論司法權(quán)運行改革下的合議庭負(fù)責(zé)制的構(gòu)建

金 峰，張小春

（合肥市中級人民法院，安徽 合肥 230001）

論司法權(quán)運行改革下的合議庭負(fù)責(zé)制的構(gòu)建

金 峰，張小春

（合肥市中級人民法院，安徽 合肥 230001）

司法體制改革大背景下，安徽地區(qū)法院更多關(guān)注與研究的應(yīng)該是司法權(quán)運行改革下的合議庭負(fù)責(zé)制如何更好地構(gòu)建。筆者對當(dāng)前合肥市法院審判權(quán)合議庭制度的運行現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前合肥地區(qū)案多人少的矛盾非常突出，法院審判資源配置不足，相對固定的合議庭審判團(tuán)隊組建困難；合議庭審判職權(quán)與審判管理權(quán)界定不明確；合議庭內(nèi)部流程制度不健全職能弱化等突出問題。筆者進(jìn)而結(jié)合實地對全國部分試點審判權(quán)運行改革法院的考察情況，提出了安徽地區(qū)法院司法權(quán)運行改革下的合議庭負(fù)責(zé)制的構(gòu)建一些想法：要優(yōu)化審判資源的配置，配齊組建新型的合議庭審判團(tuán)隊；要合理界定審判權(quán)與審判管理權(quán)，充分發(fā)揮合議庭的審判職能；要理清合議庭提交審委會討論案件范圍與形式，真正實現(xiàn)“讓審判者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”；要明確合議庭負(fù)責(zé)制內(nèi)部工作流程，確保合議庭內(nèi)部運轉(zhuǎn)正常；要健全對合議庭的考核監(jiān)督激勵機(jī)制，調(diào)動合議庭的工作積極性，加強(qiáng)合議庭的工作責(zé)任心。

審判權(quán)；審判管理權(quán)；合議庭負(fù)責(zé)制；司法改革

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過的 《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，對若干重點難點問題確定了政策導(dǎo)向。作為中部地區(qū)的安徽省法院，我們也應(yīng)結(jié)合地方實際，深入地去思考探尋如何面對改革。莫里斯﹒羅森伯格說“司法的人和制度的集合體，即使有最明晰的規(guī)則、最透明的程序、最精巧的法庭技術(shù)，法官仍然是最關(guān)鍵的因素?！盵1]筆者以為，依據(jù)框架意見，當(dāng)前我們更多關(guān)注與研究的應(yīng)該是司法權(quán)運行改革下的合議庭負(fù)責(zé)制如何更好地構(gòu)建。

一、當(dāng)前合肥市法院審判權(quán)合議庭制度的運行現(xiàn)狀。

為了解合肥市法院審判權(quán)運行現(xiàn)狀，我們對全市法院審判資源的配置、合議庭組成情況及案件審理現(xiàn)狀進(jìn)行了專題的調(diào)研，具體情況如下：

（一）審判資源配置的基本情況

法官和書記員總量明顯不足，人員配置比例不盡合理。截止2013年，全市兩級法院現(xiàn)有法官824人，書記員468人，分別占總?cè)藬?shù)的49.37%和28.04%，其中在業(yè)務(wù)庭參加辦案的法官和書記員分別占法官和書記員總數(shù)的66.99%和79.27%。從業(yè)務(wù)庭書記員與法官的配比情況來看，基層法院約為0.7，市中院約為0.5，而且近兩年市中院還有11名書記員辭職或調(diào)離，書記員存在著嚴(yán)重短缺的問題，兩級法院均達(dá)不到“一審一書”的比例。法官中參加合議庭擔(dān)任審判長審理案件約為343人，占法官總數(shù)的41.63%。

（二）合議庭組成的基本情況

能組成固定合議庭較少，合議庭書記員嚴(yán)重缺乏。全市法院目前由審判人員組成合議庭數(shù)約為605個（有部分合議庭是由審判員和人民陪審員組成），其中較為固定的合議庭241個，約占39.83%，其中基層法院中固定合議庭數(shù)約占36.54%。從全市法院合議庭書記員配備情況來看，能達(dá)到 “三審一書”比例的約占到68.46%，能達(dá)到“兩審一書”比例的僅為4.98%，其中市中院 “三審一書”約占63.64%，“兩審一書”約占18.18%，基層法院“三審一書”約占68.90%，“兩審一書”約占2.87%。

（三）合議庭審判長的基本情況

中青年法官是審判長的主體，高學(xué)歷的專家型法官占到審判長的大多數(shù)。全市法院目前擔(dān)任審判長參加案件審理的約為343人，從年齡結(jié)構(gòu)上來看，50歲以上的約占 20.70%，40到 50歲的約占60.35%，30到40歲的約占16.33%，30歲以下的約占2.62%。從審判長的學(xué)歷結(jié)構(gòu)來看，研究生以上學(xué)歷的約占23.32%，本科以上學(xué)歷的約占74.93%，?？萍耙韵聦W(xué)歷的約占1.75%。從審判長法官等級來看，高級以上法官比例還不高，高級以上法官的約占19.53%，一級到二級法官的約占59.77%，三級以下法官約占20.70%。

（四）合議庭履行職能情況

合議庭審理案件中大量案件由院、庭長簽發(fā)，合議庭職能發(fā)揮明顯不足。從2013年基層法院結(jié)案情況來看，基層法院合議庭結(jié)案數(shù)約占結(jié)案總數(shù)的21.99%，但合議庭所結(jié)案件中，由審判長簽發(fā)的案件僅占到4.5%。2013年，市中院合議庭年均結(jié)案數(shù)約為282件，合議庭案件由審判長直接簽發(fā)的約占56.12%（不含執(zhí)行和減刑假釋案件），庭長簽發(fā)的約占38.87%，全年審判委員會討論案件81件。其中刑事、行政等案件主要由庭長簽發(fā)，民事案件審判長的裁判文書主要由庭長簽發(fā)。

（五）案件審理的現(xiàn)狀

2013年，全市法院新收案件84606件，較上年上升11.35%，較五年前增長211.6%，五年間案件總量增加了5萬余件，法官總數(shù)基本沒有太大變化，但人均辦案數(shù)增加了57.7%。全市法院一線法官人均結(jié)案達(dá)到156.5件，較五年前增加98.4件，個人年最高結(jié)案達(dá)到421件。基層法院中，有七個法院一線法官年人均結(jié)案達(dá)到或超過150件，其中高新法院和瑤海法院一線法官年人均結(jié)案均超過230件。2013年，市中院法官年均結(jié)案超過100件有34人，其中超過200件有8人，最高結(jié)案達(dá)到288件。

（六）存在的突出問題及原因

從審判權(quán)運行的現(xiàn)狀來看，雖然合議庭制度在審判制度中發(fā)揮了重要的作用，但是在審判實踐中，由于合議庭的內(nèi)部關(guān)系與外部關(guān)系的影響，導(dǎo)致合議制在司法實踐中存在一些缺陷或不足，主要表現(xiàn)如下：

1.合議庭職能弱化，審理權(quán)與裁判權(quán)存在分離現(xiàn)象。

從調(diào)研情況來看，基層法院中合議庭所結(jié)案件由審判長簽發(fā)的僅占到4.5%，市中院約占56.12%，合議庭審理的大量案件，在案件判決前，都是要經(jīng)庭長把關(guān)或院長審批，形成案件層層審核、簽發(fā)，合議庭實際上對案件的處理沒有完全的決定權(quán)，廣大一線法官的積極性尚未被完全調(diào)動起來，法官的獨立精神和責(zé)任心被弱化。

2.合議庭責(zé)任不明確，存在“只陪不審”的問題。

從調(diào)研情況來看，有些基層法院業(yè)務(wù)庭僅能組成一個合議庭，有的連組成一個合議庭都困難，而案件較多的法院有些合議庭法官年均結(jié)案都在300件以上，案多人少的矛盾十分突出，合議庭法官不太可能對其他承辦人的案件能自始至終地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，僅僅是“坐庭”的現(xiàn)象較多，不能承擔(dān)起更多的審判責(zé)任，造成合議庭“形合實獨”，扭曲了合議庭負(fù)責(zé)制的實質(zhì)。

3.評議機(jī)制不乏走過場，案件合議質(zhì)量不高。

合議庭評議時，承辦人以外的合議庭成員對承辦人的處理意見不少僅作同意與否的簡單表態(tài)，未詳盡闡述案件的事實根據(jù)、理由和法律依據(jù)，導(dǎo)致承辦人的處理意見往往左右和決定著案件的裁判結(jié)果；另一方面裁判文書不經(jīng)其他合議庭成員審核，直接經(jīng)庭長、院長審核，造成案件看似合議制層層把關(guān)，實則責(zé)任不明。

4.合議制對審判資源的要求與當(dāng)前法院案多人少的現(xiàn)狀產(chǎn)生矛盾，影響了合議制度的正常運行。當(dāng)前合肥市法院中，法官僅占到總?cè)藬?shù)的49.37%，能組成較為固定的合議庭的僅占到39.83%，合議庭書記員配備能達(dá)到 “三審一書”比例的也只有68.46%，特別是中級法院書記員與法官的配比僅為0.5，辦案法官明顯不足，書記員嚴(yán)重短缺，不少法院的辦案人手都不足以保障合議制的正常運行，嚴(yán)重制約了合議制度的運行。

二、全國試點審判權(quán)運行改革法院合議庭制度的基本構(gòu)建

關(guān)于審判權(quán)運行改革試點尤其是合議庭的制度改革近年來在全國多家法院推行，有的甚至更早些年便已經(jīng)啟動。筆者對三家具有各自特色的試點法院，即成都中院、佛山中院、深圳中院（福田區(qū)法院）均進(jìn)行了實地考察調(diào)研，總結(jié)了三家法院各自改革的主要經(jīng)驗內(nèi)容如下：

（一）佛山市中院模式

1.合理配置審判權(quán)、審判管理權(quán)。審判權(quán)審判長帶領(lǐng)的審判團(tuán)隊行使；審判管理權(quán)庭、院長與審判管理辦公室集中行使。

2.建立以審判長為核心的合議庭辦案責(zé)任制的審判模式。在9個審判部門建立“1名審判長+2至3名合議法官+若干名法官助理及書記員”的審判團(tuán)隊模式。

3.實行審判長員額制。審判長員額確定為35名，從現(xiàn)有法官隊伍中選擇優(yōu)秀法官擔(dān)任，增強(qiáng)審判長職業(yè)保障，審判長法官等級偏高確定，實施年度績效獎勵。

（二）深圳市福田區(qū)法院模式

1.改革資源配置方式，組建新型審判團(tuán)隊。按照1+2+3+4和1+n兩種模式，組建審判長、普通法官、法官助理、其他司法輔助人員等40個新型審判團(tuán)隊。實行審判長、主審法官公開選任。

2.改革審判權(quán)管理運行機(jī)制，實行審判團(tuán)隊依法獨立辦案。除明確由審判委員會、院長、副院長行使的職權(quán)外，其他審判職權(quán)均交由審判長負(fù)責(zé)的合議庭。

3.強(qiáng)化監(jiān)督與保障，建立科學(xué)的配套管理機(jī)制。設(shè)立黨政事務(wù)協(xié)理員及廉政專員，協(xié)助分管副院長統(tǒng)籌管理審判團(tuán)隊的黨務(wù)、廉政、隊伍管理等事務(wù)，完善案件流程管理、質(zhì)量評查、績效監(jiān)控等制度體系。

（三）成都市中院模式

1.界定審判權(quán)與審判管理權(quán)的權(quán)責(zé)邊界。在審判組織方面，明確了審判委員會、合議庭的裁判權(quán)；審判管理權(quán)由院長、庭長行使。

2.合議庭配置到位。12個審判業(yè)務(wù)部門，采用“五丁制”模式（“三審一助一書”）配置固定審判合議庭50個。

3.合議庭內(nèi)部職責(zé)明確流轉(zhuǎn)順暢。規(guī)定合議庭各成員的職責(zé)。按照案件審理流程，確定了合議庭庭審前、庭審中與合議時的各成員的分工協(xié)作與積極程序。

三、司法權(quán)運行改革下本地區(qū)合議庭負(fù)責(zé)制構(gòu)建的探討

根據(jù)本地區(qū)法院審判權(quán)合議庭制度的現(xiàn)狀，結(jié)合試點法院的做法與經(jīng)驗。我們認(rèn)為，下一步本地區(qū)合議庭負(fù)責(zé)制的改革構(gòu)建可重點從以下幾個方面考慮：

（一）優(yōu)化審判資源的配置

最高人民法院曾有規(guī)定，實行法官定額制度，在綜合考慮中國國情、審判工作量、轄區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等各種因素的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)有編制內(nèi)，合理地確定各級人民法院的法官員額。[2]2014年7月初發(fā)布的人民法院四五改革綱要，也明確提到：推進(jìn)法院人員分類管理制度改革，拓寬審判輔助人員的來源渠道，減少法官事務(wù)性工作負(fù)擔(dān)；建立法官員額制，對法官在編制限額內(nèi)實行員額管理，確保法官主要集中在審判一線，高素質(zhì)人才能夠充實到審判一線。[3]

當(dāng)前，根據(jù)本地區(qū)法院中青年法官是審判長的主體，高學(xué)歷的專家型法官占到審判長的大多數(shù)的基本情況，我們認(rèn)為采取“1名審判長+2名審判員+ 1名法官助理+1名書記員”審判合議庭組成模式，才能更充分的行使合議庭的職權(quán)，提高審判的效率和案件質(zhì)量。2013年安徽省高院曾對各地法院的“辦案飽和值”進(jìn)行過調(diào)研，筆者認(rèn)為，新型審判團(tuán)隊的具體組建尚需補(bǔ)充的審判人員和司法輔助人員，可依近二年每院案件總量除以辦案飽和值上線計算得出。在此基礎(chǔ)上，向黨委、組織人事部門提出法官及司法輔助人員的編制計劃。如編制計劃仍達(dá)不到要求，還可進(jìn)行如下兩項補(bǔ)充：一是將綜合性管理部門具有審判職稱的人員全部抽調(diào)一線；二是充分發(fā)揮人民陪審員作用。

(二)合理界定審判權(quán)與審判管理權(quán)

如何正確處理合議庭的審判權(quán)與院長、庭長對合議庭的監(jiān)督管理權(quán)之間的關(guān)系一直是合議庭制度改革的難點。院長、庭長管理行政化傾向濃厚，[4]是影響合議庭依法履行審判職責(zé)的原因之一。所以，這次改革的重點是要逐步取消院長、庭長審批案件的做法，理順合議庭與院長、庭長的關(guān)系，建立完善合議庭的審判權(quán)與院長、庭長的審判管理權(quán)有效銜接的運行機(jī)制，實現(xiàn)院長、庭長從聽取匯報案件到擔(dān)任審判長審理案件；從審批案件到總結(jié)經(jīng)驗、進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)；從判前把關(guān)到全面監(jiān)督的三個轉(zhuǎn)變。比如我們安徽省高院組織開展的院長、庭長“庭審親歷”活動就是一次成功大膽的改革探索。

(三)理清合議庭提交審委會討論案件范圍與形式

改革合議庭負(fù)責(zé)制同時需要理清合議庭和審委會的關(guān)系，逐步減少審委會討論案件的數(shù)量?，F(xiàn)行各訴訟法及相關(guān)司法解釋明確了法院大量的案件無需上審判委員會討論。合肥中院每年審理近2萬件案件，僅有81件案件需要審判委員會討論也是一個鮮明的實例。法發(fā)[2010]3號《關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》中也明確了合議庭可以提請院長決定提交審判委員會討論的案件，只要不屬于上述規(guī)定范圍之列的案件，均應(yīng)充分尊重和發(fā)揮合議庭的審判職權(quán)，由合議庭負(fù)責(zé)，審判長直接予以簽發(fā)。

為解決審委會可能對合議庭案件“裁而不審”的問題，可明確以下三點規(guī)則：一是審委會委員提前介入擔(dān)任疑難、復(fù)雜、重大的案件合議庭成員，審理可能提交審判委員會討論的案件；二是審委會委員“庭審親歷”，旁聽疑難、復(fù)雜、重大的案件庭審；通過審判流程影像卷宗，審閱案件材料；三是合議庭全體成員應(yīng)當(dāng)列席審委會討論。

（四）明確合議庭負(fù)責(zé)制內(nèi)部工作流程

一是建立合議庭成員共同閱卷制度。要求審判長組織合議庭成員逐一閱卷，掌握案情和爭議焦點。

二是健全合議庭成員庭審分工協(xié)作制度。審判長安排和協(xié)調(diào)合議庭的分工與協(xié)作，圍繞庭審做好各項工作。

三是健全合議庭評議案件程序機(jī)制。合議庭發(fā)言順序要嚴(yán)格按照 《人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》的規(guī)定執(zhí)行，發(fā)言過程中對有爭議的問題，應(yīng)進(jìn)行充分討論。

四是要健全裁判文書合議庭成員審核簽名制度。要改變承辦人制作裁判文書后直接交由審判長或庭長審簽的做法。安徽省法院審判流程系統(tǒng)已經(jīng)設(shè)置了合議庭成員網(wǎng)上審簽的節(jié)點，合議庭成員要依據(jù)《人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》履行審簽的程序。

（五）健全對合議庭的考核監(jiān)督激勵機(jī)制

一是成立法官考評委員會，建立日?？己伺c年度考核、對法官個人考核與對合議庭整體業(yè)績考核相結(jié)合的考評機(jī)制，以剛性考評為主、彈性考評為補(bǔ)充，并將考核結(jié)果作為確定合議庭法官選任、評先選優(yōu)、晉職晉級的依據(jù)，促進(jìn)審判長起組織帶頭作用，合議庭成員主動參與，提高合議庭的整體效能，確保案件審判質(zhì)效及法官業(yè)務(wù)素質(zhì)的不斷提升。

二是實施重點節(jié)點監(jiān)控，促進(jìn)司法活動公開。審判管理部門對審判流程的各個重點環(huán)節(jié)實施監(jiān)控。各院做好審判流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開的“三大平臺”建設(shè);做到庭審直播常態(tài)化,實施庭審?fù)戒浺翡浵?、同步記錄、同步顯示庭審記錄的“三同步”工作；堅持生效裁判文書全面上網(wǎng)。

三是堅持案件評查工作，開展庭審和裁判文書的“兩評查”活動。組織審委會庭審觀摩，綜合評定合議庭庭審能力。定期檢查法律文書、訴訟卷宗，了解合議庭在審判工作中存在的問題并進(jìn)行講評。

四是落實發(fā)改案件質(zhì)詢定責(zé)制和錯案責(zé)任追究制。各院審判委員會每半年對被發(fā)回重審、改判和本院再審改判的案件進(jìn)行質(zhì)詢定責(zé)，確定執(zhí)法過錯案件和瑕疵案件的界限，并落實案件承辦人、合議庭成員的責(zé)任。

[1][美]莫里斯·羅森伯格.司法的品質(zhì)[M]//法官手冊（亞利桑那州曼尼科巴高等法院）.北京：法律出版社，1996：附5.

[2]方輝.中國法官員額配置的優(yōu)化選擇[J].第一資源,2010(2): 116.

[3]張光明.最高人民法院發(fā)布“四五改革綱要”[N].人民法院報,2014-07-10(01).

[4]王化霞.論我國法院院長庭長審判管理權(quán)的行使[EB/OL].中國法院網(wǎng) [2012-11-23].http://www.chinacourt.org/article/detail/2012/11/id/790586.shtml

On Construction of Overall Responsibility for the Collegial Panel from the Operation Reform of Judicial Power Perspective

Jin Feng，Zhang Xiaochun

(The Intermediate People’s Court of Hefei City,Hefei Anhui 230001)

Under the background of the reform of judicial system,the people’s courts of Anhui province has paid more attention to construct the overall responsibility for the collegial panel.Through researching on the operation situation of the collegial panel of the judicial power of the people’s court of Hefei city,there exist many issues such as more cases but lack of personnel,lack of judicial resources allocation,differences to establish steady judicial team of the collegial panel,ambiguity between judicial power and judicial management power,and weakness of the systematic construction of the collegial panel.Therefore,combining with the study of some experimental units of judicial power,the author puts forward the following advice:to optimize the judicial resources and establish a steady judicial team;to reasonably define the judicial power and the judicial management power so as to play full role in the judicial function of the collegial panel;to make clear different cases’ranges and forms and try to realize the goal of“Let judges judge,and let judicators be responsible”;to explicit the inside working process and ensure its inside function properly;and to complete the supervision incentive system of the collegial panel so as to motivate working enthusiasm and responsibility.

judicial power;judicial management power;overall responsibility for the collegial panel;judicial reform

D926.2

A

1671-5101(2015)06-0034-04

2015-09-28

金峰（1971-），男，安徽合肥人，合肥市中級人民法院審判委員會委員、審判管理辦公室主任，碩士，從事審判管理工作；張小春（1971-），男，安徽無為人，合肥市中級人民法院審判管理辦公室主任科員，碩士，從事司法統(tǒng)計與質(zhì)效評估工作。

（責(zé)任編輯：陶政）