現(xiàn)方面耕地資源價值可以劃分為經(jīng)濟價值、生態(tài)價值和社會價值，即通俗意義上的市場價值和非市場價值。經(jīng)濟價值是指耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所獲得的農(nóng)產(chǎn)品的價值，人們對它的認(rèn)可由來已久。而生態(tài)價值和社會價值卻是耕地資源一直存在卻未被正名和重視的價值構(gòu)成[9]。為此，農(nóng)戶或農(nóng)地的權(quán)利所有者或使用者通常只能得到農(nóng)地的經(jīng)濟價值，社會價值和生態(tài)價值外溢于其他經(jīng)濟主體，將產(chǎn)生經(jīng)濟上的外部性，此兩部分價值在市場上難以用貨幣量化，即使量化在現(xiàn)階段還難以實現(xiàn)。

2.4 各關(guān)系平衡方面合理的補償標(biāo)準(zhǔn)能夠充分調(diào)動各相關(guān)利益主體參與生態(tài)保護的積極性，對耕地生態(tài)補償涉及到眾多相關(guān)利益主體，有眾多關(guān)系需要平衡，如補償理論值和現(xiàn)實值之間的平衡，國內(nèi)研究案例中研究理論值的方法主要是生態(tài)服務(wù)功能價值法、農(nóng)戶意愿調(diào)查法、機會成本法等，研究方法雖然多元化，但沒有形成統(tǒng)一口徑和標(biāo)準(zhǔn)，各方法都存在一定的缺陷[10]。因此，應(yīng)研究采用什么方法量化耕地資源生態(tài)補償額度，才能盡可能減少和規(guī)避誤差，使結(jié)果更逼近真實值。除此之外，還有主體支付意愿和受償意愿之間的平衡，產(chǎn)益區(qū)與受益區(qū)之間的平衡，資金補償、實物補償和技術(shù)補償?shù)妊a償方式的平衡，等等。

2.5 資料收集方面耕地生態(tài)補償具有社會性，是一定經(jīng)濟發(fā)展水平與生態(tài)環(huán)境認(rèn)知下經(jīng)濟利益的再分配，涉及到眾多相關(guān)主體的利益調(diào)整。因此，在進(jìn)行耕地生態(tài)補償?shù)倪^程中，需要收集大量資料來確定補償方式、補償途徑、補償標(biāo)準(zhǔn)等，尤其是針對受償主體——農(nóng)戶相關(guān)資料的收集顯得尤為重要。由于受生態(tài)環(huán)境保護意識的宣傳缺乏和市民、農(nóng)戶等文化層次、認(rèn)識水平較低等因素影響，實踐調(diào)查中可能存在公眾參與度不高、資料收集困難、數(shù)據(jù)的可參考價值不大等問題。

3 對策及建議

開展耕地生態(tài)補償，其目的是強化公眾資源保護的意識，減緩耕地資源非農(nóng)化速度，達(dá)到加強耕地保護、維護國家和民族生態(tài)安全的目標(biāo)，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。結(jié)合國內(nèi)外研究實踐和經(jīng)驗與筆者所思考的難題，提出對耕地進(jìn)行生態(tài)補償?shù)膶Σ吲c建議。

3.1 健全保障體系首先，組織體系方面，需要成立專門的管理和協(xié)調(diào)辦公室，通過加強領(lǐng)導(dǎo)、明確責(zé)任、落實制度等措施，形成各部門、各地區(qū)通力合作、密切配合，對耕地生態(tài)補償機制的實施有效監(jiān)督和管理，使補償工作順利開展。其次，法律體系方面，由于需要進(jìn)行耕地生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域大多是生態(tài)環(huán)境較為脆弱且需要加以保護的區(qū)域，且受償者多是弱勢群體，所以有必要對耕地生態(tài)補償進(jìn)行專項立法，明確補償?shù)闹黧w、對象、途徑、標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)實施細(xì)則，避免補償工作項目化、短期化，同時也為規(guī)范運行和提高管理效能奠定法制基礎(chǔ)。再次，資金體系方面，需要健全財政轉(zhuǎn)移支付、專項收費、技術(shù)補償、補貼等內(nèi)容的資金籌集渠道基礎(chǔ)上，以市場為導(dǎo)向建立多元化的籌資渠道和市場化的運作方式，積極拓寬資金來源渠道。

3.2 明晰總體思路明確建立一個具有戰(zhàn)略性、全局性、前瞻性的總體思路，并處理好利益和責(zé)任的關(guān)系，明確責(zé)任、職責(zé)劃分。按照“誰受益、誰付費”的市場法則，所有受益地區(qū)的地方政府、利益集團和個人都應(yīng)該成為耕地生態(tài)補償?shù)姆謹(jǐn)傉?。著重從區(qū)域內(nèi)說明耕地生態(tài)服務(wù)功能，探討耕地生態(tài)保護和經(jīng)濟補償機制的建立，由補償主體對耕地經(jīng)營主體——農(nóng)戶按價值規(guī)律進(jìn)行補償，使農(nóng)戶真正能夠進(jìn)行耕地生態(tài)服務(wù)的生產(chǎn)和再生產(chǎn)活動，滿足全社會的生態(tài)福利均衡需求。

3.3 總結(jié)試點區(qū)域和已做研究地區(qū)經(jīng)驗根據(jù)2011年起國土資源部召開的耕地保護補償試點工作座談會，總結(jié)四川成都、廣東佛山、浙江海寧等地的耕地保護補償試點實踐經(jīng)驗，從點到線，從線到面，逐步擴大范圍，鼓勵和支持符合實際的創(chuàng)新行為，注重機制建設(shè)，為全面推廣奠定基礎(chǔ)。結(jié)合已進(jìn)行耕地生態(tài)補償區(qū)域的實際調(diào)研情況，在貨幣量化和各相關(guān)利益主體關(guān)系平衡方面，提煉完善基本框架供區(qū)域選擇，盡量體現(xiàn)差別化和實效性。

3.4 提高公眾參與度加強宣傳，提高耕地生態(tài)補償?shù)膹V知度，切實能做到為農(nóng)戶利益著想。耕地生態(tài)補償必須得到全社會的關(guān)心和支持，應(yīng)盡可能培養(yǎng)一批專業(yè)人才深入基層，通過宣講等方式加大宣傳力度，從而提高公眾接受耕地生態(tài)補償?shù)囊庾R，特別是與耕地資源息息相關(guān)的農(nóng)戶的意識，讓農(nóng)戶真正接受耕地生態(tài)補償這一國家建設(shè)目標(biāo)，使公眾積極參與到耕地生態(tài)補償中來，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

[1] 馬愛慧，蔡銀鶯，張安錄.耕地生態(tài)補償實踐與研究進(jìn)展[J].生態(tài)學(xué)報，2011，31(8)：2321-2330.

[2] 田春，李世平.近年來我國耕地生態(tài)保護與經(jīng)濟補償初探[J].經(jīng)濟研究，2010(6)：74-77.

[3] 牛海鵬，張安錄.耕地利用生態(tài)社會效益測算方法及其應(yīng)用[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2010(5)：316-323.

[4] 張齊.我國耕地生態(tài)補償法律法規(guī)研究[D].楊凌：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2012.

[5] 馬愛慧，蔡銀鶯，張安錄.基于選擇實驗法的耕地生態(tài)補償額度測算[J].自然資源學(xué)報，2012，21(7)：1154-1163.

[6] 高漢琦，牛海鵬.基于CVM多情景下的耕地生態(tài)效益測算——以河南省焦作市為例[D].焦作：河南理工大學(xué)，2012.

[7] 李效順，林憶南，劉泗斐.基于農(nóng)戶意愿的礦區(qū)耕地?fù)p害補償測度研究——以龐莊、垞城、柳新煤礦開采為例[J].自然資源學(xué)報，2013，28(9)：1527-1537.

[8] 吳兆娟，丁聲源，魏朝富.丘陵山區(qū)地塊尺度耕地生態(tài)價值測算與提升[J].農(nóng)機化研究，2013(11)：1-8.

[9] 王冬銀.對建立耕地生態(tài)補償機制的幾點認(rèn)識——學(xué)習(xí)黨的十八大會議報告有感[R].2012.

[10] 馬愛慧.耕地生態(tài)補償及空間效益轉(zhuǎn)移研究[D].武漢：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011.

To Think and Explore the Ecological Compensation of Cultivated Land

LIU Hong-fang1,2, ZOU Zi-li1,2, CHEN Xian3et al

(1. Jiangxi Province Key Lab for Digital Land, Nanchang, Jiangxi 330013; 2.Faculty of Geomatics, East China Institute of Technology, Nanchang, Jiangxi 330013; 3. Geographic Information Center in Jiangxi Province, Nanchang, Jiangxi 330046)

Cultivated land plays an important ecological value, and its scarcity and public goods attribute determines the necessity of the cultivated land ecological compensation. Today, under the background of the rapid development of non-agricultural construction development and vigorously advocated ecological civilization, possible problems of ecological compensation for cultivated land were considered and explored, corresponding countermeasures and suggestions were put forward, in order to provide theoretical reference to establish cultivated land ecological compensation mechanism conforms to the regional development.

Cultivated land; Ecological compensation; Exploration

江西省高校人文社會科學(xué)研究項目(GL1417)；撫州市社會科學(xué)規(guī)劃項目(14SK048)；江西省數(shù)字國土重點實驗室開放研究基金資助項目(DLLJ201312)；江西省教育廳資助項目(GJJ12751)。

劉紅芳(1984- )，女，湖南邵陽人，講師，碩士，從事土地利用規(guī)劃與評價研究。

2014-11-20

S 28

A

0517-6611(2015)01-298-02