從輔助性原則看國家與社會組織的合作關(guān)系
——以德國公立型和自由型社會工作機構(gòu)為例

張威

英文摘要 Abstrraaccttss 125

從輔助性原則看國家與社會組織的合作關(guān)系
——以德國公立型和自由型社會工作機構(gòu)為例

張威

本文從“輔助性原則”的理論和立法視角，以德國公立型和自由型社會工作機構(gòu)為例，分析和探討國家與社會組織之間的合作關(guān)系、法律框架、國家與社會組織各自的責(zé)任與任務(wù)，并從歷史發(fā)展和國家模式的角度，分析輔助性原則對中國構(gòu)建國家與社會組織關(guān)系模式有何啟示和局限。

輔助性原則 國家與社會組織的關(guān)系模式 社會工作機構(gòu)

張威，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，德國開姆尼茨科技大學(xué)博士（成都 610065）。

在不同的歷史階段、不同的國家模式、不同的社會文化和經(jīng)濟背景下，國家和社會組織之間的關(guān)系也各不相同。隨著國內(nèi)社會組織的快速發(fā)展，從理論層面思索國家和社會組織之間的關(guān)系、從立法和政策層面確立國家和社會組織之間的關(guān)系，對明確和規(guī)范國家和社會組織雙方的角色和定位、責(zé)任和義務(wù)，非常必要。本文從“輔助性原則”的理論和立法視角，以德國公立型和自由型社會工作機構(gòu)為例，分析和探討國家與社會組織之間的合作關(guān)系、法律框架、國家與社會組織的責(zé)任與任務(wù)，并從歷史發(fā)展和國家模式的角度，分析輔助性原則對中國構(gòu)建國家與社會組織關(guān)系模式有何啟示和局限。

一、“輔助性原則”的概念與由來

（一）“輔助性原則”的概念

什么是“輔助性原則”?一個社會的結(jié)構(gòu)由小單元到大單元組成，即自下而上由個人、家庭、社會組織、國家組成。每一個單元都承擔(dān)著不同的社會功能和責(zé) 任 ?！拜o 助 性 原 則”(Subsidiarit?tsprinzip)所表達(dá)的是一種不同社會結(jié)構(gòu)單元之間的功能分配關(guān)系，它有以下兩個社會結(jié)構(gòu)層面的含義（如圖1所示）。

圖1 輔助性原則

一是由個體到家庭到社會組織再到國家的自下而上的社會結(jié)構(gòu)層面。在此層面，小的社會單元即下一方有義務(wù)首先對自己負(fù)責(zé)和承擔(dān)起責(zé)任，比如個人自己對自己負(fù)責(zé)，具備自助能力。只有當(dāng)自己無能力自助時，才可以求助于大的社會單元即上一方，此層面強調(diào)自下而上的自我責(zé)任和義務(wù)。

假如某個社會單元沒有能力自助了，需要借助外在力量才能渡過難關(guān)、重新恢復(fù)自助能力，這種情況下，就涉及到另一個層面，即從國家到社會組織到家庭再到個體的自上而下的社會結(jié)構(gòu)層面，該層面強調(diào)的是自上而下的輔助和協(xié)助義務(wù)：當(dāng)小的社會單元即下一方因各種原因無能力自助、無法履行自我責(zé)任和義務(wù)時，大的社會單元即上一方有責(zé)任承擔(dān)起“輔助性”功能和義務(wù)，對小的單元即下一方提供幫助和支持，以達(dá)到助其自助、使之繼續(xù)發(fā)揮原有功能的目的。比如，在個人無法幫助自己的情況下，首先其家庭有責(zé)任幫助他；如果整個家庭沒有能力自助了，那么社會組織應(yīng)協(xié)助個人和家庭恢復(fù)自助能力；如果一個社會組織需要幫助，國家有責(zé)任提供支持。但需要強調(diào)的是，大社會單元的義務(wù)僅僅局限于輔助性功能，即僅用于彌補小社會單元自我功能的不足，它的作用并不是為了取代小單元的職能和作用。這種強調(diào)“自下而上的自我責(zé)任和義務(wù)”以及“自上而下的輔助功能和義務(wù)”的原則就是輔助性原則。

因此，“輔助性原則”的基本準(zhǔn)則體現(xiàn)于兩方面。一是自我責(zé)任。保障基本生存、完成生活任務(wù)的責(zé)任，首先在于個人。個人首先要承擔(dān)起責(zé)任、付出行動和努力。二是輔助義務(wù)。當(dāng)個人無法自助時，首先出面幫助的應(yīng)是家庭。社會和國家的責(zé)任僅僅局限于例外情況，即只有當(dāng)個人與家庭能力不足時，國家和社會才有義務(wù)加以輔助和協(xié)助。而這種輔助義務(wù)的最終目的是助人自助，使小社會單元重新恢復(fù)其原有功能和作用。輔助性原則明確了個體、家庭、社會組織和國家四方之間的各自功能與相互關(guān)系，其中也包括社會組織和國家之間的關(guān)系。

（二）“輔助性原則”的由來

“輔助性原則”這一概念源于“天主教社會學(xué)說”，在羅馬教皇1931年發(fā)布的通諭“QuadragesimoAnno”中被提出。該通諭指出：“如果小的社會單元即下一方所能承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，由大的社會單元即上一方來承擔(dān)，就違背公正”。而另一方面，在每個社會單元能力不足時，都需對其提供足夠的協(xié)助。

探討“輔助性原則”由來，必然要提到教會領(lǐng)域“社會工作”的兩個關(guān)鍵詞：“Caritas”和“Diakonie”?！癈aritas”是拉丁語，其含義是“愛”，“Caritas”概念源于天主教神學(xué)傳統(tǒng)，代表天主教會的社會服務(wù)工作?！癉iakonie”是希臘語，其含義是“服務(wù)”，“Diakonie”概念源于新教神學(xué)傳統(tǒng)，代表新教教會的社會服務(wù)工作。19世紀(jì)末起，基督教神學(xué)的很多分支領(lǐng)域開始關(guān)注研究社會問題，如牧師神學(xué)(現(xiàn)稱應(yīng)用/實用神學(xué))、天主教社會學(xué)說、Caritas科學(xué)、Diakonie科學(xué)。

應(yīng)用/實用神學(xué)的研究對象是教會的服務(wù)與功能。它與社會學(xué)合作緊密，被很多牧師神學(xué)者看作是行為科學(xué)。

天主教社會學(xué)說主要研究人類社會生活和經(jīng)濟生活的各種現(xiàn)象和組織機構(gòu)，并從教會的視角發(fā)表見解。天主教社會學(xué)說提出三大社會原則：人的原則、團結(jié)互濟性原則、輔助性原則。人的原則(Personalit?t)強調(diào)：每個人都擁有尊嚴(yán)，其尊嚴(yán)不可侵犯。團結(jié)互濟性原則(Solidarit?t)強調(diào)機會均等與社會公正，倡導(dǎo)通過團結(jié)互濟促進(jìn)人類的共同生活和共同安康。西方福利國家構(gòu)建社會政策/社會福利與保障體系所遵循的三大原則是保險原則、福利原則與救濟原則，其中保險原則充分

體現(xiàn)了團結(jié)互濟性原則的核心精神，而救濟原則體現(xiàn)了輔助性原則(Subsidiarit?t)的思想，它既包含自下而上的自我責(zé)任層面，也包含自上而下的輔助和支持層面，因此在很多國家“救濟性”措施總是“最后一張網(wǎng)”。輔助性原則和多樣化原則(Pluralit?t)，也成為德國構(gòu)建社會工作體系的核心指導(dǎo)性原則、確立國家與社會組織關(guān)系的重要依據(jù)。輔助性原則的基本思想，即一方面盡量避免國家的涉入，國家的功能只是從屬和輔助的；另一方面(社會組織)有權(quán)利得到國家資助，這一思想使得社會組織(比如福利聯(lián)合會)的地位被置于國家和個體/家庭之間，并由此形成新合作主義。

Caritas科學(xué)和Diakonie科學(xué)的建立，是為了促進(jìn)天主教慈善服務(wù)和新教教會服務(wù)的科學(xué)發(fā)展，它們在神學(xué)和社會工作之間架起橋梁。這兩種科學(xué)的建立和發(fā)展，與德國教會兩大社會工作機構(gòu)的成立和發(fā)展息息相關(guān)：天主教慈善聯(lián)合會(Caritas)和新教服務(wù)聯(lián)合會(Diakonie)。

總的來講，基督教神學(xué)(分支領(lǐng)域：應(yīng)用/實用神學(xué)、天主教社會學(xué)說、Caritas科學(xué)、Diakonie科學(xué))對社會工作科學(xué)的理論、實踐、教育發(fā)展的貢獻(xiàn)不容低估?！拜o助性原則”雖然由天主教社會學(xué)說發(fā)展而來，但它不應(yīng)被理解為“天主教的特殊產(chǎn)物”，而應(yīng)被理解為“普遍的理性原則”(Nell-Breuning，1990：370)。

二、德國“輔助性原則”的法律性和運用

“輔助性原則”是確立國家與社會組織關(guān)系的重要理論依據(jù)，社會組織從工作領(lǐng)域到法律形式類別繁多，本文以德國公立型和自由型社會工作機構(gòu)為例，分析國家和社會組織之間的合作關(guān)系是如何通過“輔助性原則”確立的。

（一）德國社會工作機構(gòu)的類型

德國社會工作機構(gòu)分公立型機構(gòu)(?ffentliche Tr?ger)和自由型機構(gòu)(Freie Tr?ger)兩大類。公立型機構(gòu)指國家、公共、政府、官方社會服務(wù)機構(gòu)，自由型機構(gòu)指非國家、非公共、非政府、非官方的社會服務(wù)團體、社會組織或機構(gòu)，它又分為自由公益型機構(gòu)(Frei-gemeinnützige Tr?ger)和自由營利型機構(gòu)(Gewerbliche Tr?ger)兩大類。公立型機構(gòu)和自由型機構(gòu)之間是伙伴式合作關(guān)系，這種合作關(guān)系是由“輔助性原則”確定的（如圖2所示）。

圖2 德國社會工作機構(gòu)的類型

（資料來源：張威制作）

在此需要強調(diào)的是，在公立型機構(gòu)和自由型機構(gòu)的伙伴式合作關(guān)系中，公立型機構(gòu)不僅承擔(dān)著“社會服務(wù)規(guī)劃者、協(xié)調(diào)者”和“管理自由型機構(gòu)”的角色，也同時承擔(dān)著“社會服務(wù)提供者”以及“服務(wù)購買者”或“資助自由型機構(gòu)”的角色。因德國公立型機構(gòu)既承擔(dān)著“規(guī)劃者、協(xié)調(diào)者、管理者”的角色，也同時承擔(dān)著“服務(wù)提供者”和“服務(wù)購買者”或“資助者”的角色，它與中國的官方社會服務(wù)機構(gòu)如民政系統(tǒng)所承擔(dān)的功能和角色并不完全相同。因此，假如以“官方機構(gòu)與社會組織的合作關(guān)系”來論述“（中國）國家與社會組織的合作關(guān)系”這一主題，顯然有失嚴(yán)謹(jǐn)性。但是，從德國公立型機構(gòu)所承擔(dān)的特殊功能和角色來看（德國社會工作界也因此通常用“公立型機構(gòu)”代表“國家”），本文從“公立型機構(gòu)和自由型機構(gòu)的合作”角度分析德國國家與社會組織的合作關(guān)系，是符合邏輯的。

（二）“社會教育學(xué)”和“兒童與青少年專業(yè)工作”

在闡述“輔助性原則的法律性”之前，有必要界定一下與此相關(guān)的德國社會工作領(lǐng)域的兩個重要基本概念：“社會教育學(xué)”(Sozialp?dagogik)與“兒童與青少年專業(yè)工作”(Kinder-und Jugendhilfe)。

在德國(瑞士和奧地利)，社會工作領(lǐng)域中有兩個概念并存，即“社會教育學(xué)”與“社會工作”。對于兩者的關(guān)系，專業(yè)領(lǐng)域有兩種理解。一是“社會工作”(Soziale Arbeit)是上位概念，涵蓋“社會教育學(xué)”和“社會工作”(Sozialarbeit)這兩個概念?！吧鐣逃龑W(xué)”和“社會工作”(Sozialarbeit)的區(qū)別主要在于“社會教育學(xué)”所面對的工作對象主要是兒童青少年及其家庭，而“社會工作”(Sozialarbeit)主要面向成人①。二是“社會教育學(xué)”與“社會工作”被當(dāng)作近義詞或同義詞使用。本文的“社會教育學(xué)”被作為“社會工作”的分支領(lǐng)域使用。

這種職業(yè)分支是歐洲德語國家社會工作領(lǐng)域的一大特征，其根源來自社會工作領(lǐng)域中兩個不同的職業(yè)發(fā)展脈絡(luò)和歷史傳統(tǒng)：即面向兒童與青少年的救助服務(wù)工作以及面向成人的救助服務(wù)工作。在歐洲當(dāng)今的社會工作領(lǐng)域，這種職業(yè)分支雖已逐漸趨于匯合，但兩者仍保持著各自的特點和側(cè)重點。這點使得歐洲德語國家的社會工作在歷史發(fā)展、理論基礎(chǔ)、實踐操作和立法方面，都與英美國家有著本質(zhì)的區(qū)別。

最為明顯的區(qū)別在于“社會教育學(xué)”這一學(xué)科是從“教育學(xué)”中衍生和獨立出來的，具有很強的教育學(xué)屬性。因而對歐洲德語國家的社會工作來說，最重要的相關(guān)學(xué)科不只是社會學(xué)、心理學(xué)，而且還有教育學(xué)。而在英美國家包括中國香港和中國臺灣，“社會工作”學(xué)科源于“社會學(xué)”的傳統(tǒng)認(rèn)識占主導(dǎo)。

社會教育學(xué)家蓋爾圖特·波爾摩(Gertrud B?umer)將“社會教育學(xué)”非嚴(yán)格地定義為“所有關(guān)于教育的，只要不是學(xué)校、不是家庭，都屬于社會教育學(xué)”。在她看來，社會教育學(xué)既是學(xué)校教育與家庭教育之外的第三個獨立的教育領(lǐng)域，又與家庭教育和學(xué)校教育相輔相成、互為補充，并融于其中?？傮w來講，社會教育學(xué)主要承擔(dān)協(xié)助、支持、補充家庭教育和學(xué)校教育或者替代家庭教育的功能。

“社會教育學(xué)”在實踐操作層面的核心服務(wù)領(lǐng)域又被稱為“兒童與青少年專業(yè)工作”，它是面向兒童、青少年和家庭的各種綜合性專業(yè)社會工作服務(wù)的總稱。其主要目的和社會功能分兩類：一是協(xié)助和補充家庭教育；二是替代家庭教育。兒童與青少年專業(yè)工作涉及面廣泛、內(nèi)容豐富、形式多樣、分支細(xì)微。其主要分支領(lǐng)域有四大類：一是兒童與青少年工作、青少年社會工作；二是促進(jìn)家庭內(nèi)教育的工作（如家庭咨詢、家庭培訓(xùn)等）；三是幼兒教育（如幼兒園等）；四是協(xié)助或替代家庭教育的工作（家庭社會工作、兒童與青少年寄宿教養(yǎng)機構(gòu)等）。這四大分支領(lǐng)域又分別包含許多具

體細(xì)微的工作領(lǐng)域。

兒童與青少年專業(yè)工作最重要的法律依據(jù)是《社會法典》第八部/兒童與青少年專業(yè)工作法(SGB VIII/KJHG)，此法典對兒童與青少年專業(yè)工作的目標(biāo)、機構(gòu)、資金、分支領(lǐng)域、服務(wù)內(nèi)容及其工作實施等進(jìn)行了詳盡的規(guī)定和說明，其中也包括公立型和自由型兒童與青少年專業(yè)工作機構(gòu)合作的理論依據(jù)“輔助性原則”。也就是說，“輔助性原則”不僅僅是一個概念，它已作為一種理論依據(jù)和法律基礎(chǔ)被明確納入法律條文，成為國家與社會組織雙方在合作時所需遵循的法律原則。

（三）“輔助性原則”的法律意義和運用

如上所述，“輔助性原則”明確了個體、家庭、社會組織和國家四方之間的各自功能與相互關(guān)系，該原則也確立了國家和社會組織之間的關(guān)系模式。在德國，“輔助性原則”確立了公立型與自由型社會工作機構(gòu)的伙伴式合作關(guān)系，這種合作關(guān)系已被明確納入國家法律并得以實施和運用，如《社會法典》第八部/兒童與青少年專業(yè)工作法第4條(§4 SGB VIII/KJHG)以及聯(lián)邦社會救濟法第10條(§10 BSHG)?，F(xiàn)以兒童與青少年專業(yè)工作為例，對“輔助性原則”的法律性和運用進(jìn)行詳細(xì)闡述。

《社會法典》第八部/兒童與青少年專業(yè)工作法第四條(§4 SGB VIII/KJHG)，對公立型機構(gòu)與自由型機構(gòu)的合作進(jìn)行了以下明確規(guī)定：

（1）為了年輕人及其家庭的幸福，公立型機構(gòu)應(yīng)與自由型機構(gòu)進(jìn)行伙伴式的合作。它應(yīng)尊重自由型機構(gòu)在確定目標(biāo)、完成任務(wù)和構(gòu)建組織結(jié)構(gòu)方面的獨立性。

（2）只要已被認(rèn)可的自由型青少年專業(yè)工作機構(gòu)有能力設(shè)立適當(dāng)機構(gòu)或及時提供相關(guān)服務(wù)，那么，公立型青少年專業(yè)工作機構(gòu)就不應(yīng)再承擔(dān)此種任務(wù)。

（3）公立型青少年專業(yè)工作應(yīng)按照該法典規(guī)定，對自由型青少年專業(yè)工作進(jìn)行資助，并增強其各種形式的自助能力。

筆者這樣解讀以上三條法律條文：國家與社會組織之間的關(guān)系是伙伴式的合作關(guān)系；若存在某種社會服務(wù)需求，社會組織具有舉辦該項服務(wù)的優(yōu)先選擇權(quán)；在具體操作層面如確立目標(biāo)、實施服務(wù)內(nèi)容與組織結(jié)構(gòu)管理方面，社會組織擁有一定的獨立性；國家有義務(wù)資助社會組織。

例如：一個城區(qū)因兒童數(shù)量增加需要蓋建一個幼兒園，該區(qū)的天主教教會表示，愿意承擔(dān)此項任務(wù)。這種情況下，該城區(qū)的區(qū)政府應(yīng)放棄蓋建幼兒園的計劃，也就是說，只有在沒有任何自由型機構(gòu)愿意承擔(dān)該任務(wù)的情況下，城區(qū)政府才可以蓋建幼兒園。若該區(qū)的天主教教會承辦這個幼兒園，那么區(qū)政府有義務(wù)對其進(jìn)行一定程度的資助或補助。

在《聯(lián)邦社會救濟法》(BSHG)第10條和《聯(lián)邦職業(yè)培訓(xùn)資助法》(BAf?G)中，“輔助性原則”也得到了運用。受助者(如領(lǐng)取社會救濟金者、領(lǐng)取助學(xué)金的大學(xué)生/中學(xué)生)只有在得不到任何其他支持的情況下(如個人收入和財產(chǎn)、家人的資助)，才有資格獲得相關(guān)福利待遇。在此，國家的位置也是從屬、輔助的(Vogelsberger，2002：22)。

由此可以斷定，“輔助性原則”不僅為德國社會工作領(lǐng)域中國家與社會組織之間的伙伴式合作關(guān)系模式奠定了理論基礎(chǔ)，而且“輔助性原則”和雙方的合作關(guān)系被納入法律條文，也顯示出它的法律性和實際運用。為了進(jìn)一步探討該原則指導(dǎo)下的國家和社會組織的合作關(guān)系、剖析雙方合作分工的體現(xiàn)、特點與局限性，下面從社會工作服務(wù)的角度，闡述公立型和自由型社會工作機構(gòu)各自的責(zé)任與任務(wù)，并介紹雙方的代表性機構(gòu)。

（四）公立型社會工作機構(gòu)的責(zé)任與任務(wù)

按照《社會法典》第八部/兒童與青少年專業(yè)工作法第3條(§3 SGB VIII/KJHG)，公立型青少年

專業(yè)工作機構(gòu)(即國家)負(fù)責(zé)承擔(dān)(社會工作服務(wù)的)整體責(zé)任。公立型機構(gòu)(即國家)的整體責(zé)任體現(xiàn)在以下三點：

第一，在整體計劃層面，國家必須全面核查所需的服務(wù)機構(gòu)和項目是否都存在。如果需要設(shè)立新的服務(wù)機構(gòu)或服務(wù)項目，自由型機構(gòu)具有優(yōu)先選擇權(quán)，只有在自由型機構(gòu)無此能力的情況下，公立型機構(gòu)才可承擔(dān)起此項任務(wù)。但自由型機構(gòu)的這種優(yōu)先權(quán)并不是絕對的，保留條件是：盡可能為受助者提供最佳服務(wù)，因此，它對自由型機構(gòu)的專業(yè)能力提出一定要求。

第二，國家必須確保服務(wù)項目與內(nèi)容多樣化，避免某一機構(gòu)占據(jù)壟斷地位，以確保受助者和服務(wù)對象在選擇服務(wù)項目時具有多樣選擇權(quán)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村新一輪金融創(chuàng)新需要以市場化為導(dǎo)向，按照機構(gòu)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)方式創(chuàng)新的要求，推進(jìn)農(nóng)村金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。未來一個時期，我們要進(jìn)一步解放思想，下大力氣推動農(nóng)村金融體系、政策支撐體系和差異化監(jiān)管體系等建設(shè)，不斷優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境，推動農(nóng)村金融服務(wù)水平再上一個新臺階。

第三，要注意合理使用國家資金。比如，如果改建一個公立型機構(gòu)可少花些錢，而新建一個自由型機構(gòu)花費較多，這種情況下應(yīng)優(yōu)先考慮公立型機構(gòu)(Bettmer，2002：433等)。

按照《社會法典》第八部/兒童與青少年專業(yè)工作法第69條(§69 SGB VIII/KJHG)公立型機構(gòu)分為地方性機構(gòu)和跨地方性機構(gòu)兩種類型。地方性機構(gòu)是指所有州區(qū)和州區(qū)直轄市所設(shè)立的機構(gòu)?？绲胤叫詸C構(gòu)是指由各聯(lián)邦州依據(jù)自己的州級法律所確定的機構(gòu)。

傳統(tǒng)的公立型地方性機構(gòu)有三個：青少年事務(wù)局(Jugendamt)、社會福利局(Sozialamt)、衛(wèi)生局(Gesundheitsamt)。從1950年代起，衛(wèi)生局的社會工作功能逐步減退。社會福利局的任務(wù)是按照《聯(lián)邦社會救濟法》(BSHG)提供社會福利與救濟，在很多方面如針對個人的服務(wù)，其任務(wù)與青少年事務(wù)局有重疊交叉之處，因此，針對個人服務(wù)的任務(wù)主要由青少年事務(wù)局承擔(dān)，而社會福利局的任務(wù)主要集中于物質(zhì)和經(jīng)濟方面的資助、提供社會救濟與福利。

除以上三個傳統(tǒng)機構(gòu)以外，還有“綜合社會服務(wù)處”(ASD)，1970年以前名為“家庭救濟服務(wù)處”(Familienfürsorge)。該機構(gòu)的法律基礎(chǔ)不是社會立法，而是基本法，基本法規(guī)定地方政府有義務(wù)設(shè)立和組織公共救濟服務(wù)。綜合社會服務(wù)處是一個面向所有社會問題的匯聚處，處理各類社會問題，工作領(lǐng)域繁雜多樣。雖然它也部分承擔(dān)著兒童與青少年專業(yè)工作法中所規(guī)定的服務(wù)項目和其他任務(wù)，但并不是在所有地方綜合社會服務(wù)處都?xì)w屬于青少年事務(wù)局①；此外，因面對太多各類不同的社會問題，工作任務(wù)沒有明顯特征，專業(yè)人員常常感到力不從心。

青少年事務(wù)局是兒童與青少年專業(yè)工作領(lǐng)域中最重要的公立型機構(gòu)，其組織形式和工作內(nèi)容非常具有代表性，為了更好地了解德國官方的社會工作機構(gòu)，有必要對其進(jìn)行詳細(xì)闡述。

青少年事務(wù)局的成立有著特殊的歷史背景。在該機構(gòu)成立之前，(面向所有青少年的)青少年服務(wù)工作(如業(yè)余生活與體育娛樂工作)(Jugendpflege)以及(面向問題青少年的)青少年救助工作(Jugendfürsorge)是兩個分開的工作領(lǐng)域，眾多的社會組織承擔(dān)著這些工作。為了將形式多樣、相對分散的社會力量聚集起來，將這兩個領(lǐng)域合為一體、并應(yīng)對一戰(zhàn)和魏瑪共和國時期戰(zhàn)爭遺留下來的兒童青少年和家庭問題，國家設(shè)立了一個專門的社會教育學(xué)/社會工作專業(yè)性官方機構(gòu)。1922年頒布的《帝國青少年福利法》(RJWG)，對此舉措推動很大。該法律規(guī)定每個地方政府必須設(shè)立青少年事務(wù)局。1961年該法律被改為《青少年福利法》(JWG)，1991年《青少年福利法》又被改為《兒童與青少年專業(yè)工作法》(KJHG)。其主要目的是對兒童、青少年及其家庭提供幫助和保護(hù)。與舊法律相比，其主要變化在于，新法律擯棄了許多強制性的干預(yù)做法，擴展了服務(wù)領(lǐng)域與服務(wù)項目，增強了預(yù)防性服務(wù)項目。國家的監(jiān)督和強制特性減弱，服務(wù)和預(yù)防特性增強。之后，《兒童與青少年專業(yè)工作法》被編入《社會法典》第八部。

《社會法典》第八部/兒童與青少年專業(yè)工作法(SGB VIII/KJHG)作為法律基礎(chǔ)和法律依據(jù)，進(jìn)

一步全面增強了青少年事務(wù)局的專業(yè)機構(gòu)地位，該機構(gòu)的“兩段式組織結(jié)構(gòu)”也使得青少年事務(wù)局在地方性官方機構(gòu)中具有非常特殊的地位。

青少年事務(wù)局在地方性行政機構(gòu)中有兩個特殊性：第一，在當(dāng)?shù)爻鞘?或州區(qū))作出青少年專業(yè)工作方面的決議之前，青少年專業(yè)工作委員會擁有聽政權(quán)和提議權(quán)；第二，青少年專業(yè)工作委員會成員由兩部分專業(yè)人士組成，其中五分之三成員由當(dāng)?shù)爻鞘?或州區(qū))確定，五分之二成員由自由型機構(gòu)建議提名。成員總數(shù)由各聯(lián)邦州的州級法律確定。這種人員結(jié)構(gòu)的功能和目的在于：在保持社會服務(wù)多樣化的前提下，聚集各種社會組織的力量；增強公立型機構(gòu)與自由型機構(gòu)伙伴式合作關(guān)系的專業(yè)立場；直接體現(xiàn)地方行政中的民主。

青少年事務(wù)局的整體責(zé)任體現(xiàn)于，確保充分的青少年專業(yè)工作服務(wù)項目；為自由型機構(gòu)提供資助；在可能情況下，開發(fā)設(shè)立自己的服務(wù)項目。

青少年事務(wù)局的具體任務(wù)在《社會法典》第八部/兒童與青少年專業(yè)工作法(SGB VIII/KJHG)中有明確說明，第11—41條(§§11—41)列舉了青少年專業(yè)工作的“服務(wù)項目與服務(wù)內(nèi)容”(Leistungen)，這些任務(wù)均依照公立型機構(gòu)與自由型機構(gòu)伙伴式合作的“輔助性原則”來完成。按此法律，國家“必須”承擔(dān)此類任務(wù)，而自由型機構(gòu)“可以”承擔(dān)此類任務(wù)。

第42—60條(§§42—60)列舉了青少年專業(yè)工作的“其他任務(wù)”(andere Aufgaben)，這些“其他任務(wù)”只屬于公立型機構(gòu)的權(quán)限和責(zé)任范圍，但國家也可將部分任務(wù)移交由自由型機構(gòu)承擔(dān)。“其他任務(wù)”主要是屬國家權(quán)限的任務(wù)，比如對自由型機構(gòu)的監(jiān)督義務(wù)、基本法第六條(Art.6 GG)中所規(guī)定的對父母教育權(quán)的干預(yù)、在法院訴訟程序中青少年事務(wù)局的參與和配合義務(wù)。

為了完成“核心任務(wù)”，青少年事務(wù)局行政組織一般設(shè)立以下工作部門：兒童日間照管機構(gòu)①德語原文是Kindertagesst?tten。、青少年工作與青少年社會工作②德語原文是Jugendf?rderung。、協(xié)助或替代家庭教育的專業(yè)工作③德語原文是Erziehungshilfe。、心理咨詢處④德語原文是Psychologische Beratungsstelle。、(對未成年人的)官方監(jiān)護(hù)事務(wù)⑤德語原文是Amtsvormundschaften。、綜合社會服務(wù)處(ASD)、青少年專業(yè)工作規(guī)劃⑥德語原文是Jugendhilfeplanung。等等。每個青少年事務(wù)局的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)圖⑦德語原文是Organigramm。都因部門設(shè)置不同而有所不同。

較棘手的是青少年司法社會工作(Jugendgerichtshilfe)，從組織形式上講，它屬于青少年事務(wù)局，但青少年司法社會工作的任務(wù)是由青少年法庭法(JGG)確定。按照青少年法庭法第38條(§38 JGG)，青少年司法社會工作應(yīng)在青少年法庭的訴訟程序中運用教育性、社會性和救助性觀點，協(xié)助

刑事司法部門工作。但問題在于，在以懲罰為主的青少年刑事犯罪法范疇內(nèi)，教育思想雖能發(fā)揮有限的作用，但往往無法實現(xiàn)真正的教育意圖。

隨著20世紀(jì)70年代大學(xué)生運動、社會民主黨(SPD)和自由民主黨(FDP)聯(lián)合執(zhí)政時期的改革，社會工作領(lǐng)域中開展了關(guān)于社會工作社會功能的批判性反思和職業(yè)化辯論，加之社會工作的學(xué)術(shù)專業(yè)化，對社會工作的專業(yè)行為提出了新的要求。但是，當(dāng)時的官僚式組織結(jié)構(gòu)是一個很大的限制因素，因此從80年代起，人們開始建立新的組織形式，目的是簡化管理層次、提高效率、增強專業(yè)社工的權(quán)限。90年代在福利國家危機的背景下，行政組織的問題又一次被提上日程。位于科隆的“地方行政管理聯(lián)合工作處”(KGSt)提出“新型調(diào)控模式”①德語原文是Das Neue Steuerungsmodell。，使青少年專業(yè)工作領(lǐng)域引入經(jīng)濟管理的理念，并開始簡化公共行政管理，提高效率、質(zhì)量發(fā)展與質(zhì)量安全等概念被引入到日常社會工作中。但對這一發(fā)展趨勢需要反思的是：以市場形式開發(fā)出來的質(zhì)量管理工具和評估體系，究竟能多大程度地挪用到青少年專業(yè)工作上來?這種經(jīng)濟管理式的質(zhì)量管理模式是否適用于社會服務(wù)領(lǐng)域?此外，資金日益短缺的狀況也使人們質(zhì)疑：“新型調(diào)控模式”是否主要用于節(jié)省開支(Bettmer，2002：435等)、而不是為了提高效率?問題的關(guān)鍵在于，如何才能確保一種讓服務(wù)對象也認(rèn)可的“質(zhì)量”，而不是僅僅為了優(yōu)化組織內(nèi)部的工作程序與決策程序，或者僅僅為了增加經(jīng)費使用的透明度。

（五）自由型社會工作機構(gòu)的責(zé)任與任務(wù)

如前所說，自由型機構(gòu)分兩大類：自由公益型機構(gòu)和自由營利型機構(gòu)。德國自由公益型機構(gòu)的核心力量是六大頂級福利聯(lián)合會：德國(天主教)慈善聯(lián)合會(明愛)(Caritas)、工人福利聯(lián)合會(AWO)、新教福利聯(lián)合會(Diakonie)、德國紅十字會(DRK)、平等福利聯(lián)合會(Der Parit?tische)、猶太人福利總處(ZWST)。這六大聯(lián)合會是國家認(rèn)可的頂級聯(lián)合會，每個聯(lián)合會都有一個聯(lián)邦級總部。工人福利聯(lián)合會和德國紅十字會的總部在波恩，(天主教)慈善聯(lián)合會(明愛)的總部在弗萊堡，新教福利聯(lián)合會的總部在斯圖加特，平等福利聯(lián)合會和猶太人福利總處的總部在法蘭克福。這些福利聯(lián)合會又共同組成“聯(lián)邦級自由公益型社會服務(wù)機構(gòu)工作聯(lián)盟”(BAGFW)，地址在柏林。在聯(lián)邦州和地方層面，它們也有自己的工作聯(lián)盟。

德國慈善聯(lián)合會(明愛)(Caritas)。如果從機構(gòu)數(shù)量和專職人員數(shù)量來看，由神父洛倫茨·魏特曼(Lorenz Werthmann)(1858-1921年)1897年成立的德國慈善聯(lián)合會，是最大的福利聯(lián)合會。它是德國天主教會的福利聯(lián)合會，是由德國主教認(rèn)可的所有天主教慈善機構(gòu)的總和與代表。該聯(lián)合會以天主教信仰的基本原則和價值觀為行為取向。慈善聯(lián)合會的構(gòu)架是聯(lián)邦制的，共有27個主教管區(qū)慈善聯(lián)合會，它又包括636個地方、州區(qū)、行政區(qū)級慈善聯(lián)合會、262個慈善修會團體、19個專業(yè)聯(lián)合會。慈善聯(lián)合會共有2.5萬多個機構(gòu)，約50萬專職員工在這些機構(gòu)中工作，他們大多是修會人員。慈善聯(lián)合會的主要工作領(lǐng)域有老人護(hù)理院、幼兒園、醫(yī)院、老人和病人護(hù)理服務(wù)機構(gòu)、殘疾人集體宿舍、青少年寄宿教養(yǎng)院、家庭咨詢處、難民咨詢處等?！翱吹嚼щy并采取行動”②德語原文是Not sehen und handeln。是慈善聯(lián)合會的口號，即發(fā)現(xiàn)困難、找出原因、制定有效服務(wù)方案、開發(fā)新形式的社會工作。慈善聯(lián)合會將自己看作是弱勢群體和受歧視者的代言人。

新教福利聯(lián)合會(Diakonie)。今天的新教福利聯(lián)合會是由兩個組織發(fā)展而來，它們均從新教基督教的信仰中發(fā)展和建立了社會工作：一個是約翰?亨利希?維希昂(Johann Hinrich Wichern)

(1808—1881年)1849年成立的“德國新教教會‘向內(nèi)福傳’①“向內(nèi)福傳”的工作傳統(tǒng)可追溯到1848年的維騰堡新教教會大會，會上Wichern提出了“向內(nèi)福傳”計劃，以應(yīng)對當(dāng)時的精神貧瘠、物質(zhì)貧窮和社會困境。Wichern要求人們不要忘記“向內(nèi)福傳”的任務(wù)。他是指新教教會內(nèi)部的傳教工作，用以區(qū)分向非信仰者的傳教工作。他認(rèn)為，“不僅要在‘上帝的言語’中，而且也要在‘上帝的行為’中布道，最高尚、最純潔、最教會式的行動就是拯救式的愛?！盬ichern認(rèn)為，社會困難和貧困是因為社會的非基督教化、道德標(biāo)準(zhǔn)的缺失，因此除了減少社會問題，“向內(nèi)福傳”的另一個目的是重新喚起人們的基督教信念。中央委員會”②德語原文是Centralausschuss für die Innere Mission der deutschen evangelischen Kirche。，另一個是二戰(zhàn)以后1945年成立的“德國新教教會社會服務(wù)處”③德語原文是Hilfswerk der Evangelischen Kirche in Deutschland。。兩個組織于1976年合并為新教福利聯(lián)合會。截至2010年1月，德國新教福利聯(lián)合會共有45萬專職工作人員、70萬志愿服務(wù)的義工，是在慈善聯(lián)合會(明愛)(Caritas)之后的第二大社會服務(wù)組織。新教福利聯(lián)合會共有2.7萬個服務(wù)機構(gòu)、為受助對象提供一百多萬張床位或服務(wù)位置。其主要工作領(lǐng)域有老年專業(yè)工作、失業(yè)者工作、家庭社會工作、殘疾人專業(yè)工作、無家可歸者和刑滿釋放人員工作、健康工作、病人護(hù)理、青少年專業(yè)工作、移民工作、精神病人工作、癮病社會工作等。

工人福利聯(lián)合會(AWO)。該聯(lián)合會是1919年12月13日從德國社會民主黨(SPD)中誕生成立的，創(chuàng)始人是魏瑪國民大會成員以及后來的帝國議會議員瑪利?裕哈克茨(Marie Juchacz)(1879-1956年)。1933年到1945年，工人福利聯(lián)合會被禁止，1946年又重新成立。1989年11月9日柏林墻倒塌后，在五個新聯(lián)邦州中也成立了工人福利聯(lián)合會。它是一個政治性利益聯(lián)合會，同時也是一個公益性服務(wù)機構(gòu)。工人福利聯(lián)合會將自由民主的基本秩序看作是社會工作不可缺少的前提。通過參與立法以及在各種社會工作領(lǐng)域提供服務(wù)，工人福利聯(lián)合會致力于抵制社會不公平、積極參與解決社會問題(Wienand，2006：25)。工人福利聯(lián)合會的構(gòu)架是聯(lián)邦制的(聯(lián)邦級聯(lián)合會、州級、州區(qū)級和城鎮(zhèn)級聯(lián)合會、地方協(xié)會)，它共有60萬個會員，多數(shù)為個人會員。共有14.5萬專職工作者、10萬義務(wù)工作者和4500個服民役者。共有1.3萬個機構(gòu)和服務(wù)處，工作重點是老人專業(yè)工作，共有1500個老年人俱樂部、老年人團體/移民團體/小組、300個中學(xué)生服務(wù)/家庭作業(yè)輔導(dǎo)/學(xué)校社會工作機構(gòu)、130個健康服務(wù)與自助團體/小組、100個青少年俱樂部、青少年團體/小組(尤其是工人福利聯(lián)合會的青少年服務(wù)處)、80個家長自發(fā)組織、40個婦女自助團體/小組。工人福利聯(lián)合會擁有自己的專業(yè)雜志《社會工作理論與實務(wù)》（Votum-出版社）。海倫娜-西蒙學(xué)院(Helene Simon)是該聯(lián)合會核心的進(jìn)修機構(gòu)（Klausch/Struck2002：470）。

德國自由型機構(gòu)中，有一部分是帶有宗教背景的。它們的總體任務(wù)具有一定矛盾性。一方面，在多樣化社會中，自由型機構(gòu)代表著一定的倫理觀和道德價值觀，體現(xiàn)著某種世界觀或宗教觀。因此，從政治和法律角度，它們是相對獨立的組織，其任務(wù)是獨特、不可替代的。另一方面，自由型機構(gòu)又是“福利國家的重要支柱”，也就是說，它們是具體實施國家社會福利制度的機構(gòu)和組織。因此，從工作操作角度，它們又不是完全獨立的，而是與社會福利待遇等方面的法律和行政體系息息相關(guān)，這樣看來，它們的任務(wù)又沒有什么特殊性，是可以替代的(Bauer，2002：450等)。

自由型社會服務(wù)機構(gòu)的這種“雙重面孔”(獨立的使命和國家的委托)是德國19～20世紀(jì)社會根源、社會發(fā)展以及福利國家政治發(fā)展的結(jié)果。后者始于1871年到1890年間俾斯麥實施的社會保險政策。1871年德意志帝國成立后，帝國宰相俾斯麥力求建立中央專制國家，反對工人運動和天主教會的非集中化自我組織觀點。俾斯麥的社會政策使德國成為世界上第一個建立社會保險的國家。一部分自由型社會服務(wù)機構(gòu)是在德意志帝國成立之前就形成的。如上所述，1849年維希昂

成立了“德國新教教會‘向內(nèi)福傳’中央委員會”；德國紅十字會由1863年的“護(hù)理戰(zhàn)場受傷將士婦女協(xié)會”發(fā)展而來，在第一次世界大戰(zhàn)后承擔(dān)起福利任務(wù)；另一部分聯(lián)合會是在俾斯麥社會立法后成立的，例如1897年維特曼發(fā)起成立了“Caritas-Comitè”(后來的天主教慈善聯(lián)合會)。第一次世界大戰(zhàn)期間1917年成立了猶太人福利總處。魏瑪共和國期間成立了其他聯(lián)合會：1919年成立了工人福利聯(lián)合會總委員會；1920年的“自由公益型醫(yī)院與護(hù)理機構(gòu)聯(lián)合會”成為(1930年起)平等福利聯(lián)合會的前身(Bauer，2002：449-452)。

德國自由型機構(gòu)的責(zé)任主要體現(xiàn)在三個方面：專業(yè)性、經(jīng)濟性和組織性。

首先，自由型機構(gòu)承擔(dān)著專業(yè)性責(zé)任，面向各種人群提供極其廣泛的專業(yè)服務(wù)和咨詢：兒童、青少年、家庭、老人、殘疾人、失業(yè)者、移民等等。有些自由型機構(gòu)還開設(shè)各種職業(yè)資格培訓(xùn)機構(gòu)、進(jìn)修機構(gòu)、培訓(xùn)社工的?？拼髮W(xué)和大學(xué)(大多隸屬于宗教性自由型機構(gòu))。但出于以下因素，自由型機構(gòu)的這種專業(yè)性遭到人們的質(zhì)疑：有些自由型機構(gòu)將自己看作法律法規(guī)的執(zhí)行者和實施者，其專業(yè)性僅體現(xiàn)在官僚式的法律實施層面；有些自由型機構(gòu)將其世界觀(如宗教觀)作為決定性衡量尺度，其專業(yè)性受到限制并趨于僵化。科學(xué)地講，這兩種形式都稱不上“專業(yè)性”。此外，按照教會機構(gòu)內(nèi)部的個人勞動法規(guī)定，宗教性自由型機構(gòu)在聘任員工時，不只考慮員工的專業(yè)水平和資格，也要看他是否屬于教會成員，這也是聘任的一個關(guān)鍵因素。作為雇主，自由型機構(gòu)為具備專業(yè)資格的雇員所提供的工資標(biāo)準(zhǔn)并不是很高，它們也雇用非專業(yè)人員、啟用義工和服民役者①指按照法律規(guī)定，若不愿服軍役、可用民役替代軍役者。民役主要在社會服務(wù)領(lǐng)域中實施，如老人護(hù)理院或其他社會服務(wù)機構(gòu)。。由于這些因素，自由型機構(gòu)想在工作理念和方法上做出專業(yè)創(chuàng)新，并非一件易事。

其次，自由型機構(gòu)也承擔(dān)著經(jīng)濟性責(zé)任，其經(jīng)濟來源主要有以下三方面：(1)服務(wù)費用②德語原文是Leistungsentgelte。。要么由服務(wù)對象直接支付，要么由具體負(fù)責(zé)的公立型機構(gòu)報銷，如青少年事務(wù)局、社會福利局或者社會保險機構(gòu)等。若是青少年事務(wù)局購買服務(wù)、報銷服務(wù)費用，按照《社會法典》第八部/兒童與青少年專業(yè)工作法第78b條(§78b SGB VIII/KJHG)，自由型機構(gòu)必須與青少年事務(wù)局簽訂三個協(xié)議——服務(wù)項目協(xié)議③德語原文是Leistungsvereinbarung。、服務(wù)費用協(xié)議④德語原文是Entgeltvereinbarung。、質(zhì)量發(fā)展協(xié)議⑤德語原文是Qualit?tsentwicklungsvereinbarung。(Wissmann，1999：13）。(2)國家補助⑥德語原文是staatliche Zuwendungen。。補助形式：(a)營運費用補助：要么按照現(xiàn)有法律具備得到補助的資格，要么根據(jù)政策性斟酌權(quán)衡獲得補助。(b)用于蓋建機構(gòu)的一次性投資補助，從輔助性原則的意義上講，該補助基于“國家必須適當(dāng)資助自由型機構(gòu)的義務(wù)?！?3)自籌資金⑦德語原文是Eigenmittel。。有以下形式：(a)組織成員繳納的會費。(b)捐款和捐物。（c）遺贈物。(d)(法院的)罰款。(e)基金會資金。(f)拍賣福利郵票和彩票的收入。

總體來說，自由型機構(gòu)的主要經(jīng)濟來源是公共財政，對自由型機構(gòu)進(jìn)行經(jīng)濟資助的主要責(zé)任在國家，而不在自由型機構(gòu)本身。但每個福利聯(lián)合會也有自己需承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任：一是以上幾種形式的自籌資金；二是申請國家財政補助或資助。因為既要努力申請國家的經(jīng)濟資助，又要通過各種途徑自籌資金，所以，自由型機構(gòu)要不斷在兩者之間權(quán)衡，既要與有影響力的黨派政治團體和重要人物保持緊密聯(lián)系，同時也要考慮會員和捐贈者的利益。雖然“輔助性原則”作為理論依據(jù)和法律基礎(chǔ)確立了國家和社會組織的合作關(guān)系，但年復(fù)一年的重復(fù)性資金申請和自籌資金，不僅使工作人員感到苦不堪言，也限制了自由型機構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

從財政支出的角度講，自由型機構(gòu)的公益性既為其帶來了利，也為其帶來了弊。利體現(xiàn)在：財政局為公益性機構(gòu)免除法人收入所得稅①德語原文是K?rperschaftssteuer。、工商稅②德語原文是Gewerbesteuer。、財產(chǎn)稅③德語原文是Verm?genssteuer。，并優(yōu)惠營業(yè)額稅④德語原文是Umsatzsteuer。。與營利性機構(gòu)相比，公益性機構(gòu)可以享受這些免稅和優(yōu)惠措施。但另一方面，繁瑣陳舊的公益法⑤德語原文是Gemeinützigkeitsrecht。為公益性機構(gòu)自主承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任也帶來了很大限制。例如，公益法規(guī)定，公益性機構(gòu)獲得的資金必須“盡快”使用，也就是說，在一個營業(yè)年里所得到的國家補助或捐款，必須最晚在第二年用于公益性目的。這種對財產(chǎn)增長的系統(tǒng)性限制，成為實施長期財政計劃和有效管理的一大障礙。另一個例子是公益法對私營企業(yè)贊助的規(guī)定：如果由贊助商提供的贊助費(收入)超過了國家規(guī)定的三萬歐元年限，那么自由型機構(gòu)將失去公益性質(zhì)，并恢復(fù)繳稅義務(wù)(Bauer，2002：459)。這一限制也同樣制約了自由型機構(gòu)的經(jīng)濟增長和經(jīng)濟自主性。這點不僅表現(xiàn)在公益性方面，補助法⑥德語原文是Zuwendungsrecht。對國家資金分配的規(guī)定也是一個例子：補助法制定了一個原則，國家補助是一種“填補支出與收入需求空缺的補助/資助”⑦德語原文是Fehlbedarfsfinanzierung。，這就是說，公益性機構(gòu)所贏得的非國家資金（如捐款）必須從已支付的國家補助中扣除出去。

因此，無論從經(jīng)濟收入還是經(jīng)濟支出的角度看，與營利性機構(gòu)相比，公益性機構(gòu)雖然擁有許多優(yōu)勢，但在確保經(jīng)濟自主性方面受到很大的限制。而且，在申請國家資金補助方面，自由型機構(gòu)的經(jīng)濟責(zé)任主要體現(xiàn)在官僚式的“小型戰(zhàn)爭”上：撰寫申請、關(guān)注規(guī)則、填寫表格、仔細(xì)核算、整理票據(jù)。這一套程序基本上每年重復(fù)一次，一般來講，提出申請和再次申請的時間間隔很短，無法長期有效地計劃。因此，自由型機構(gòu)的經(jīng)濟責(zé)任僅僅局限于關(guān)注和遵守國家所制定的財政經(jīng)濟和稅法方面的規(guī)定和條件，捍衛(wèi)“輔助性原則”和與其相連的優(yōu)勢。即使當(dāng)今所提倡的“自由型社會服務(wù)機構(gòu)的經(jīng)濟化”也不能被簡單地理解為公益性機構(gòu)具備了更多的經(jīng)濟自主性。從節(jié)省成本的角度講，“自由型機構(gòu)經(jīng)濟化”的口號更多是一種約束自由型機構(gòu)經(jīng)濟責(zé)任的工具。

最后，自由型機構(gòu)承擔(dān)著組織性責(zé)任。自由型機構(gòu)存在的法律形式絕大多數(shù)是登記注冊的協(xié)會(e.V.)，它的組織性責(zé)任與協(xié)會法⑧德語原文是Vereinsrecht。規(guī)定息息相關(guān)。協(xié)會法規(guī)定，每個協(xié)會至少有兩大組成部分：會員大會⑨德語原文是Mitgliederversammlung。和理事會⑩德語原文是Vorstand。。理事會至少由三人組成，負(fù)責(zé)協(xié)會的日常事務(wù)，對內(nèi)對外代表協(xié)會。會員大會是協(xié)會的最高權(quán)利機關(guān)，每年至少召開一次，選舉理事會，制定協(xié)會的核心決議，必要時負(fù)責(zé)更改協(xié)會章程。這種對理事會權(quán)利的限制制約著理事會的各項決定。比如，如果自由型機構(gòu)的會員不是自然人而是團體會員，即更小的協(xié)會、專業(yè)聯(lián)合會、修會、醫(yī)院，那么，理事會和會員之間就很難達(dá)成一致。這些團體會員本身就是協(xié)會結(jié)構(gòu)，其內(nèi)部同樣需要相互協(xié)調(diào)。如果理事們要做出跨地方層面的決定，會員的參與還要受其他因素的制約(路途時間、交通費、住宿費)。所以“協(xié)會民主”受制于諸多因素。1999年孕后墮胎咨詢的例子也表明這點，當(dāng)時梵蒂岡禁止德國(天主教)慈善聯(lián)合會為服務(wù)對象簽發(fā)“咨詢證明”。自由型機構(gòu)組織性責(zé)任的其他問題還體現(xiàn)在：理事會中的重要職位通常是由非專業(yè)和非本機構(gòu)人士擔(dān)任，比如神學(xué)家或黨派政治家。由此引發(fā)進(jìn)一步的問題，即“義務(wù)工作”的理事會對自由型機構(gòu)負(fù)責(zé)人的依賴性。因為很多理事會成員既不是專業(yè)人

員，也沒有足夠時間去通讀繁雜的資料，他們的責(zé)任僅僅局限在例行公事上，也就是說，只是“準(zhǔn)許”和“批準(zhǔn)”機構(gòu)負(fù)責(zé)人的決定。這樣，理事會的工作就成了擺設(shè)。

因為“協(xié)會”法律形式的種種限制和工資標(biāo)準(zhǔn)，有些自由型機構(gòu)更愿意采用“責(zé)任有限公司”(GmbH)的法律形式。成立責(zé)任有限公司，需要至少一個股東和2.5萬歐元的最低投資資本。股東以其出資額為限度對公司承擔(dān)責(zé)任。自然人或法人都可以作為股東成立公益性責(zé)任有限公司(gGmbH)。其主要組成部分為股東大會和公司管理部門。公益性機構(gòu)的第三種法律形式是基金會①，基金會財產(chǎn)不歸屬于任何所有者，分為國家認(rèn)可或教會認(rèn)可的兩種基金會。第四種法律形式是股份公司(AG)。1994年修改過的股票法頒布后，也可成立公益性股份公司。股票票面價值至少為5萬歐元。股份公司的主要組成部分為股東大會和監(jiān)督理事會，兩者對管理層面即董事會進(jìn)行監(jiān)督(Pracht，2002：58-62)。

總體來講，自由型機構(gòu)的專業(yè)性、經(jīng)濟性和組織性責(zé)任，受制于諸多因素。這種困境在未來的發(fā)展趨勢也許有兩種。一種趨勢是，“新型調(diào)控模式”的“管理主義”思想可能會導(dǎo)致公益性機構(gòu)朝著營利性企業(yè)的方向發(fā)展。它們不得不順應(yīng)資本主義的市場規(guī)律。在人人為己的新自由主義經(jīng)濟風(fēng)暴沖擊下，社會責(zé)任的堤壩被沖垮，福利聯(lián)合會的田野被淹沒。另一種趨勢是，這種危險的發(fā)展方向會使人們認(rèn)識到，第三部門的中間組織應(yīng)成為一種獨立的社會力量。但重新定位中間組織的社會作用，需要福利聯(lián)合會抵制對其權(quán)利的限制，抵制對社會工作專業(yè)教育和工作領(lǐng)域“近似傳教的殖民”(Bauer，2002：463)。

綜上所述，“輔助性原則”為德國社會工作領(lǐng)域中國家與社會工作機構(gòu)之間的伙伴式合作關(guān)系模式奠定了理論基礎(chǔ)，“輔助性原則”和雙方的合作關(guān)系被納入法律條文，也使其具有重要的法律意義。通過剖析公立型和自由型社會工作機構(gòu)各自的責(zé)任、任務(wù)以及雙方合作，可以看出：國家與自由型機構(gòu)之間已形成較為信任穩(wěn)固的合作關(guān)系和合作體系；國家(如青少年事務(wù)局)對自由型機構(gòu)的資助義務(wù)和資助體系，通過立法得到了保障。無論在理論基礎(chǔ)、法律依據(jù)還是實際操作層面，“輔助性原則”都能得以體現(xiàn)和運用。但同時，國家與自由型機構(gòu)之間的合作關(guān)系也體現(xiàn)出以下特點：國家與自由型機構(gòu)之間相互交織、相互依賴、甚至存在著競爭關(guān)系；自由型機構(gòu)過于依賴聯(lián)邦、州級和地方政府的資助/補助。

（六）“新輔助性原則”

此外，以下三個層面的社會和政治變遷，使“輔助性原則”從1990年起發(fā)生了很大變化。

第一，東西德統(tǒng)一的進(jìn)程迫使公立型和自由型機構(gòu)重新構(gòu)建他們在地方性福利服務(wù)工作中的相互關(guān)系。隨著“雙軌制”進(jìn)入前東德地區(qū)以及自由型頂級福利聯(lián)合會在新聯(lián)邦州的不斷擴張，聯(lián)合會的行政官僚化、職業(yè)化和世俗化進(jìn)程也加快了。但新聯(lián)邦州(即前東德)缺少社會文化框架、缺少社會氛圍和義務(wù)工作者，以及缺少公立型和自由型機構(gòu)約定成俗的談判規(guī)則與程序。因此，向東部的擴張，就像一種催化劑，為“輔助性原則”帶來了一種變化趨勢。

第二，歐洲一體化的統(tǒng)一進(jìn)程對自由型機構(gòu)的社會政策作用帶來了一定影響。構(gòu)建歐洲一體化“共同市場”的核心思想是“禁止歧視”，這一思想對聯(lián)邦德國社會法中所規(guī)定的“自由型機構(gòu)的優(yōu)先權(quán)”提出質(zhì)疑，并迫使自由型機構(gòu)與其他機構(gòu)進(jìn)行競爭，包括商業(yè)性機構(gòu)，比如歐洲經(jīng)濟共同體其他成員國在老人護(hù)理或病人護(hù)理領(lǐng)域的商業(yè)性機構(gòu)。缺乏財政收入使得公立型機構(gòu)還是對開支較低的解決方案更感興趣。公立型機構(gòu)與部分自由型機構(gòu)相對穩(wěn)固的合作，也開始部分地面向曾被排除在外的商業(yè)性機構(gòu)，公立型與自由型機構(gòu)的新型關(guān)系，在護(hù)理保險領(lǐng)域體現(xiàn)得最為明顯。雖然護(hù)理保險法在第11條中規(guī)定，在提供護(hù)理服務(wù)方面，自由型機構(gòu)與公立型機構(gòu)相比具有

優(yōu)先權(quán)，但自由型公益機構(gòu)與商業(yè)機構(gòu)相比是否具有優(yōu)先權(quán)，該條文中并沒有規(guī)定。類似的還有聯(lián)邦救濟法第93條的修改。社會法典第八部第4條第2款雖然規(guī)定了自由型公益機構(gòu)的傳統(tǒng)優(yōu)先權(quán)，但在兒童與青少年專業(yè)工作中，實踐工作也遵循著與其他領(lǐng)域類似的原則。公立型機構(gòu)逐漸撤回到“社會服務(wù)的協(xié)調(diào)者和資助者”的位置上。為了便于開展社會服務(wù)，有些服務(wù)項目只限由私人機構(gòu)承擔(dān)。依據(jù)傳統(tǒng)輔助性原則構(gòu)建社會服務(wù)的局面，逐漸變成只“對自由型機構(gòu)進(jìn)行資助”的新原則。

第三，在輔助性原則內(nèi)涵受到?jīng)_擊的同時，自20世紀(jì)80年代起，輔助性原則的理念又被高度重視起來。尤其在社會福利與保障領(lǐng)域，針對財政緊縮、福利縮減、社會政策低效的官僚和職業(yè)工作形式，人們提出了越來越多的批判，這些都激發(fā)了人們對另一種工作形式的興趣，即通過自發(fā)組織或商業(yè)行動解決社會問題。普遍傳播的“自助討論”也對輔助性原則思想起到了新的助推作用。在這一討論中，人們關(guān)注的不再是公立型和自由型機構(gòu)的責(zé)任劃分或者社會政策領(lǐng)域中的各種措施，而是社會服務(wù)的“小型網(wǎng)絡(luò)”與社會政策的“巨型官僚”之間的關(guān)系，換而言之，人們關(guān)注的是市場、國家和第三領(lǐng)域之間的關(guān)系。由此，人們更多地運用輔助性原則的思想闡述“加強新型、創(chuàng)新型自發(fā)組織工作形式的立場”，并將這種工作形式與“由(頂級福利)聯(lián)合會界定問題和處理問題的工作形式”進(jìn)行類比。

在這一過程中，對“新輔助性原則”的討論仍停留在傳統(tǒng)軌道上，即保護(hù)“小社會單元”在“大社會單元”之前的優(yōu)先權(quán)。但一種新的維度已顯現(xiàn)出來?！靶⌒途W(wǎng)絡(luò)”獨特的服務(wù)能力不僅僅體現(xiàn)在它的“小”上，還體現(xiàn)于它提供服務(wù)的方式——這些服務(wù)不再是等級式的，而是合作式和反思式的，因此可以避免來自外部的官僚式、常規(guī)式介入方式。因此，“新輔助性原則”強調(diào)的是“使(服務(wù))起效的前提條件”，比如對“小型網(wǎng)絡(luò)”功能性自身邏輯的保護(hù)，對其功能性自主權(quán)的保護(hù)。天主教社會學(xué)說的傳統(tǒng)思想是基于等級制社會結(jié)構(gòu)之上的“殼層生活圈”模式。在現(xiàn)代化、功能多樣化的社會中，為了保護(hù)社會“次系統(tǒng)”的自主權(quán)，就必須進(jìn)一步發(fā)展“輔助性原則”，賦予其新的內(nèi)涵。在此，人們所關(guān)注的不再是小型、直接的服務(wù)機構(gòu)在大型服務(wù)體系之前的“優(yōu)先權(quán)”，而是如何發(fā)展一種社會性調(diào)控機制，使其能盡量確?！皯?yīng)對問題的服務(wù)領(lǐng)域”所應(yīng)具備的功能性自主權(quán)。換而言之，就是用“情景式自我調(diào)控”代替“常規(guī)式他人調(diào)控”。當(dāng)然這種社會性調(diào)控形式基于一種前提條件，即國家不再是通過強制干預(yù)“自上而下”“管理”社會問題的核心層面。這種干預(yù)對多樣化社會次系統(tǒng)的“功能性自身邏輯”起不到任何作用，它帶來的結(jié)果不是改革性的，而是破壞性的。國家的任務(wù)更多的是構(gòu)建一種能促使社會次系統(tǒng)自我調(diào)控的框架和環(huán)境。由此政策需要新的轉(zhuǎn)型，比如不是通過外來的強制措施“自上而下”“管理”社會問題，而是利用社會次系統(tǒng)的自我組織、自我調(diào)控、自我決定維護(hù)社會秩序、緩解或應(yīng)對社會問題。

“新輔助性原則”是伴隨社會變革的進(jìn)程發(fā)展而成的。它積極的視角在于推動“自我積極性”、“自我責(zé)任感”、“文化多樣性”、“小型生活世界”。當(dāng)然不可忽視的是，公民的自我積極性無法替代大型社會保障與福利體系的傳統(tǒng)保護(hù)功能(Sach?e，2005：933-935)。

因此在今天的德國，真正意義上的“自由型機構(gòu)擁有優(yōu)先權(quán)”，已經(jīng)談不上了。自由型機構(gòu)需要不斷地捍衛(wèi)“輔助性原則”，它們已成為整個國家福利體系的組成部分，并依賴于公立型機構(gòu)(國家)。總之，盡管國家與自由型機構(gòu)之間的合作關(guān)系充滿著局限性和矛盾，但雙方這種合作的框架已成為不可動搖的事實。

三、“輔助性原則”對構(gòu)建我國國家與社會組織關(guān)系模式的啟示和局限

在德國，“輔助性原則”之所以能被作為一種理論依據(jù)確定國家和社會組織的合作關(guān)系，并被

納入法律得以運用和實施，需要從兩個角度剖析和解讀。第一，過程性角度。從德國歷史發(fā)展的角度看,國家和社會組織走到了今天“信任穩(wěn)固的合作關(guān)系”狀態(tài)，經(jīng)歷了一個較長的發(fā)展過程。這尤其與德國福利國家的建設(shè)進(jìn)程息息相關(guān)?！皯?zhàn)爭是福利國家的起搏器”，正是第一次世界大戰(zhàn)和魏瑪共和國期間一戰(zhàn)的遺留問題，迫使國家開始構(gòu)建福利制度和福利體系，以應(yīng)對大規(guī)模的貧困、失業(yè)和兒童青少年與家庭問題。一戰(zhàn)期間，很多自由型機構(gòu)如婦女協(xié)會，開始首次與國家合作，參與到各種救助和服務(wù)工作中，雙方成功的合作經(jīng)驗為未來建立穩(wěn)固的關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。魏瑪共和國期間，政府頒布各種法律，開始構(gòu)建福利體系。隨著1922年《帝國青少年福利法》的頒布和青少年事務(wù)局的設(shè)立，國家與自由型機構(gòu)的合作關(guān)系也被確立下來。這一合作關(guān)系又隨著二戰(zhàn)之后德國福利國家建設(shè)的進(jìn)一步擴展以及自由型機構(gòu)專業(yè)能力的不斷提高，變得逐漸穩(wěn)固。因此筆者認(rèn)為，無論在哪一個國家，國家和社會組織的關(guān)系模式都要經(jīng)歷一個逐步變化的發(fā)展過程，比如從接觸期到監(jiān)督期，再到適應(yīng)期和溝通期，再到最后的信任期。第二，系統(tǒng)性角度。今天的德國屬于世界上福利國家中的保守型福利國家，即注重國家權(quán)威，提倡繼承傳統(tǒng)和持續(xù)發(fā)展的思想，強調(diào)“福利市場經(jīng)濟”思想而不是絕對的“自由主義市場經(jīng)濟”。因此德國非常注重國家在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的宏觀調(diào)控作用，也就是說，國家有責(zé)任對市場進(jìn)行適度的宏觀調(diào)控和干預(yù)，以達(dá)到盡可能減少社會不公和貧富差異的目的。福利國家的國家模式、“福利市場經(jīng)濟”的思想以及國家對社會服務(wù)領(lǐng)域的重視，為國家和社會組織的合作關(guān)系奠定了堅實的基礎(chǔ)，提供了有利的框架。

在國家和社會組織關(guān)系方面，德國與中國之間存在哪些共性和特性?先從以下兩個角度談?wù)勚袊奶匦?。第一，從歷史發(fā)展角度。目前中國的國家與社會組織關(guān)系處于“適應(yīng)期和溝通期”。過去30多年的“接觸期”已經(jīng)度過，達(dá)到真正意義的“信任期”還需要一個很長的過程。之所以這么說，是因為目前中國社會組織處于“社會需求”和“政府監(jiān)管”兩方面的矛盾狀態(tài)中。社會服務(wù)需求的增加，使政府看到社會組織所能發(fā)揮的作用，但同時政府對社會組織的監(jiān)管大于信任。第二，從國家模式的角度。中國自20世紀(jì)80年代處于從中央集中管理型國家向自由經(jīng)濟型國家過渡的模式，這一獨特的國家模式?jīng)Q定了中國國家與社會組織的關(guān)系也較為特殊。中國是一個強國家弱社會的格局，幾千年來的中央集權(quán)傳統(tǒng)，加之儒教文化、農(nóng)民文化和傳統(tǒng)家庭觀的影響，使得中國形成“對國忠，對家孝”的傳統(tǒng)，而處于“國”和“家”之間的“社會”，則地位較弱，因此在中國，歷史上沒有(國家與社會組織的)合作主義傳統(tǒng)。目前的中國，中央集中管理的特點仍然占主導(dǎo)地位，因而在“政府主導(dǎo)、社會參與、居民自治”的社會管理和社會工作模式中，自上而下的管理、監(jiān)督和控制觀念，依然大于自下而上的自我組織與社會服務(wù)意識。

但從德國“福利市場經(jīng)濟”和“保守型福利國家模式”的角度，能夠看出中德兩國存在著諸多共性。如上所述，“福利市場經(jīng)濟”思想強調(diào)國家的宏觀調(diào)控作用和責(zé)任，用以均衡社會差異?！氨Ｊ匦透＠麌夷Ｊ健睆娬{(diào)國家權(quán)威、維護(hù)現(xiàn)有秩序，強調(diào)繼承傳統(tǒng)和持續(xù)發(fā)展。這些思想從本質(zhì)上都區(qū)別于“自由主義”占主導(dǎo)、國家功能相對較弱的美國，而與“中央集中管理”占主導(dǎo)的中國有諸多相似之處?！爸醒爰泄芾怼闭贾鲗?dǎo)的這一特點決定了中國強大的國家功能，而強大的國家功能使得國家在各個領(lǐng)域的集中決策和宏觀調(diào)控成為可能，這也是很多西方國家望塵莫及的(因過度民主導(dǎo)致無法在重大決策上達(dá)成統(tǒng)一)。因此中國完全有能力運用宏觀調(diào)控的手段進(jìn)行社會均衡。2014年7月德國總理默克爾訪華時，首站訪問成都市錦江區(qū)華仁社會工作發(fā)展中心①，這充分表明

社會工作機構(gòu)在福利國家的重要地位，默克爾在接受采訪時表示，德國的“福利市場經(jīng)濟”政策對中國是一個有益的啟示。

最后，從“輔助性原則”所含的內(nèi)容看，“自下而上的自我責(zé)任和義務(wù)”這一層面是完全符合中國國情和文化觀的，中國幾千年來“自給自足”的農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)和農(nóng)民文化使得中國百姓富有極強的“自我責(zé)任意識”和家庭內(nèi)互助的家庭觀，而較少期望外來的幫助?！白陨隙碌妮o助責(zé)任和義務(wù)”這一層面，從形式上講在中國也是成立的。一方面，建立“小政府、大社會”的口號與“輔助性原則”所提倡的“國家的從屬、輔助地位”有著相似之處；另一方面“政府購買服務(wù)”的模式，也與“輔助性原則”所提倡的“國家對社會組織的資助”有著相符之處。但值得思考和進(jìn)一步研究的是，在中國，“自上而下的輔助責(zé)任和義務(wù)”這一層面如何真正地付諸實施、以何種方式實施、實施到何種程度，以及如何首先確立實施的前提和條件，即確立明確的理論指導(dǎo)原則和法律依據(jù)。

從社會組織過去30多年的發(fā)展?fàn)顩r來看，國家對社會組織的政策雖然在不斷開放，但國家和社會組織之間，究竟處于何種關(guān)系狀態(tài)，或者應(yīng)該處于何種關(guān)系狀態(tài)，對于這點，無論在理論層面，還是在立法層面，都沒有明確的理性依據(jù)。這種理論指導(dǎo)和法律依據(jù)的缺失，使得國家和社會組織雙方都處于盲目的摸索狀態(tài)，雙方對于各自的責(zé)任與義務(wù)、各自的角色定位模糊不清，或者雙方都有著各自不同的理解。從長遠(yuǎn)角度看，需要從理論層面、法律層面明確國家與社會組織之間的關(guān)系，為當(dāng)今“政府購買服務(wù)”模式尋找理論依據(jù)和法律基礎(chǔ)。而“輔助性原則”的思想為中國確立國家和社會組織的關(guān)系模式提供了一個可參考的理論框架。

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編輯/楊恪鑒

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