村務(wù)腐敗、農(nóng)民上訪治理之策：規(guī)范村委選舉
——基于J省40個(gè)村的調(diào)查分析①

尹利民 穆冬梅

村務(wù)腐敗、農(nóng)民上訪治理之策：規(guī)范村委選舉
——基于J省40個(gè)村的調(diào)查分析①

尹利民 穆冬梅

村務(wù)腐敗是困擾鄉(xiāng)村的治理性難題。基于J省40村研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前村務(wù)腐敗比較普遍，類型主要為“巧立名目型”腐敗、“政策投機(jī)型”腐敗等。村務(wù)腐敗與村級(jí)權(quán)力過(guò)于集中、村務(wù)管理制度長(zhǎng)期得不到落實(shí)有關(guān)，深層次地與村委會(huì)選舉的不規(guī)范相連。村務(wù)腐敗不僅阻礙鄉(xiāng)村的良性治理，而且還會(huì)引發(fā)農(nóng)民上訪，進(jìn)而動(dòng)搖鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定基礎(chǔ)，造成合法性資源的流失。治理村務(wù)腐敗基礎(chǔ)性工作在于規(guī)范村委會(huì)選舉，轉(zhuǎn)變政府職能，理順鄉(xiāng)村關(guān)系。

村務(wù)腐敗 農(nóng)民上訪 村委會(huì)選舉

尹利民，南昌大學(xué)廉政研究中心教授；穆冬梅，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2013級(jí)碩士研究生（南昌 330031）。

2013年6月13日，課題組進(jìn)入J省P縣X村調(diào)查，獲悉原村支書劉某，因“糧補(bǔ)造假”和私吞退耕還林款8萬(wàn)余元東窗事發(fā)，被J省人民法院判處有期徒刑3年。進(jìn)一步的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，X村從未進(jìn)行過(guò)真正意義上的村務(wù)公開，村民代表大會(huì)、“一事一議”等民主管理制度也徒有形式，未發(fā)揮實(shí)際效用。X村“村務(wù)管理混亂，村民的公共參與程度低，民主決策不落實(shí)，村民滿意度差”，成為一個(gè)典型的“難點(diǎn)村”。

其實(shí)，類似X村的情況在全國(guó)也非常普遍。②據(jù)最高人民檢察院公布的數(shù)據(jù)顯示：2008年1至10月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹樯孓r(nóng)職務(wù)犯罪案件10752人。其中，貪污賄賂案件8806人，瀆職侵權(quán)案件1946人。資料來(lái)源：http://www.jcrb.com/zhuanti/ffzt/snfb/?；诖耍?009年中央紀(jì)委、組織部、民政部等12個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于開展村務(wù)公開和民主管理“難點(diǎn)村”治理工作的若干意見〉的通知》，要求各地加強(qiáng)對(duì)“難點(diǎn)村”的治理，通過(guò)強(qiáng)化村委會(huì)選舉的民主性，落實(shí)村莊公共權(quán)力“由下自上”的授予方式，來(lái)提高基層的民主化管理水平。

本文研究的核心問(wèn)題是如何來(lái)有效遏制村務(wù)腐??？為此，本文以J省40個(gè)村的實(shí)證調(diào)查來(lái)展現(xiàn)村務(wù)腐敗、農(nóng)民上訪與村委會(huì)選舉之間的關(guān)系，力圖通過(guò)個(gè)案資料來(lái)論證規(guī)范村務(wù)管理，遏制村務(wù)腐敗需要從強(qiáng)化村委會(huì)選舉的民主性，落實(shí)村莊公共權(quán)力“自下而上”的授予方式入手。

一、村務(wù)腐?。侯愋汀⑻匦耘c表現(xiàn)

人們普遍認(rèn)為，村務(wù)腐敗是村干部利用公共權(quán)力謀取私利并損害公共利益的行為，因而村務(wù)腐敗最重要的向度就是村干部對(duì)公共權(quán)力的精心鉆營(yíng)和濫用方式。以此為向度，村務(wù)腐敗大致可以分為四類：一是“巧立名目”型腐??；二是“政策投機(jī)”型腐??；三是“資源截留”型腐?。凰氖恰扒滞特?cái)產(chǎn)”型腐敗。

“巧立名目”型腐?。捍甯刹壳捎酶鞣N明目謀取個(gè)人利益。典型做法是，利用重復(fù)報(bào)銷、開虛假發(fā)票和打白條等方式，套取國(guó)家惠農(nóng)資金。從2003年始，全國(guó)各地陸續(xù)取消農(nóng)業(yè)稅，中央財(cái)政每年安排的惠農(nóng)資金也逐年增加，這為村干部巧立名目套取國(guó)家的惠農(nóng)資金提供了機(jī)會(huì)。比如，J省Y縣S村，村書記付某，2011年利用國(guó)家的“農(nóng)村危房改造政策”，套取國(guó)家資金3萬(wàn)余元。類似的還有通過(guò)“跑項(xiàng)爭(zhēng)資”來(lái)中飽私囊，以謀取個(gè)人利益。比如，J省T縣W村，2010年，村主任林某利用私人關(guān)系“跑來(lái)”一個(gè)農(nóng)村自來(lái)水改造項(xiàng)目，從項(xiàng)目資金中獲取4萬(wàn)余元的“好處費(fèi)”。

“政策投機(jī)”型腐敗：利用國(guó)家政策的縫隙，通過(guò)隱蔽的運(yùn)作來(lái)謀取私人利益。典型的做法是，虛報(bào)土地、退耕還林面積，套取國(guó)家補(bǔ)償款；虛假報(bào)名，冒領(lǐng)糧種補(bǔ)貼等。比如，J省P縣X村的村書記劉某，利用這種手段套取國(guó)家資金8萬(wàn)余元。由于糧種補(bǔ)貼和退耕還林款補(bǔ)貼等是主要的惠農(nóng)政策，最易被“政策投機(jī)”鉆營(yíng)，因此，“政策投機(jī)”型腐敗是村務(wù)腐敗中最為常見的一種（見表1）。

表1 J省40個(gè)村腐敗類型的調(diào)查統(tǒng)計(jì)表

說(shuō)明：數(shù)據(jù)是通過(guò)調(diào)查者對(duì)該村的實(shí)地調(diào)查獲取，調(diào)查采取對(duì)村干部、村民的訪談和問(wèn)卷的方式進(jìn)行。根據(jù)獲取的信息對(duì)該村是否存在腐敗現(xiàn)象做判斷，并依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。由于許多村往往存在多種腐敗現(xiàn)象，故四種類型有重疊交叉現(xiàn)象，并非40村都存在腐敗現(xiàn)象。比如，X村既屬于“政策投機(jī)”型腐敗，又歸入到“巧立名目”型腐敗。

“資源截留”型腐?。豪脟?guó)家的資源下?lián)?，從中截留的方式?lái)獲取個(gè)人利益。典型做法是，國(guó)家發(fā)放的救災(zāi)款、土地征用補(bǔ)償款等，私自截留，或挪作他用，以謀取個(gè)人利益。比如，J省F縣F村，2011年，村小組長(zhǎng)李某，私自截留高速公路土地征用款3萬(wàn)余元用于自己蓋房。

“侵吞財(cái)產(chǎn)”型腐敗：利用手中的權(quán)力，侵吞集體財(cái)產(chǎn)，謀取私利。典型做法是，瓜分村集體財(cái)產(chǎn)、變賣村集體財(cái)產(chǎn)（公用林地、村土地）等。比如，J省C縣H村村書記王某，把原村集體留下的土地賣給本村村民張某，用作手工作坊，其款項(xiàng)被幾個(gè)村干部瓜分。

上述幾種類型是最為常見的，也是腐敗集中發(fā)生的領(lǐng)域。當(dāng)然，除此還有其他類型的腐敗，比如，一些權(quán)錢交易的腐敗，這種腐敗主要利用手中的權(quán)力撈取利益。比如，村集體財(cái)產(chǎn)租賃過(guò)程中的權(quán)錢交易，等等。

二、村務(wù)腐敗：后果與原因

與上層腐敗相比，村務(wù)腐敗雖然具有領(lǐng)域廣泛集中與窩案串案明顯等特性，①但總體上來(lái)說(shuō)，

隱蔽性較差，因而在群眾中造成的不良印象比較直觀，后果也更為直接，既損害了黨和政府的形象，損害了農(nóng)民的切身利益，又制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（范柏乃、安慧霞、江蕾，2007），而且還會(huì)引發(fā)農(nóng)民群體性上訪，破壞社會(huì)穩(wěn)定，造成政治合法性危機(jī)。

村務(wù)腐敗的后果有隱性與顯性之分。隱性后果是引發(fā)群眾的不滿和對(duì)政府的不信任，而顯性后果會(huì)引發(fā)農(nóng)民上訪，直接影響基層社會(huì)穩(wěn)定。隱性后果和顯性后果并非彼此割裂，隱性后果積累到一定程度往往會(huì)向顯性后果轉(zhuǎn)化。這樣，村務(wù)腐敗與農(nóng)民上訪之間就形成了有機(jī)的聯(lián)系。

村務(wù)腐敗之所以隱蔽性較低，容易被群眾所感知，主要源于鄉(xiāng)村社會(huì)是熟人社會(huì)，彼此知根知底，且村級(jí)財(cái)務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單。盡管村民清楚腐敗的主要領(lǐng)域，但難以掌握實(shí)質(zhì)性的證據(jù)，且表達(dá)渠道相對(duì)單一。因此，村民起初對(duì)村務(wù)腐敗的不滿主要表現(xiàn)在發(fā)牢騷，或者拒絕參與需要村民配合的一些村莊事務(wù)（比如村委會(huì)選舉中的拒絕投票行為）等等。但這些不滿和矛盾一旦累積到一定程度，就有可能進(jìn)入第二個(gè)層次，即通過(guò)上訪等形式來(lái)表達(dá)。從社會(huì)運(yùn)動(dòng)理論的發(fā)生機(jī)制來(lái)看，群眾的不滿可以看作是公共話語(yǔ)的層次，在這個(gè)層次上，集體認(rèn)同感得以形成和轉(zhuǎn)化。集體認(rèn)同感經(jīng)過(guò)勸說(shuō)性溝通轉(zhuǎn)化成集體信仰，而一旦集體信仰形成，則會(huì)促成共意提升，推動(dòng)個(gè)體參加集體行動(dòng)。一旦個(gè)體參加到集體行動(dòng)的某一幕進(jìn)程之中，他們的世界觀將發(fā)生劇烈的變化。比如，廣東“烏坎事件”的觸發(fā)與事態(tài)的發(fā)展，就是經(jīng)歷了這樣一個(gè)從形成到轉(zhuǎn)化，再到升級(jí)的過(guò)程，而源頭則與群眾對(duì)村干部的腐敗怨恨的不斷累積有直接的關(guān)系。

筆者在J省民政廳的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近些年村民反映村干部的腐敗的來(lái)信或來(lái)訪的案件比較多。比如，僅2012年來(lái)信反映村干部的問(wèn)題就有1435件，來(lái)訪人次有367人次。大多數(shù)案件反映村干部的腐敗問(wèn)題、村委會(huì)選舉不公的問(wèn)題等等。①再以J省40個(gè)村的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，可進(jìn)一步說(shuō)明村務(wù)腐敗給社會(huì)可能帶來(lái)的顯性或隱性后果。

表2 J省40個(gè)村的村干部廉潔滿意度的調(diào)查統(tǒng)計(jì) （N=763）

表2是對(duì)40個(gè)村763個(gè)樣本有關(guān)村干部廉潔滿意度的調(diào)查統(tǒng)計(jì)。從統(tǒng)計(jì)的情況來(lái)看，大多數(shù)村民對(duì)村干部的廉潔狀況表示不滿，比例高達(dá)71.9%。那么，群眾的不滿會(huì)不會(huì)影響他們的行為傾向？為此，筆者設(shè)計(jì)了以下選項(xiàng)（見表3）。統(tǒng)計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，雖然村民的行為傾向方式存在一定差異，明確表示通過(guò)上訪的方式表達(dá)訴求的比例相對(duì)群眾不滿比例較低，但依然超過(guò)總體的35%，這表明在群眾心里存在一種潛在的行動(dòng)傾向。如果群眾的不滿累積到一定程度，一旦有導(dǎo)火線，這種不滿是就可能轉(zhuǎn)化為群眾的集體行動(dòng)——集體上訪。

表3 J省40個(gè)村村民行為傾向的調(diào)查統(tǒng)計(jì) （N=763）

筆者把村務(wù)腐敗的根本原因歸結(jié)為村干部的權(quán)力過(guò)分集中。其實(shí)，國(guó)家在限制村干部權(quán)力過(guò)

分集中方面已經(jīng)有諸多制度安排，比如，“一事一議”制度、“村民代表大會(huì)制度”與“村務(wù)公開制度”等，但為什么這些制度實(shí)施效果不佳？

在筆者看來(lái)，這些制度實(shí)施效果不理想的根本原因在于仍然奉行“由上自下”的公共權(quán)力授予方式，或者說(shuō)，“由下自上”的公共權(quán)力授予方式——村委會(huì)選舉制度沒(méi)有很好地得以實(shí)施，因而，在形式上雖然良好的制度設(shè)計(jì)，但在實(shí)踐中卻不能發(fā)揮作用，從而無(wú)法從根本上解決權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題。

表4 J省40個(gè)村村委會(huì)選舉有關(guān)情況的統(tǒng)計(jì)

從1998年開始，中國(guó)全面推行村委會(huì)直接選舉，但村委會(huì)選舉的效果卻不盡人意，甚至出現(xiàn)倒退的現(xiàn)象。筆者在J省40個(gè)村的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)了這一現(xiàn)象。一是村支書與村主任“一肩挑”，加劇了村干部（一把手）的權(quán)力集中；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村委會(huì)選舉，更容易促成鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的利益結(jié)盟，從而使行政監(jiān)督乏力；三是選民參與投票的積極性降低，減弱了社會(huì)監(jiān)督力量。

表4是有關(guān)40個(gè)村村委會(huì)選舉規(guī)范性的統(tǒng)計(jì)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，除了恪守選舉程序方面各村普遍做得比較好外，其他幾項(xiàng)與村委會(huì)選舉質(zhì)量有關(guān)的關(guān)鍵指標(biāo)都不理想，比如，各村都存在委托投票的情況，基本上是“按戶投票”，甚至被其他村民代理投票。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使在恪守“選舉程序”方面的指標(biāo)比較好，也僅僅停留在形式上，鄉(xiāng)村兩級(jí)往往會(huì)利用其豐富的地方性知識(shí)來(lái)達(dá)到控制選舉結(jié)果的目的，這方面已有比較詳細(xì)的分析和研究（尹利民，2011）。可見，村務(wù)腐敗最為關(guān)鍵的是沒(méi)有充分利用村委會(huì)選舉制度設(shè)計(jì)來(lái)約束公共權(quán)力的運(yùn)行，從而導(dǎo)致權(quán)力過(guò)分集中，滋生腐敗。

當(dāng)然，村干部的權(quán)力過(guò)分集中也與外部的制度環(huán)境有關(guān)系，具體來(lái)說(shuō)與當(dāng)前我國(guó)“目標(biāo)責(zé)任管理”的行政管理體制有直接關(guān)系?！澳繕?biāo)責(zé)任管理”是中國(guó)各地黨政管理的日常方式，就是將上級(jí)黨政組織所確立的行政總目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為各級(jí)組織進(jìn)行“管理”（如考評(píng)、獎(jiǎng)懲等）的依據(jù)，并以書面形式的“責(zé)任狀/書”在上下級(jí)黨政部門之間進(jìn)行層層簽訂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，是具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由上一級(jí)傳遞下來(lái)的行政目標(biāo)，最終要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)完成。顯然，僅僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員，是沒(méi)有辦法完成的，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只好如法炮制，把上級(jí)分配的行政目標(biāo)再向村一級(jí)分解和細(xì)化。

一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的約束要低于縣對(duì)鄉(xiāng)干部的約束，因?yàn)楹笳呖梢酝ㄟ^(guò)“職務(wù)晉升”的激勵(lì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的激勵(lì)要弱得多。那么，既然如此，如何來(lái)保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“目標(biāo)責(zé)任管理”能夠成為村干部的剛性約束？研究發(fā)現(xiàn)，在“職務(wù)晉升”激勵(lì)有限的情況下，潛在的利益收益成為兩者鏈接的動(dòng)力機(jī)制，進(jìn)而使得他們之間“利益—責(zé)任”關(guān)系的形成成為可能，從而成就了他們之間的一種所謂“連帶式制衡”（陳鋒，2012），進(jìn)而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部之間形成了一套“責(zé)任—利益”為紐帶的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系。

鄉(xiāng)村干部間的“利益—責(zé)任”關(guān)系的維系是以相互依存，互為條件為前提。在鄉(xiāng)村干部之間首先是一種利益連帶關(guān)系。顯然，如果僅僅依靠村干部的保障性工資收入，不足以調(diào)動(dòng)村干部的工作積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要為村干部利用制度的縫隙尋找一些灰色收入提供機(jī)會(huì)，或者說(shuō)，在對(duì)待村干部的潛在收益問(wèn)題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策上要有更大的靈活性和彈性。這樣，才能夠?yàn)榇甯刹吭讷@得一定的社會(huì)性收益的同時(shí)，撈取一定的潛在收益，以彌補(bǔ)保障性工資收入的不足。村干部有了潛在

收益的空間和機(jī)會(huì)，鄉(xiāng)村干部之間才有可能形成二者的責(zé)任連帶關(guān)系。

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動(dòng)約束村干部的權(quán)力運(yùn)行方面缺乏足夠的動(dòng)力，完全依賴村級(jí)自我推動(dòng)缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，這就是為什么有如此多的約束村莊公共權(quán)力的制度設(shè)計(jì)，效果卻不好的主要原因。

三、治理村務(wù)腐敗的關(guān)節(jié)點(diǎn)：規(guī)范村委會(huì)選舉

如何來(lái)遏制村務(wù)腐敗，學(xué)界已有很多討論，比如，村監(jiān)會(huì)的推行（徐喜林、任瑞萍，2011），并在河南、浙江廣為推廣。但如何發(fā)揮村監(jiān)會(huì)的長(zhǎng)效機(jī)制？促使村級(jí)公共權(quán)力納入村監(jiān)會(huì)的監(jiān)督之下？在實(shí)踐中仍然會(huì)碰到難題，因?yàn)椤耙皇乱蛔h”制度、村民代表大會(huì)制度等制度設(shè)計(jì)，其功能也主要是監(jiān)督村委會(huì)的公共權(quán)力運(yùn)行，但在實(shí)踐中為什么不好？又如，有些地方推行“村民理事會(huì)”（慕良澤、姬會(huì)然，2013）和“農(nóng)村一卡通”，其制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)在于壓縮村干部的權(quán)力尋租空間，從而減少村干部腐敗的機(jī)會(huì)。然而，村民理事會(huì)同樣無(wú)法把公共權(quán)力納入其監(jiān)督的范圍之內(nèi)，因?yàn)榇迕窭硎聲?huì)是一個(gè)松散的草根組織，在實(shí)踐中沒(méi)有辦法進(jìn)入村級(jí)公共權(quán)力的中心，“農(nóng)村一卡通”對(duì)于遏制“資源截留”型腐敗有一定效果，但對(duì)其他類型的腐敗效果不大。因此，治理村務(wù)腐敗還需要從最為基礎(chǔ)性的制度建設(shè)與改善鄉(xiāng)村關(guān)系入手，而學(xué)界對(duì)此似乎關(guān)注不夠。

首先，規(guī)范村委會(huì)選舉，重新理順鄉(xiāng)村關(guān)系。村民自治制度的制度設(shè)計(jì)文本主要體現(xiàn)在《組織法》中。根據(jù)《組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。因此，從制度層面上看，村民委員會(huì)是村莊公共權(quán)力的惟一合法機(jī)構(gòu)，其產(chǎn)生有特定的法律程序和法律依據(jù)?！督M織法》第五條還明確規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！笨梢姡瑥膰?guó)家的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，國(guó)家為村委會(huì)選舉的運(yùn)行提供了一個(gè)總體性的框架，村莊公共權(quán)力的授予和運(yùn)行遵循“自下而上”的制度邏輯，制度賦予了村民行使自己管理自己事務(wù)的權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)和自我教育，制度同時(shí)也約定了鄉(xiāng)村之間的關(guān)系。

規(guī)范村委會(huì)選舉就是要實(shí)施這些制度，使村民的自治權(quán)得到落實(shí)。一方面需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)基層民主有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)和判斷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以會(huì)想方設(shè)法影響村委會(huì)選舉結(jié)果，是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然擔(dān)心村民的素質(zhì)，擔(dān)心村民選出來(lái)的干部不一定是最好的干部。另一方面要重新理順鄉(xiāng)村之間的關(guān)系，確定各自的權(quán)力邊界，轉(zhuǎn)變政府職能，改革“目標(biāo)責(zé)任管理體制”，通過(guò)提高公共服務(wù)水平來(lái)改善鄉(xiāng)村關(guān)系，通過(guò)提高村委會(huì)選舉水平來(lái)推動(dòng)村民的自我管理，讓村民真正實(shí)行自治，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治信任（閻健，2008）。

其次，設(shè)置獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化村務(wù)公開和村級(jí)財(cái)務(wù)管理。村務(wù)公開的制度設(shè)計(jì)很多地方都有，但真正落實(shí)得好的地方不多。因?yàn)榇鍎?wù)是否公開、村級(jí)財(cái)務(wù)的管理基本都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)推動(dòng)的。如前所述，鄉(xiāng)村之間的關(guān)系在很多情況下是“利益—責(zé)任”關(guān)系，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒(méi)有足夠的動(dòng)力去對(duì)村一級(jí)的權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，這也能解釋為什么“村財(cái)鄉(xiāng)管”不能從根本上遏制村務(wù)腐敗。比如，筆者在J省40個(gè)村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)普遍存在的“政策投機(jī)”行為非常清楚，（如普遍存在的村干部虛報(bào)田畝來(lái)套取國(guó)家惠農(nóng)資金的行為），但為了要換取村級(jí)干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的支持，有時(shí)候只能“睜一只眼閉一只眼”。因此，強(qiáng)化村務(wù)公開和村級(jí)財(cái)務(wù)的民主管理，需要跳過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由縣一級(jí)獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督推動(dòng)實(shí)施。比如，縣紀(jì)委可以成立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，對(duì)全縣的村務(wù)公開情況實(shí)行透明的監(jiān)督，并采取相應(yīng)措施吸引村民積極參與到監(jiān)督的全過(guò)程中來(lái)。

第三，廢除村支書村主任“一肩挑”的做法，通過(guò)村莊的二元權(quán)力架構(gòu)來(lái)相互約束權(quán)力的運(yùn)行。盡管村支書與村主任可能形成合謀，但相對(duì)于“一肩挑”的制度設(shè)計(jì)，在某種程度上可以分散權(quán)力，形成一個(gè)自發(fā)監(jiān)督的機(jī)制。筆者在40個(gè)村的調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，群眾對(duì)“一肩挑”村村干部的廉潔滿意度要明顯低于非“一肩挑”的村。更為重要的是，如果村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)是一元的設(shè)計(jì)，這就意味著在村委會(huì)選舉中要保證村支書獲勝，否則，這個(gè)如意算盤會(huì)落空。因?yàn)?，村支書是黨代表選舉產(chǎn)生，而村主任則是直接選舉產(chǎn)生。因此，為了確?！耙患缣簟钡陌才彭樌蔀楝F(xiàn)實(shí)，很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)采取各種辦法干預(yù)，以確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這一后果不僅增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村級(jí)選舉的可能性，而且更為深遠(yuǎn)的后果是為鄉(xiāng)村干部的利益合謀提供了機(jī)會(huì)。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)總是希望那些能夠幫助完成任務(wù)的村干部當(dāng)選，而當(dāng)選村干部也可能借此綁架鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從而增添了公共權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。

總之，從根本上遏制村務(wù)腐敗，不僅需要提高村委會(huì)選舉的民主性，擴(kuò)大村民參與的公共空間，而且還應(yīng)該建設(shè)法治政府（朱虹，2012），改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的管理方式，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)型，提高公共服務(wù)的水平來(lái)推進(jìn)村莊的公共治理水平。

[1]范柏乃、安慧霞、江蕾等，2007，《我國(guó)鄉(xiāng)村干部的腐敗問(wèn)題及其治理對(duì)策研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》第3期。

[2]尹利民，2011，《程序的恪守與結(jié)果的控制：雙重約束下的村委會(huì)選舉——上付村第七屆村委會(huì)選舉的觀察與分析》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》第12期。

[3]陳鋒，2012，《連帶式制衡：基層組織權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制》，《社會(huì)》第1期。

[4]徐喜林、任瑞萍等，2011，《村監(jiān)會(huì)：農(nóng)村權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制度的創(chuàng)新之舉》，《中州學(xué)刊》第5期。

[5]慕良澤、姬會(huì)然，2013，《新時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)的內(nèi)涵與路徑——以廣東省云浮市“村民理事會(huì)”為例》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》第2期。

[6]閻健，2008，《居于社會(huì)與政治之間的信任——兼論當(dāng)?shù)刂袊?guó)的政治信任》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》第1期。

[7]朱虹，2012，《論法治政府的建設(shè)理念與任務(wù)》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》第4期。

編輯/程激清

江西省教育廳重點(diǎn)研究基地招標(biāo)項(xiàng)目“村委會(huì)選舉、農(nóng)民上訪與村務(wù)腐敗關(guān)系研究”（JD1350）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目（13YJA840029）。

D422

A

1672-4828(2015)02-0087-05

10.3969/j.issn.1672-4828.2015.02.009

①40個(gè)樣本村是對(duì)J省6地市通過(guò)隨機(jī)抽樣產(chǎn)生。本次調(diào)查得到了南昌大學(xué)公共管理學(xué)院公共管理學(xué)系部分師生的幫助和當(dāng)?shù)卮迕竦闹С?，特此表示感謝！