“十二五”規(guī)劃執(zhí)行情況的分析及對“十三五”規(guī)劃制定的啟示

宣曉偉

“十二五”時期（2011年至2015年）作為全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期和深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期，對于抓住和用好我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展、推進中國特色社會主義偉大事業(yè)，發(fā)揮了十分重要的作用。在“十二五”已近末尾，“十三五”（2016年至2020年）即將到來之時，對“十二五”規(guī)劃執(zhí)行情況進行一番考察，以期能對“十三五”規(guī)劃制定有所幫助，無疑是有益的。本文試圖回答以下問題：“十二五”規(guī)劃的執(zhí)行情況總體如何？規(guī)劃制定和規(guī)劃執(zhí)行中有哪些經(jīng)驗教訓(xùn)值得總結(jié)？對“十三五”規(guī)劃的制定有哪些啟示？

由于“十二五”規(guī)劃涉及我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方方面面，很難在一篇文章中對其執(zhí)行情況做事無巨細的考察。所以，本文將緊扣《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》①的內(nèi)容，根據(jù)其設(shè)立的主要目標(biāo)對“十二五”規(guī)劃的執(zhí)行情況進行分析，在此基礎(chǔ)上總結(jié)相關(guān)的經(jīng)驗教訓(xùn)。

一、《十二五規(guī)劃綱要》的主要內(nèi)容

要對“十二五”規(guī)劃的執(zhí)行情況做出評估，首先需要把握“十二五”規(guī)劃的主要內(nèi)容，才能根據(jù)規(guī)劃的目標(biāo)和要求，并對照執(zhí)行的實際情況做出合理的分析和判斷。所以在展開對“十二五”規(guī)劃執(zhí)行情況的分析之前，應(yīng)先大致介紹《十二五規(guī)劃綱要》的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)和重點領(lǐng)域。

《十二五規(guī)劃綱要》的指導(dǎo)思想，或者說引領(lǐng)我國在2011—2015年這五年經(jīng)濟社會發(fā)展的大方向，是“以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線”，并在“十二五”期間“要確保科學(xué)發(fā)展取得新的顯著進步，確保轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式取得實質(zhì)性進展”。具體而言，則包括“把經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為主攻方向”“把科技進步和創(chuàng)新作為重要支撐”“把保障和改善民生作為根本出發(fā)點和落腳點”“把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為重要著力點”“把改革開放作為強大動力”等五大基本要求，參見表1。

表1 我國《十二五規(guī)劃綱要》的指標(biāo)體系

《十二五規(guī)劃綱要》的主要目標(biāo)是圍繞“加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”而展開，包括經(jīng)濟發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技教育、資源環(huán)境、人民生活、社會建設(shè)、改革開放等具體領(lǐng)域，并設(shè)立了“國內(nèi)生產(chǎn)總值”“服務(wù)業(yè)增加值比重”“城鎮(zhèn)化率”“九年義務(wù)教育鞏固率”等28個指標(biāo)和相應(yīng)的目標(biāo)值（參見表1，其中16個為約束性指標(biāo)，12個為預(yù)期性指標(biāo)）。

二、對“十二五”規(guī)劃執(zhí)行情況的預(yù)期及總體評價

如上所述，“十二五”規(guī)劃的主題是“科學(xué)發(fā)展”、主線是“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”，其最根本的要求是“要確?？茖W(xué)發(fā)展取得新的顯著進步，確保轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式取得實質(zhì)性進展”。那么，根據(jù)以上各個具體指標(biāo)的執(zhí)行情況分析及其對未來趨勢的預(yù)判，并對照“十二五”規(guī)劃的總體要求，我們 對于“十二五”規(guī)劃的執(zhí)行情況有以下的總體評價。

表2 《十二五規(guī)劃綱要》指標(biāo)的完成情況a

續(xù)表

（一）“十二五”規(guī)劃總體實施情況良好，“十二五”期間可在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上取得顯著成效

科學(xué)發(fā)展的主要表現(xiàn)是經(jīng)濟社會發(fā)展“又好又快”，經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是“由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變”②。因此，無論是在經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是教育科技水平進步、城鄉(xiāng)居民收入增長、基本公共服務(wù)水平提高等方面，“十二五”規(guī)劃的實施均取得了較好的成績；即使是表現(xiàn)未達預(yù)期的節(jié)能減排和環(huán)境保護等領(lǐng)域，也有若干指標(biāo)超出了規(guī)劃的預(yù)定進度甚至是提前達到規(guī)劃目標(biāo)。從《十二五規(guī)劃綱要》所定的28個指標(biāo)僅有3個指標(biāo)進展未達到預(yù)期來看，“十二五規(guī)劃”總體實施狀況良好，我國在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上所取得的成績是實實在在、有目共睹的（參見表2）。

“十二五”規(guī)劃的實施之所以能夠取得明顯的成就，既有客觀的原因，也有主觀的努力。

在客觀方面，伴隨著國內(nèi)外環(huán)境的一系列變化，包括資源環(huán)境約束加強、人口紅利減弱、人均收入進入到中高水平、技術(shù)模仿空間縮小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化等種種因素，我國的經(jīng)濟增長告別過去10%以上的高速增長時期，逐漸進入到由高速增長階段向中高速增長階段的過渡期，這一增長階段的變化對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的影響將是全方位和極其深遠的。反映在“十二五”規(guī)劃的執(zhí)行過程中，經(jīng)濟增長速度的放緩客觀上將減少對于資源要素投入和相應(yīng)的污染排放，從而緩解節(jié)能減排和環(huán)境保護的壓力，有助于加快經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；但與此同時，經(jīng)濟增長速度的下降也會導(dǎo)致財政收入的下降、居民收入持續(xù)增長的壓力、各項公共服務(wù)投入的不足，從而可能導(dǎo)致在這些領(lǐng)域的指標(biāo)表現(xiàn)惡化。總體來看，增長階段轉(zhuǎn)換所導(dǎo)致的GDP潛在增速下降，在客觀上有利于經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，有助于“十二五”規(guī)劃的順利實施。

在主觀方面，我國“十二五”規(guī)劃中相關(guān)指標(biāo)的設(shè)置以及相應(yīng)的監(jiān)督考核，也促進了各級政府官員觀念的有效轉(zhuǎn)變，約束并引導(dǎo)了他們的行為，使他們的主觀愿望和具體行為更多地轉(zhuǎn)到推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的各項工作上來。與此同時，經(jīng)濟增長潛在速度的下降，也在一定程度上糾正了各地一味追求GDP增長的錯誤傾向，緩解了各級政府在“GDP至上”競爭中的巨大壓力，使得他們可以更從容地對待本地經(jīng)濟增長的表現(xiàn)，將更多的精力放到推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、技術(shù)創(chuàng)新、公共服務(wù)和環(huán)境保護等領(lǐng)域上來。

總體來看，在“十二五”規(guī)劃執(zhí)行前三年，我國在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的眾多領(lǐng)域已經(jīng)取得了扎實的進展，在經(jīng)濟增長速度放緩的大背景下，預(yù)計整個“十二五”期間，我國在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上所取得的成績將更為突出。

（二）“十二五”期間我國經(jīng)濟社會發(fā)展依舊運行在新舊階段的轉(zhuǎn)軌期，離“十二五”規(guī)劃所要求的“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式取得實質(zhì)性進展”目標(biāo)仍有一定的距離

盡管“十二五”期間我國在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上取得了積極的成效，然而離“十二五”規(guī)劃所要求的根本目標(biāo)，即“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式取得實質(zhì)性進展”，尚有相當(dāng)?shù)木嚯x。之所以有這樣的判斷，主要是因為：

首先，在具體指標(biāo)表現(xiàn)上，節(jié)能減排、環(huán)境保護等領(lǐng)域依舊面臨著嚴(yán)峻的形勢。根據(jù)以上分析可知，所有未能達到預(yù)期的指標(biāo)，即“非化石能源所占比重”“單位生產(chǎn)總值能源消耗”“氮氧化物排放”，均在能源和環(huán)境領(lǐng)域；再加上隨著環(huán)境形勢的變化，一些重點領(lǐng)域如霧霾、土壤污染等領(lǐng)域還沒有選擇合適的指標(biāo)加以顯現(xiàn)，所以我國面臨的節(jié)能減排和環(huán)境污染形勢要比“十二五”規(guī)劃中指標(biāo)的表現(xiàn)更為惡劣。此外，在產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)進步、城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、社會治理、財政金融風(fēng)險防范等方面，依然存在著各種嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其具體表現(xiàn)仍有待實質(zhì)性的改善。

其次，各種指標(biāo)的具體表現(xiàn)是相應(yīng)體制機制下的執(zhí)行結(jié)果，換言之，正是一定的制度環(huán)境決定著各項指標(biāo)的實際表現(xiàn)。從這個角度來看，要實現(xiàn)“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式取得實質(zhì)性進展”，關(guān)鍵是要看“相關(guān)的體制機制是否取得了實質(zhì)性的變革”。而在“十二五”時期，盡管黨的十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)吹響了全面深化改革的總號角，但一些決定著經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大體制機制改革，例如財稅體制改革、土地制度改革、基本公共服務(wù)制度改革、戶籍制度改革、國有企業(yè)改革、能源體制改革等，不是剛剛破題，就是仍在討論研究改革方案中，尚未啟動，“十二五”時期已經(jīng)僅剩下一年的時間，預(yù)計在上述重大體制機制改革方面，很難取得實質(zhì)性的突破。

總體來看，與經(jīng)濟增長潛在速度換擋階段的情況相類似，“十二五”期間，我國在制度環(huán)境上仍然處在新舊體制的變革期。可以說，目前傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式仍然具有很大的慣性，依舊在很大程度上主宰著我國經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面；但與此同時，一些新的變化正在產(chǎn)生，一些新的制度正在探索，一些新的勢力正在形成，這些新變化將會真正引導(dǎo)我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新的時期、邁上新的軌道，而我國在“十三五”乃至更長時間內(nèi)是否能夠真正實現(xiàn)“發(fā)展方式的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變”，將取決于上述變化能否不斷持續(xù)、擴展和深化到經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面，從而啟動相關(guān)體制的全面改革。

三、“十二五”規(guī)劃制定和執(zhí)行中的經(jīng)驗教訓(xùn)以及對“十三五”規(guī)劃制定的啟示

根據(jù)以上對“十二五”規(guī)劃實施情況的分析，可以從“規(guī)劃指標(biāo)目標(biāo)值的確定”“規(guī)劃指標(biāo)的選擇”“規(guī)劃的執(zhí)行”和“規(guī)劃思路的調(diào)整”等四個方面來考察“十二五”規(guī)劃制定和執(zhí)行過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，并給出對“十三五”規(guī)劃制定的啟示。

（一）在設(shè)定指標(biāo)目標(biāo)值時，建議根據(jù)不同指標(biāo)的性質(zhì)區(qū)分“實然”和“應(yīng)然”，“約束性指標(biāo)”的目標(biāo)設(shè)定體現(xiàn)“應(yīng)然要求”，“預(yù)期性指標(biāo)”則按照“實然狀況”確定目標(biāo)值

在“十二五”規(guī)劃中將GDP增長速度定在7%，并將其設(shè)為預(yù)期性指標(biāo)。這樣做的目的顯然是希望淡化“唯GDP論”的導(dǎo)向，促使各級政府更多地將工作重點轉(zhuǎn)向“促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”方面，因此設(shè)定一個較低的GDP增速，從這個角度而言也無可厚非。

然而，GDP是一個牽一發(fā)而動全身的指標(biāo)，后面的能耗強度、碳強度、服務(wù)業(yè)比重等各項指標(biāo)都與其有密切關(guān)系。由于GDP的規(guī)劃指標(biāo)值一向定得過低，“九五”“十五”“十一五”規(guī)劃中均是如此，最終實際表現(xiàn)值遠高于設(shè)定的目標(biāo)值。GDP增長目標(biāo)的制定長期脫離實際，一方面使得各級政府部門無法以嚴(yán)肅認真的態(tài)度對待國家五年規(guī)劃中的GDP目標(biāo)，難以有效發(fā)揮五年規(guī)劃中這個最重要指標(biāo)的作用；另一方面也容易造成各個相關(guān)指標(biāo)的扭曲和失真，給其他指標(biāo)目標(biāo)值的合理確定和實施帶來困難。

之所以會產(chǎn)生上述困擾，某種程度上是因為在“十二五”規(guī)劃設(shè)定具體指標(biāo)的目標(biāo)值時，混淆了“實然”和“應(yīng)然”目標(biāo)。所謂“實然”，就是按照最有可能發(fā)生的狀況設(shè)定指標(biāo)目標(biāo)值，而“應(yīng)然”則是按照設(shè)想需要發(fā)生的狀況設(shè)定目標(biāo)值。一方面將GDP設(shè)為預(yù)期性指標(biāo)，是想表明政府對其已無強制要求，是一種該怎樣就怎樣的“實然”狀態(tài)；另一方面又有意低估GDP增速目標(biāo)，暗含著防止“唯GDP論”的“應(yīng)然”愿望，所以才會在GDP指標(biāo)目標(biāo)設(shè)置上進退失據(jù)。

因此，在“十三五”規(guī)劃中，建議根據(jù)不同指標(biāo)的性質(zhì)區(qū)分各項指標(biāo)的目標(biāo)值，確定“實然”和“應(yīng)然”性指標(biāo)。如果是“預(yù)期性”指標(biāo)，表明對此指標(biāo)的表現(xiàn)并無強制性的要求，所以應(yīng)該按照最有可能發(fā)生的“實然狀態(tài)”設(shè)置指標(biāo)值，例如GDP增速，如果將其設(shè)定為“預(yù)期性”的，其目標(biāo)設(shè)定最好根據(jù)經(jīng)濟實際發(fā)展的趨勢來決定。而對于“約束性”指標(biāo)，體現(xiàn)的是政府的承諾和強制達到的要求，可以按照“應(yīng)然”的標(biāo)準(zhǔn)對目標(biāo)值加以設(shè)定。

（二）應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的變化和實際需要合理增減指標(biāo)，“十三五”規(guī)劃應(yīng)更加注重選擇反映質(zhì)量變化（尤其是制度質(zhì)量變化）而非簡單數(shù)量變化的指標(biāo)

《十二五規(guī)劃綱要》中的28個指標(biāo)，除指標(biāo)目標(biāo)值設(shè)置的不合理外，更為嚴(yán)重的問題是，指標(biāo)選擇的不合理，主要體現(xiàn)在以下方面：

一是該選的指標(biāo)沒有選上。例如前面所說的環(huán)境污染中，盡管四項指標(biāo)中有三項執(zhí)行情況好于預(yù)期，但與現(xiàn)實中日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢形成反差，這反映出一些本應(yīng)納入的重要指標(biāo)，例如PM2.5、土壤的重金屬污染等，并沒有納入，從而導(dǎo)致指標(biāo)表現(xiàn)與現(xiàn)實情況的不符，所以在“十三五”規(guī)劃中，必須根據(jù)形勢的變化和實際需要增加相應(yīng)的指標(biāo)。

二是不該選的指標(biāo)選上了。例如，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率指標(biāo)，由于該指標(biāo)目前存在缺陷，在就業(yè)形勢分析中，很少有人會將其作為一項有效指標(biāo)來對待。事實上，它在“十二五”前三年均保持在同一個數(shù)值，故難以真正反映我國就業(yè)形勢的變化。

三是過多選擇了數(shù)量指標(biāo)。目前《十二五規(guī)劃綱要》中的絕大多數(shù)指標(biāo)都是數(shù)量型的，例如就業(yè)增加多少人，入學(xué)率增加多少，參保率增加多少，保障房開工多少，然而，對于質(zhì)量進行考察的指標(biāo)卻非常缺乏。

在“十三五”期間，質(zhì)量型的指標(biāo)將會占據(jù)越來越重要的地位。這一方面是因為單純依靠數(shù)量型指標(biāo)，已經(jīng)難以考察實際改善的余地，參保率、升學(xué)率到了100%就不可能再往上升了；另一方面是因為，質(zhì)量型指標(biāo)才能更好地反映相關(guān)領(lǐng)域的變化，例如在教育領(lǐng)域，人們不僅希望了解孩子是否進入學(xué)校，更希望了解是進入到怎樣的學(xué)校，這些學(xué)校具有怎樣的教學(xué)條件和教學(xué)水平。更為重要的是，如前所述“十三五”時期將真正進入到全面深化改革階段，對于制度和質(zhì)量變化的考察將成為這個時期的重點，正是這些改革的推行是否順利、制度的改善是否到位將決定著我國經(jīng)濟社會發(fā)展的整體狀況，所以如何合理選擇恰當(dāng)?shù)闹贫荣|(zhì)量指標(biāo)并設(shè)定相應(yīng)的目標(biāo)值，應(yīng)是“十三五”規(guī)劃制定所需要考慮的重要內(nèi)容。

（三）在規(guī)劃執(zhí)行過程中，對相關(guān)指標(biāo)的實施，在強化上級部門監(jiān)督考察的同時，要充分調(diào)動社會和民眾的積極性，將群眾參與和滿意度評價作為規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行的重要內(nèi)容

目前在五年規(guī)劃各項指標(biāo)的執(zhí)行過程中，尤其是約束性指標(biāo)，許多都是依靠各級政府部門層層分解指標(biāo)并加以監(jiān)督考核的方式而落實下去的，伴隨著指標(biāo)越來越多、越來越復(fù)雜，這套主要依賴行政手段推行規(guī)劃實施的方式必須加以變革和完善，才能有效保證規(guī)劃執(zhí)行的實際效果。

首先，由于上下級政府之間存在著信息不對稱和激勵不相容的問題，一般情況下，上級部門往往通過指標(biāo)設(shè)定、統(tǒng)計、檢查、審查、評估等各種手段來進行規(guī)劃指標(biāo)的實施。每一類指標(biāo)的考核實施，幾乎都需要花費大量的時間、人力和物力。而就目前政府的能力來看，尤其是相對薄弱的統(tǒng)計監(jiān)測能力，很難保障許多考核的有效性。例如碳強度指標(biāo)，由于全國大部分地區(qū)的二氧化碳統(tǒng)計監(jiān)測體系尚在建立完善過程中，就很容易使相應(yīng)的考核流于形式。所以，規(guī)劃設(shè)置的指標(biāo)越多，所需要的人力、物力也就越多。如果一味地想通過大量行政投入來大幅提高考核能力，從而消除上下級政府的信息不對稱和激勵不相容的問題，在現(xiàn)實中也很難行得通（成本過高以至于沒有可行性）。

其次，如果想通過大幅提高懲戒的力度來有效提高考核的作用（例如，采用一票否決、下級政府在完不成相關(guān)指標(biāo)考核時，其直接上級領(lǐng)導(dǎo)也擔(dān)負連帶責(zé)任等），其效果也是有限的。過于嚴(yán)苛的懲罰措施可能會產(chǎn)生“物極必反”的效果，反而容易導(dǎo)致“目標(biāo)替代”效應(yīng)（即下級政府會將更多的精力用于如何應(yīng)付上級部門的考核，而非真正完成工作上任務(wù)）和“政府間的共謀行為”的現(xiàn)象（即不同層級政府串通合謀來共同應(yīng)對更上一級部門的考核）。所以，在“十三五”規(guī)劃中，一方面，鑒于形勢的變化和實際的需要，必然還要設(shè)置一定的指標(biāo)，尤其是約束性指標(biāo)；另一方面，各級政府的資源和能力又是有限的，在這種情況下，要充分發(fā)揮社會和普通民眾的力量，調(diào)動相關(guān)各方的積極性。因為解決各級政府間信息不對稱和激勵不相容問題的有效辦法不是一味地加強“從上到下”的管理，而是要轉(zhuǎn)換思路，充分發(fā)揮“從下到上”的評價監(jiān)督作用。因為事實表明，干部做得好不好，群眾最有發(fā)言權(quán)。

在“十三五”規(guī)劃實施過程中，可以考慮充分利用“群眾滿意度”評價等各種機制，擴大參與“群眾滿意度”的范圍，完善相關(guān)程序，發(fā)揮社會和群眾的監(jiān)督評價作用，從而有效解決規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行過程中存在的信息不對稱和激勵不相容的問題。

（四）在未來五年乃至更長的時間內(nèi)，重新思考“十三五”規(guī)劃制定的理論范式、根本邏輯和話語體系，并選擇合理的方向和目標(biāo)，可以考慮圍繞全面深化改革、完善中國特色社會主義制度的邏輯展開，重點關(guān)注“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”所涉及的各個領(lǐng)域

可以看到，“十二五”規(guī)劃與“十一五”規(guī)劃基本上都秉持著“發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”的一貫邏輯，希望實現(xiàn)“又好又快”科學(xué)發(fā)展的要求，事實上，早在“九五”（1996—2000年）計劃中，已經(jīng)提出了“積極推進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變”的要求③。因此，“發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”的理論范式和話語體系一直貫穿著從“九五”計劃到“十二五”規(guī)劃，整整持續(xù)了20年。那么，在“十三五”規(guī)劃的制定和實施中，是否還需要秉持同樣的邏輯、范式和話語體系呢。

事實上，從“十三五”開始，“發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”支配下的邏輯、范式和話語體系可能會越來越不適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的變化和要求。這個判斷基于以下理由：

首先，如前所述，我國的經(jīng)濟增長潛在速度已經(jīng)逐漸在下降，經(jīng)濟社會發(fā)展將進入到一個全新的階段。在這個階段中，隨著潛在經(jīng)濟增速下滑和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，整個經(jīng)濟社會發(fā)展將迎來全面深刻的變化，其中的一個可能變化就是“發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”的話語體系將越來越難以描述經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的主要矛盾。前面已經(jīng)提及經(jīng)濟增速的下降、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和技術(shù)的進步在客觀上會緩解目前經(jīng)濟運行所面臨的資源環(huán)境壓力，有利于加快經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

其次，如前所述，制度環(huán)境是決定經(jīng)濟社會表現(xiàn)的根本因素，經(jīng)濟發(fā)展方式只是“果”，特定的制度環(huán)境才是“因”。在重視“果”的同時，更需要進一步對“因”進行關(guān)注。黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革”的號召，事實上也是要對制度環(huán)境這個經(jīng)濟社會表現(xiàn)的“因”做文章。在“十三五”乃至更長一段時間內(nèi)，是否能順利地推進改革，實現(xiàn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、完善中國特色社會主義制度”的總目標(biāo)，不僅關(guān)系到改革本身的成敗，更影響著經(jīng)濟社會發(fā)展能否繼續(xù)保持健康穩(wěn)定地運行，也是經(jīng)濟發(fā)展方式能否真正實現(xiàn)實質(zhì)性轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

有鑒于此，在“十三五”時期乃至更長一段時間內(nèi)，能否適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的變化和需要，適時堅決地推進改革，以實現(xiàn)相關(guān)制度的根本性改變，將可能是我國經(jīng)濟社會發(fā)展長期面臨的主要矛盾。所以，在“十三五”規(guī)劃的制定和實施中，可以考慮圍繞“全面深化改革，完善中國特色社會主義制度”的邏輯展開，重點關(guān)注“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”所涉及的各個領(lǐng)域，包括從中央到地方關(guān)系制度建設(shè)、法治建設(shè)、公共服務(wù)制度建設(shè)等一系列重大制度的調(diào)整和完善，并從中選擇相應(yīng)的合適指標(biāo)和目標(biāo)值。

注釋

①以下簡稱《十二五規(guī)劃綱要》，由于我國的“十二五”規(guī)劃是一個相當(dāng)復(fù)雜的規(guī)劃體系，它不僅包括國家層面的規(guī)劃，也包括省、市、縣等各級行政區(qū)域的規(guī)劃；不僅包括經(jīng)濟社會的整體規(guī)劃，也包括能源、交通、農(nóng)業(yè)等各具體領(lǐng)域的專業(yè)規(guī)劃，其中《十二五規(guī)劃綱要》是站在國家層面對全國未來五年的經(jīng)濟社會發(fā)展做出總體布局，是整個“十二五”規(guī)劃體系的總綱。有鑒于此，本文的分析將不會涉及地方和專業(yè)的規(guī)劃，而是主要圍繞《十二五規(guī)劃綱要》展開討論。②參見胡錦濤：《在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》，2007年10月15日。③參見李鵬：《關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標(biāo)綱要的報告》，第八屆全國人民代表大會第四次會議，1996年3月5日。

［1］國務(wù)院.關(guān)于《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》實施中期評估報告［R］.第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議，2013-12-25，中國人大網(wǎng).

［2］“十一五”規(guī)劃綱要實施情況中期評估報告［R］.國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部，2008，（7）.

［3］宣曉偉.“十二五”期間節(jié)能形勢展望［R］.國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)研報告，第108號（總3863號），2011-06-15.