城管服務(wù)外包質(zhì)量影響因素與應(yīng)對策略

張漱霆　鄭偉

導(dǎo)讀：城管服務(wù)外包為政府減少執(zhí)法成本、提高服務(wù)效率發(fā)揮了重要作用，但其中存在的突出問題影響和降低了公共服務(wù)外包的質(zhì)量。在客觀提出問題和分析問題的基礎(chǔ)上就上述問題進行深入思考，有助于就如何提高城管服務(wù)外包質(zhì)量提出相關(guān)建議和對策。

一、城管服務(wù)外包的緣由

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人們對公共服務(wù)的需求越來越多，要求也越來越高。提供公共服務(wù)的政府部門已無力繼續(xù)通過大包大攬的方式履行其職責(zé)和使命，并為人們提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。為此，向社會分權(quán)和向社會組織委托部分職能，不斷推動新的“小政府、大社會”公共秩序的建立，便成為一種發(fā)展趨勢。這也是國際上一種通行的做法，尤其是處在當(dāng)前社會和經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，城市的發(fā)展、多元利益的交融、城市管理事務(wù)的日益增多以及城管事務(wù)的繁雜，其執(zhí)法力量越來越顯得相對不足。按照2008年《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動定額》出臺的規(guī)定，城管執(zhí)法人員的編制數(shù)應(yīng)該定員在城市人口的萬分之三至萬分之五，然而上海X區(qū)的實際城管執(zhí)法人員配備數(shù)遠未達到這個標準，較少的人員編制已經(jīng)不能滿足廣大區(qū)域以及眾多執(zhí)法任務(wù)的需求。

執(zhí)法任務(wù)的繁雜，加上城管編制數(shù)量的有限性，以及執(zhí)法人員素質(zhì)不高的因素，其執(zhí)法工作顯得越來越艱巨，也越來越吃力，以致暴力抗法、暴力執(zhí)法事件亦頻繁發(fā)生、居高不下。為化解城管執(zhí)法過程中遭遇的這一困境，政府不得不思考和尋求更好的城市管理辦法，以提升城管執(zhí)法的社會效果，改善城管的執(zhí)法形象。正是基于這些主觀與客觀、內(nèi)部與外部、正面與反面的背景和原因，城市管理服務(wù)外包的模式應(yīng)然而生。

城市管理服務(wù)外包模式的建立，實現(xiàn)了從“管理”到“治理”的突破和轉(zhuǎn)變，使公共部門與私人部門之間互相合作，取長補短，共擔(dān)風(fēng)險，共享收益?？偟膩碚f，城管服務(wù)外包的實施和推行，既能有效彌補財政資金的不足、減輕政府的負擔(dān)，有效防止機構(gòu)的臃腫，而且還能提升服務(wù)效率，有效打破公共服務(wù)的壟斷化。另外，還可以有效解決城管一線執(zhí)法力量不足的問題，同時將政府以往的直接管理改為間接管理的方式，較好地緩解了執(zhí)法人員與執(zhí)法對象之間的矛盾和沖突。為此，2007年，深圳市最先開始試點實行“城管外包”，將市政巡查、街道治安巡查、環(huán)保巡查、市容養(yǎng)護等外包給物業(yè)服務(wù)公司。其外包實踐的最初表現(xiàn)也證明，“城管外包”在一定程度上解決了城市管理長效機制薄弱、執(zhí)法和管理人員不足、執(zhí)法矛盾比較突出等問題，取得了較好的效果。由此，城管服務(wù)外包蜂擁而起，全國許多大中小城市紛紛效仿，開始實行城管服務(wù)外包。

二、影響城管服務(wù)外包質(zhì)量的突出問題及其分析

城管服務(wù)外包在各地實施和推廣以來，確實緩解和減少了基層執(zhí)法人員的工作壓力，降低了時間成本和財政支出，維護了良好的市容環(huán)境。但與此同時，在外包過程中也存在一系列問題和弊端，影響了城管服務(wù)外包的質(zhì)量，迫切需要進行規(guī)范管理。結(jié)合我們的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)外包過程中存在的突出問題，集中表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）城管服務(wù)外包缺乏正式法律依據(jù)和標準

就目前情況而言，對公共服務(wù)的界定標準模糊不明?；鶎诱谔峁┕卜?wù)的過程中，對哪些可以外包、哪些不可以外包并沒有明確的法律依據(jù)和法律標準。一些基層政府在缺乏法律明文規(guī)定的情況下，往往是通過制定紅頭文件來加以確定（如《政府購買社會公共服務(wù)項目指南》），但這并非法律文件，也很少經(jīng)過專家、學(xué)者和社會公眾參與論證。項目除了清晰的名稱，基本沒有什么具體的量化標準、服務(wù)內(nèi)容的具體介紹或者是服務(wù)標準及覆蓋人群的具體描述。即便對選擇購買項目的原則、標準、條件作了較為清晰的規(guī)定，也會存在著這樣或那樣不同的理解。簡而言之，我國目前在公共服務(wù)立法這方面基本還處于一片空白。城管服務(wù)外包之所以缺乏法律依據(jù)，一方面是因其為新興事物，在很多城市試點實踐的時間并不長，尚未來得及從立法上加以確認；另一方面城管服務(wù)外包這種新興事物存在爭議，尚未得到社會的完全肯定和認同，其合法性始終徘徊在各種質(zhì)疑之中。

（二）基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力十分薄弱

習(xí)總書記曾多次強調(diào)，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。然而在城管服務(wù)外包的實踐中，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部由于依法行政的素質(zhì)和能力不強，導(dǎo)致公共服務(wù)外包在需求確定、方式選擇、信息發(fā)布、標準評定、履約驗收、資金撥付等環(huán)節(jié)都存在一定的風(fēng)險和隱患。從主觀來看，主要是因為一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部既不懂法也不學(xué)法，法治意識和水平較為落后，有法不依現(xiàn)象較為突出。如在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)有些基層政府和領(lǐng)導(dǎo)干部，為了片面維護地方的穩(wěn)定，打著幫助閑散人員就業(yè)的旗號，隨意聘用素質(zhì)低劣的兩勞釋放人員為城管協(xié)管員，進行地方事務(wù)的管理。從客觀來看，由于人治思想和思維在中國長期占據(jù)統(tǒng)治地位，以致人們的法治精神和觀念一直缺位，法治被邊緣化。再加上對違法行政的問責(zé)力度不夠，也客觀上縱容了基層領(lǐng)導(dǎo)干部對法律的漠視。

（三）有資質(zhì)承接城管服務(wù)外包的社會組織少

公共服務(wù)的經(jīng)營存在成本沉淀高、投資回報周期長等特性，因此城管服務(wù)外包中符合條件、可供選擇的社會組織（承接方）往往數(shù)量有限，于是經(jīng)常出現(xiàn)公共服務(wù)市場被少數(shù)私人部門把持的現(xiàn)象。這樣的外包僅僅只是將政府壟斷變成了私人壟斷，最終并未提高服務(wù)效率，反而還會因為私人的逐利性而損害公共利益。在我國，除了極少數(shù)地區(qū)承接公共服務(wù)的非營利組織比較多樣、購買體系相對成熟之外，其他地區(qū)有資質(zhì)有能力承接城管服務(wù)外包的大多是企業(yè)，并且數(shù)量非常有限。2010年《南方月刊》的一則報道顯示，人口不過700萬的香港，有超過1萬家民間組織，而人口超過1400萬的廣州，政府舉辦的公共服務(wù)購買洽談會僅有34家社工服務(wù)機構(gòu)出席。這種情況在上海同樣普遍存在，由于市場競爭機制培育不足，使得競爭難以在外包實踐中真正引入和開展，政府的選擇非常有限。如此，城管服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量便難以保障。[1]

（四）缺乏對城管服務(wù)外包項目的監(jiān)督和評估

在公共服務(wù)外包的每個環(huán)節(jié)，如外包需求方確定、信息發(fā)布機制、履約驗收標準等都有存在權(quán)錢交易的可能。從調(diào)研的實際情況來看，上海X區(qū)在城管服務(wù)外包的過程中，只做到了購買服務(wù)，而沒有做到有效評估和監(jiān)管的服務(wù)，其實質(zhì)是外包中權(quán)力和責(zé)任的斷裂。例如，有些基層領(lǐng)導(dǎo)干部利用手中權(quán)力為獲取利益進行尋租，通過非生產(chǎn)性地追求經(jīng)濟利益來設(shè)置各種門檻；有的基層政府利用在公共服務(wù)外包上享有的獨斷權(quán)，和承包商合謀構(gòu)成利益共同體，謀取額外預(yù)算、各自牟利，形成錢權(quán)交易的惡性循環(huán)。由此可見，公共服務(wù)外包的推行既給基層政府效能的提升帶來了希望，也為基層領(lǐng)導(dǎo)干部的貪污腐敗滋生了土壤。行政執(zhí)法一旦缺少監(jiān)督和責(zé)任追究的約束，就很難走上良性運行的軌道，更難以取得良好的執(zhí)法效果。

三、提升城管服務(wù)外包質(zhì)量的對策

為了更好地發(fā)揮城管服務(wù)外包的正面作用，最大程度減少城管服務(wù)外包產(chǎn)生的負面效應(yīng)，實現(xiàn)城管公共服務(wù)外包質(zhì)量的整體提升，就必須對上述問題進行深入思考，尋求應(yīng)對之策。

（一）建立和完善公共服務(wù)外包的法律體系

良好的制度設(shè)計，不僅是一種規(guī)范，更是一種導(dǎo)向。為了確保公共服務(wù)外包各環(huán)節(jié)均在法律框架和規(guī)定下進行，必須盡快制定政府服務(wù)外包的法律、法規(guī)，完善相關(guān)配套制度的立法規(guī)定，包括：明晰公共服務(wù)的法定范圍；修改相關(guān)立法，加快非營利組織的發(fā)展；建立有公眾參與的信息公開制度；強化政府監(jiān)管和服務(wù)職能；建立獨立的公共服務(wù)績效評估制度等等，尤其要明確城管服務(wù)外包的范圍以及雙方在外包合同中的責(zé)任和義務(wù)。明確城管服務(wù)外包的范圍和原則，就是要遵循《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）的規(guī)定：政府向社會力量購買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公共性和公益性。同時政府購買社會服務(wù)應(yīng)該有其邊界。政府外包業(yè)務(wù)的底線是將政府承擔(dān)的某些技術(shù)性、行業(yè)性、服務(wù)性以及協(xié)調(diào)性職能轉(zhuǎn)交給社會中介組織、公共服務(wù)組織和社會自治組織，而對行政處罰、行政強制措施，實施行政強制執(zhí)行等則必須按照《行政處罰法》和《行政強制法》的規(guī)定獲得法律授權(quán)，且不得隨意委托給行政機關(guān)以外的主體。[2]簡單地說，城管的服務(wù)性職能可以外包，但執(zhí)法職能絕不能外包。

（二）提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識和能力

基層領(lǐng)導(dǎo)干部作為基層政權(quán)的骨干力量和中堅力量，既是公權(quán)力的直接行使者，也是依法治國的重要組織者、推動者和實踐者?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵循公共服務(wù)外包的法律法規(guī)，自覺在法律的框架和規(guī)定范圍內(nèi)進行活動，就能形成示范效應(yīng)，影響和推動公共服務(wù)外包的法治化進程。倘若不能嚴格依法行政，公共服務(wù)外包的嚴肅性、規(guī)范性和有效性就會大打折扣，其法治化進程也將難以落實。為此，我們必須抓住基層領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，重點在培訓(xùn)和考核上下功夫。對基層領(lǐng)導(dǎo)干部法制觀念不強、法律知識欠缺的問題，要加大教育培訓(xùn)的力度，通過多種方式和形式不斷營造學(xué)習(xí)、宣傳和討論法律的氛圍，突出學(xué)習(xí)法治的重要性、緊迫性和艱巨性，不斷提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識。對法律實施的激勵機制不全、違法行政問責(zé)不足的問題，我們要積極探索“法治GDP”的評價指標和體系，把“會不會依法辦事、能不能依法辦事”作為判斷干部法治能力強弱的重要尺度、考核和識別干部能力和水平的重要依據(jù)，在干部的選拔和任用中確立一個明確的法治導(dǎo)向。

（三）在全社會大力扶持和培育社會組織

目前，“政府強、社會弱”的問題依然突出，政府在社會管理中缺位和越位的現(xiàn)象依然存在。為了讓更多的社會組織承接政府職能、提供公共服務(wù)，就必須適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求，大力扶持和培育社會組織的發(fā)展。具體而言，一方面可以借助當(dāng)前行政管理體制、事業(yè)單位和審批制度改革，推進政府“瘦身”和職能轉(zhuǎn)變，不斷加大政府職能轉(zhuǎn)移，向社會組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，為社會組織的發(fā)展壯大和參與社會管理讓渡空間；另一方面在確保社會組織具備一定的法律條件（即依法成立、具有熟悉法律法規(guī)和業(yè)務(wù)的工作人員、具有相應(yīng)的技術(shù)和服務(wù)能力）的同時，可以考慮實施社會組織直接登記制度、備案制度，為社會組織的發(fā)展適度降低門檻、積極創(chuàng)造條件，同時通過推進社會組織的去行政化，實現(xiàn)社會組織與黨政機關(guān)在人、財、物等方面的脫鉤，保障自身獨立性，鼓勵社會組織自主地開展活動。另外，還可通過建立社會組織孵化發(fā)展平臺、完善社會組織政策環(huán)境等措施營造和優(yōu)化社會組織培育和壯大的環(huán)境。[3]

（四）健全公共服務(wù)外包監(jiān)督和評估機制

政府將公共服務(wù)的項目委托給承包方，并非一包了之，而是要承擔(dān)起原有的責(zé)任，打造全方位的監(jiān)督、評估機制，防止承包方權(quán)力濫用和角色失控。為此，在監(jiān)督上，政府首先要建立公開規(guī)范的準入制度、采購承包制度、合同制度以及相應(yīng)的政策體系，通過合同約定政府和承包方的權(quán)利與義務(wù)，同時明確監(jiān)督和評估服務(wù)項目的具體事項和條款。其次，要將服務(wù)外包的事項及時向社會公布，讓廣大市民知曉城管服務(wù)外包的前因后果和整個過程，鼓勵普通市民對承包方是否合理合法履行公共服務(wù)職能展開監(jiān)督。再次，對公職人員在城管外包中是否存在尋租、瀆職行為等可以借助新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)資源的利用，對城管執(zhí)法中的有法不依、違法不究現(xiàn)象進行揭露，使輿論監(jiān)督發(fā)揮其應(yīng)有的作用。[4]在評估方面，將社會組織的運作管理、經(jīng)費使用、服務(wù)成效、服務(wù)對象的回饋等納入社會組織評估體系，同時量化評估指標，使承包方主動接受專業(yè)機構(gòu)、監(jiān)管部門和服務(wù)居民的評估。評估獲得通過，政府繼續(xù)購買其服務(wù)；評估沒有通過，政府則可以購買其他社會組織的服務(wù)，通過市場機制來實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置以及高質(zhì)量的服務(wù)。[5]

說明：本文系2014年上海市黨校系統(tǒng)青年課題項目：“關(guān)于上海基層政府公共服務(wù)外包機制的反思與構(gòu)想—基于徐匯區(qū)的研究”（編號：SHDX2014-45C）。

參考文獻：

[1]王淼.城管外包——規(guī)范與叫停間的兩難選擇[N].中國改革報，2012-08-20（9）.

[2]嫣燕.城管外包存廢引爭議[J].今日中國論壇，2012（9）.

[3]湖北省民間組織管理局.加大培育發(fā)展力度充分發(fā)揮社會組織在社會管理中的作用[EB/OL].2013-06-03[2015-10-25].http：//www.hbmzt.gov.cn/xxgk/ywb/mjzz/gldt/201306/t20130603_156527.shtml.

[4]張麗.城管“外包”路在何方[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報，2014（12）.

[5]丁揚.從深圳城管外包爭議看中國公共服務(wù)外包的發(fā)展前景[J].現(xiàn)代商業(yè)，2012（33）.

責(zé)任編輯：王 縉