城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民訴求的政府回應(yīng)機(jī)制構(gòu)建

靳朝暉，孫守相

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，山東 泰安271018）

隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，大量的農(nóng)民因城鎮(zhèn)擴(kuò)張而利益受損，由各種利益關(guān)系引發(fā)的矛盾與沖突也逐漸浮現(xiàn)出來，農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的利益訴求的政府回應(yīng)問題越來越引起了社會公眾的廣泛關(guān)注。如何在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中增強(qiáng)政府的回應(yīng)能力，完善政府回應(yīng)機(jī)制的構(gòu)建，進(jìn)而確保農(nóng)民的利益訴求得到有效回應(yīng)和順利實(shí)現(xiàn)，不僅可以減輕我國基層維穩(wěn)工作的壓力，對推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程也具有重要的意義。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府回應(yīng)

理解政府回應(yīng)的基本內(nèi)涵，并進(jìn)一步了解城鎮(zhèn)化對政府回應(yīng)性的要求及政府對受城鎮(zhèn)化影響最深的農(nóng)民群體的訴求作出及時、有效的回應(yīng)的重要意義，有利于發(fā)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府回應(yīng)存在的問題，更好地構(gòu)建城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府回應(yīng)機(jī)制。

（一）政府回應(yīng)的內(nèi)涵

美國學(xué)者斯塔林在《公共部門管理》一書中提出：“回應(yīng)（responsiveness）是指一個組織對公眾提出的政策變化這一要求做出的迅速反應(yīng)，也可以說是政府對公眾所提要求做出超出一般反應(yīng)的行為?！保?］也就是說，政府回應(yīng)是政府對于公共事務(wù)的管理，以公眾利益最大化為原則，針對公眾的利益表達(dá)及各方面的利益訴求，借用一定的渠道和載體進(jìn)行的積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的過程，通常由政府反應(yīng)和政府回復(fù)兩個部分組成。

政府回應(yīng)大體上包含以下兩層含義，其一，政府要對公眾的需求和問題具有敏感性，要及時做出反應(yīng)，而不是麻木不仁，漠然視之；其二，政府在敏感性的基礎(chǔ)上，要做出積極有效的回復(fù)，滿足公眾的合理要求，及時而又公正合理地解決公眾提出的問題［2］。而政府回應(yīng)機(jī)制則是指“根據(jù)政府與民眾之間互動關(guān)系原理，為了保證政府在民意正當(dāng)要求基礎(chǔ)上運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，進(jìn)行的有意識的組織設(shè)計(jì)和制度安排”［3］。

（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府回應(yīng)性要求與意義

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府回應(yīng)主要是針對農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的利益訴求的回應(yīng)以及政府對農(nóng)民的表達(dá)訴求所作出的政策反應(yīng)的速度快慢與農(nóng)民的滿足程度，政府回應(yīng)的強(qiáng)弱是反映農(nóng)民政治參與效度的重要指標(biāo)。對處在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民的各種利益訴求做出積極、及時、有效的政府回應(yīng)具有重要的意義。

1.體現(xiàn)人民主權(quán)，保障農(nóng)民合法權(quán)益

人民賦予政府管理國家的權(quán)利，政府在依法行政的同時，維護(hù)民眾的權(quán)益不受損失是人民主權(quán)理論的基本觀點(diǎn)。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程參與主體（農(nóng)民）的利益遭受損失時，如何使他們的利益訴求得到政府迅捷而有效的回應(yīng)，進(jìn)而保障他們的合法權(quán)益是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所要面臨的關(guān)鍵問題。帕特南就曾指出：“從約翰·斯圖亞特·密爾到羅伯特·達(dá)爾的民主理論家都斷言：‘民主的重要特征就在于政府不斷地對其公民的意愿作出回應(yīng)。’”［4］

2.推動政府決策民主化、科學(xué)化

毛澤東說過：“在我黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去?！绱藷o限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。這就是馬克思主義的認(rèn)識論?！保?］在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中注重政府回應(yīng)問題，不僅為政府聽取農(nóng)民的意愿及利益表達(dá)增加了機(jī)會，而且也為農(nóng)民監(jiān)督政府行為提供了一個平臺，使更多農(nóng)民對于政府的各項(xiàng)決策給予反饋與建議，提高了政府決策的科學(xué)性。此外，政府回應(yīng)能力的提升也為農(nóng)民參與城鎮(zhèn)規(guī)劃提供了更多機(jī)會，減少城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民與政府的利益沖突與矛盾，推動了政府決策的民主化。

3.增強(qiáng)政府的合法性，構(gòu)建城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的穩(wěn)定局面

哈貝馬斯認(rèn)為政府是否包含著被認(rèn)可的價(jià)值，才是有無合法性的最好證明［6］。加強(qiáng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府回應(yīng)，使處在城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民看到了政府及時解決他們的實(shí)際問題并盡力滿足其利益訴求的決心，拉近了政民之間的距離。同時，及時、有效的政府回應(yīng)增加了農(nóng)民對政府的信任，使其更容易表達(dá)自己的真實(shí)意愿，提升了農(nóng)民擔(dān)當(dāng)政策主人翁的意識，從而提高了農(nóng)民群體政治參與的熱情。從長遠(yuǎn)來看，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中增強(qiáng)政府回應(yīng)能力，直接關(guān)系到地區(qū)乃至全國農(nóng)民群體的安居樂業(yè)，有助于城鎮(zhèn)化穩(wěn)定局面的形成。

二、我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府回應(yīng)存在的問題

近年來，我國大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，但廣大農(nóng)民卻被排斥在決策之外，而且出現(xiàn)了違背農(nóng)民意愿和侵害農(nóng)民利益的情況。由這些公共問題所引發(fā)的農(nóng)民訴求如果得不到政府及時、有效的回應(yīng)，很容易導(dǎo)致社會安全危機(jī)。盡管各地、各級政府都在強(qiáng)化政府回應(yīng)，在回應(yīng)機(jī)制建設(shè)方面也確實(shí)取得了很大成效，但在運(yùn)行中仍暴露出一些缺陷。

（一）政府回應(yīng)積極性較差

從目前城鎮(zhèn)化中基層政府的工作來看，經(jīng)常面對的就是與農(nóng)民利益相關(guān)的矛盾與沖突。土地是農(nóng)民生存的保障，如何安置失去土地資源的農(nóng)民群體是政府第一時間要考慮的問題。有些處在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府卻未能意識到其重要性，缺乏回應(yīng)意識，對于利益受損的農(nóng)民群體的訴求，往往采取沉默不回應(yīng)的態(tài)度，即對于農(nóng)民的城鎮(zhèn)化意愿以及對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的相關(guān)政策的建議視而不見；亦或是形式主義的弱回應(yīng)，即政府面對農(nóng)民的利益訴求采取簡單執(zhí)行補(bǔ)償政策的敷衍了事的態(tài)度。

同時，在我國政府行政管理過程中不免總是摻雜著“人治”管理，導(dǎo)致回應(yīng)行為的不及時與回應(yīng)效率低的問題。學(xué)者李偉權(quán)曾對政府回應(yīng)開展了一系列問卷調(diào)查，其中一題關(guān)于“在我國政府機(jī)關(guān)辦事，最重要的還是靠關(guān)系”，結(jié)果發(fā)現(xiàn)62.4%的被調(diào)查者表示認(rèn)同這一觀點(diǎn)，其中有50.7%以上的人同意這一看法，11.8%的人表示非常同意［7］。這些數(shù)據(jù)進(jìn)一步證明了“人治”觀念對我國政府回應(yīng)積極性的影響力，同時也說明了為什么在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府沒有表現(xiàn)出積極的回應(yīng)。

（二）政府回應(yīng)未能滿足農(nóng)民需求

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府回應(yīng)最重要的是農(nóng)民意愿與政府行為的互動選擇。農(nóng)民意愿是農(nóng)民根據(jù)自己的實(shí)際需求和所處的城鎮(zhèn)化的情況而表達(dá)出的一種希望和心愿，其表現(xiàn)出的顯著特征為個體性，它是由某一個體的實(shí)際需求和所處的城鎮(zhèn)化的情況而作出的意向式選擇和訴求。由于政府部門本身所具有的特質(zhì)，往往出現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)超越于農(nóng)民群眾的認(rèn)識水平和意愿的情況。

一般而言，農(nóng)民的各項(xiàng)利益訴求與政府回應(yīng)之間通常會形成三種情況：一是對于農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)要求，政府部門正好做到了，政府和農(nóng)民在利益上達(dá)到了一致、和諧的局面；二是農(nóng)民意愿超越于政府行為，在某些認(rèn)識上，農(nóng)民與政府存在差異，不能達(dá)成統(tǒng)一的想法；三是政府行為超越于農(nóng)民，在很多情況下，政府并不是按照農(nóng)民的意愿和訴求去行使它的權(quán)力，必然容易引起民憤，致使政府形象敗壞。在城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)情況中，雖然存在政府行為選擇與農(nóng)民需求恰巧一致的情況，但不可否認(rèn)：有些時候政府并未及時、有效地對農(nóng)民意愿和訴求作出回應(yīng)，致使回應(yīng)內(nèi)容偏離了農(nóng)民群眾所期盼的結(jié)果，存在農(nóng)民需求得不到滿足的情況。

（三）政府回應(yīng)過程農(nóng)民參與度低

實(shí)現(xiàn)政府回應(yīng)制度意味著國家將權(quán)力下放于社會，是還政于民的過程，它建立在國家與社會或政府與公民良好合作的基礎(chǔ)之上，達(dá)到“善治”的目的，不僅要靠政府，更重要的是公民的參與，沒有公民的積極參與與合作，只能稱之為“善政”，而非“善治”。

按照科恩的觀點(diǎn)，民主的尺度有三個方面：廣度、深度與范圍。民主的廣度是由公民是否普遍參與來確定的，民主的深度是由公民參與是否充分來確定的，民主的范圍則是指全社會實(shí)際參與決定問題的多少及重要程度，以及所起作用的大?。?］。

通過調(diào)研得知，從參與廣度來看，目前在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中呈現(xiàn)出一種農(nóng)民參與率較低的普遍現(xiàn)象。在農(nóng)村，村民實(shí)現(xiàn)民主的基本途徑通常是通過選舉代表來表達(dá)自己的利益訴求，然而從調(diào)研中得知，對于投票，村民有的是在信任和自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，而有相當(dāng)一部分人是無主見、隨大流，甚至是勉強(qiáng)參加，且后兩者呈上升趨勢。從深度來看，農(nóng)民參與的深度不夠。相當(dāng)一部分村民屬于動員型參與，對于政府的各項(xiàng)政策行為表現(xiàn)為一種順應(yīng)的態(tài)度，他們幾乎不會采取個人行為來影響政府的決策和行為，對于政治生活保持一種被動的參與狀態(tài)，缺乏主動、自覺參與的動力，這部分農(nóng)民群體在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的調(diào)研中占有較大的比例。從范圍來看，村民參與的范圍不廣泛，對于與城鎮(zhèn)化相關(guān)的政策和問題的解決策略等方面，農(nóng)民群體參與的力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三、完善城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府回應(yīng)機(jī)制的對策

政府是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動力，政府對農(nóng)民利益訴求的回應(yīng)直接影響政府的公信力。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，如何使政府、農(nóng)民兩者之間的互動實(shí)現(xiàn)內(nèi)部機(jī)理的高速融合，使農(nóng)民與政府之間建立強(qiáng)大的信任力，從而使政府更好地對農(nóng)民的需求進(jìn)行回應(yīng)，是如今值得考慮的問題。

（一）完善信息公開機(jī)制

城鎮(zhèn)化的政府回應(yīng)機(jī)制中的回應(yīng)流程是由政府吸收并整理農(nóng)民訴求和對農(nóng)民群眾的訴求及時給予反饋兩個部分組成的。公開透明的回應(yīng)機(jī)制過程有助于回應(yīng)機(jī)制的高效運(yùn)行。所謂公開透明就是政府對城鎮(zhèn)化各項(xiàng)項(xiàng)目的管理受農(nóng)民群眾的監(jiān)督，并且尊重農(nóng)民群體的知情權(quán)，避免政府壟斷信息來源的情況發(fā)生，為農(nóng)民建立更多獲取政府信息的渠道。農(nóng)民只有了解政府信息，才可以參與對城鎮(zhèn)化中各項(xiàng)事務(wù)的管理，監(jiān)督政府行為；反之，則不能。因此，做到公開透明，就應(yīng)該建立廣泛的政務(wù)公開機(jī)制。保證農(nóng)民群眾享有充分的知情權(quán)，使其及時了解政府關(guān)于城鎮(zhèn)化的相關(guān)信息，這也在一定程度上影響著農(nóng)民對于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的相關(guān)事務(wù)的參與管理的廣度和深度。面對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的各種利益訴求，政府必須保持開放的態(tài)度，把城鎮(zhèn)化管理過程促成為尊重大部分農(nóng)民意愿的透明作業(yè)，杜絕黑箱作業(yè)，無論是制定還是執(zhí)行各項(xiàng)公共政策時，尤其是涉及到農(nóng)民群體公共利益的信息，應(yīng)該及時準(zhǔn)確地向農(nóng)民群眾公開，并積極聽取他們的建議，給予及時的回應(yīng)，避免因民眾產(chǎn)生猜測和爭議而破壞社會穩(wěn)定。

（二）推進(jìn)電子政府建設(shè)

電子政府不但可以改善城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府的服務(wù)質(zhì)量和水平，還可以加強(qiáng)政府與農(nóng)民之間的互動。從傳統(tǒng)角度而言，政府的回應(yīng)機(jī)制主要采取走訪、調(diào)查、新聞報(bào)道、數(shù)據(jù)匯總的形式來探究農(nóng)民群眾的意愿和訴求。

在現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)如此發(fā)達(dá)、高科技設(shè)備進(jìn)入千萬家的時代，構(gòu)建有效的政府回應(yīng)機(jī)制，可以通過引導(dǎo)農(nóng)民充分利用信息網(wǎng)絡(luò)工具，加快建設(shè)電子政府來提高政府回應(yīng)能力。農(nóng)民群眾可以通過電子政府及時了解政府部門關(guān)于城鎮(zhèn)化的相關(guān)信息等，更大程度地避免政府與農(nóng)民群眾之間信息不對稱情況的出現(xiàn)。同時，農(nóng)民群眾也可以通過電子政府表達(dá)其對于城鎮(zhèn)化的意愿，并參與到城鎮(zhèn)化相關(guān)事務(wù)的管理中，借助電子政府這個平臺對自己的各項(xiàng)利益訴求進(jìn)行表達(dá)，對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的相關(guān)政府工作進(jìn)行評價(jià)和監(jiān)督，并針對城鎮(zhèn)化的相關(guān)事務(wù)提出建議等。電子政府加深了政府與農(nóng)民的直接對話，創(chuàng)新了政府回應(yīng)平臺。

（三）建立日常溝通機(jī)制

政府回應(yīng)的本質(zhì)是政府同社會公眾共同治理，協(xié)同合作。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民參與社會事務(wù)治理的充分程度決定政府回應(yīng)的成功與否。因此，應(yīng)在政府的行為中加入“溝通與合作”的理念，加強(qiáng)農(nóng)民群眾與政府之間的溝通，使民意能夠在機(jī)制內(nèi)部得到重視與回應(yīng)，建立多維的問題反饋機(jī)制。

另外，農(nóng)民群體作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的弱勢群體，往往參與意識薄弱，不懂得如何充分行使自己的權(quán)力，與政府進(jìn)行合法“談判”。因此，政府可以引導(dǎo)農(nóng)民群眾成立農(nóng)會等自治性組織，讓原子化的個人組織起來，積極鼓勵這些自治性組織整合民眾的意見，真正代表農(nóng)民的利益與政府進(jìn)行對話交流，使“沉默的大多數(shù)”擁有話語權(quán)，進(jìn)而利用更多的利益表達(dá)溝通渠道訴求自己的意愿。同時，政府也應(yīng)該提供必要的制度和監(jiān)督規(guī)范，建立現(xiàn)代農(nóng)會，注重個體意愿的表達(dá)，使農(nóng)會組織的建立與運(yùn)行遵循自我治理的原則，避免政府部門的介入、操作，以保證政府與農(nóng)民群眾之間的溝通取得更好的效果，不斷提高政府的回應(yīng)能力。

（四）健全政府回應(yīng)的監(jiān)督和評估機(jī)制

完整的政府回應(yīng)流程應(yīng)該由信息、調(diào)研、執(zhí)行以及督查幾個部門共同組成。而在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府回應(yīng)過程往往顯示出“公眾—政府職能部門—公眾”這一傳統(tǒng)的政府回應(yīng)流程模式，缺少對回應(yīng)的監(jiān)督和評估過程。作為對政府行為監(jiān)督控制的督查部門是必不可少的，它對直接面對農(nóng)民群眾的政府工作人員的回應(yīng)態(tài)度、行為以及政府回應(yīng)的整個操作過程和效果進(jìn)行監(jiān)督與評價(jià)。如果沒有督查職能部門，政府的回應(yīng)過程將呈現(xiàn)出一種“統(tǒng)治”模式，擁有公共權(quán)力成為政府的特權(quán)，農(nóng)民參與不到城鎮(zhèn)化的事務(wù)管理之中，他們的意見和訴求成了附帶結(jié)果，這樣的回應(yīng)過程是被動的。因此，政府要接受政府內(nèi)部和外部群眾的監(jiān)督，加強(qiáng)對政府回應(yīng)效果的評估，規(guī)范政府行為。

對政府回應(yīng)的績效評估可以通過獎勵與處罰的方式，增強(qiáng)政府的回應(yīng)意識。構(gòu)建合理的政府績效評估體系，應(yīng)把“以人為本”作為理念，把滿足農(nóng)民群眾需求的程度作為評價(jià)政府回應(yīng)機(jī)制的宗旨，堅(jiān)持農(nóng)民群體為評估主體，運(yùn)用現(xiàn)代信息科學(xué)技術(shù)，對政府回應(yīng)的績效進(jìn)行綜合多效評估，保證農(nóng)民群眾能夠有效監(jiān)督政府部門，保證回應(yīng)的真實(shí)有效性。

總而言之，只有不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)化工作中的政府回應(yīng)能力，不斷完善政府回應(yīng)機(jī)制，才能使政府深刻了解農(nóng)民群眾對于城鎮(zhèn)化的意愿，從而最大程度地滿足農(nóng)民群體的利益需求，保障他們的切身權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的目標(biāo)。

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