政治轉(zhuǎn)型時期埃及的憲法危機及啟示

夏新華，丁 峰

2011年1·25革命爆發(fā)，埃及總統(tǒng)穆巴拉克被迫下臺，國家權(quán)力被移交給軍方，埃及進入政治轉(zhuǎn)型時期。后穆巴拉克時期的政治過渡經(jīng)歷了最高軍事委員會主導時期、穆爾西當政時期、曼蘇爾過渡政府時期，至2014年6月賽西上臺止，共經(jīng)歷三個階段。短短三年時間，埃及政治轉(zhuǎn)型與憲制改革從變局發(fā)展到亂局，并陷入困局，逐步演化為一場嚴重的政治對決，并成為了埃及歷史上持續(xù)時間最長、影響范圍最廣、最為復雜多變的憲法危機。當下，賽西執(zhí)政已逾半年，埃及開始了一個新時代，當然，賽西能否帶來真正變化，尚需時日。①故適時總結(jié)埃及此次政治轉(zhuǎn)型時期發(fā)生的憲法危機，并彰顯啟示，希冀對當前法治中國建設有所啟迪，意義重大。

一、埃及憲法危機的形成與演變

1.軍方主導修憲引發(fā)憲法危機

2011年2月11日，穆巴拉克辭去總統(tǒng)職務，并將權(quán)力移交給軍方。軍方隨即發(fā)表聲明，宣布暫時中止于1971年制定的《阿拉伯埃及共和國永久憲法》，解散議會，任命憲法修改委員會。

（1）主導制憲：《憲法宣言》的發(fā)布

在軍方主導下，埃及開始了修憲進程。2011年3月19日，由軍方主導的阿拉伯埃及共和國憲法修正案舉行全民公決，以70%的支持率獲得通過。3月23日，最高軍事委員會正式發(fā)布《憲法宣言》。

《憲法宣言》共63條，重點修改了涉及與總統(tǒng)選舉相關的9項條款，即修改了原“永久憲法”的第75、76、77、88、93、139、148、189 條，廢除了“永久憲法”第179 條有關反恐主義的條款。②在具體內(nèi)容上涉及總統(tǒng)候選人資格、總統(tǒng)任期、選舉司法監(jiān)督、議員資格確定、副總統(tǒng)任命和緊急狀態(tài)等共11項議題。③重大變化有：明確埃及總統(tǒng)的國籍要求，放寬了總統(tǒng)候選人的年齡限制；規(guī)范了總統(tǒng)候選人的提名程序；埃及總統(tǒng)的任期進行了縮減，從6年減為4年，且只可連任一屆，實為巨大進步；規(guī)定了選舉的監(jiān)督程序，包括候選、投票、計票在內(nèi)的總統(tǒng)選舉的全過程都在有效的司法監(jiān)督機制下進行。這樣的規(guī)定既能夠保障總統(tǒng)選舉的合法性和有效性，又能夠促使各派積極參與政治活動。

但是，為了凸顯軍方的地位，憲法宣言第56條規(guī)定了最高軍事委員會在立法、預算、任命國民議會議員、頒布和廢除法律等方面的大權(quán)。特別是，憲法宣言第25條規(guī)定，新總統(tǒng)只能擁有本宣言第56條第1、2款之外的職權(quán)。也就說，軍方不僅在過渡期大權(quán)在握，在新的總統(tǒng)上任后，軍方仍然掌握著制定國家大政方針的權(quán)力。這種非憲法框架的權(quán)力轉(zhuǎn)移，為埃及局勢的繼續(xù)動蕩和后來總統(tǒng)與軍方的權(quán)力之爭埋下了危機的種子。

（2）爭奪制憲權(quán)：“超憲法原則”和“憲法聲明”的提出

由于軍方還政于民的時間表遲遲沒有出臺，2011年6月28日至29日，埃及首都開羅發(fā)生了自穆巴拉克倒臺以來最嚴重的流血沖突，埃及民眾準備用推翻穆巴拉克政權(quán)的勁頭，來推翻軍人過渡政府。然而，2011年11月16日，過渡政府副總理塞勒米卻提出一份“超憲法原則”文件。這份文件主要包括國家主權(quán)、民主法律和世俗政權(quán)等內(nèi)容，其中賦予武裝部隊最高委員會更大權(quán)力：1）軍政府在制憲過程中有絕對權(quán)威，并且可以否定議會權(quán)力；2）軍政府在憲法通過后繼續(xù)起指導作用。軍方無限制的權(quán)力擴張立即引發(fā)廣泛爭議，埃及又爆發(fā)了新一輪流血示威抗議，并蔓延至全國。

從2011年11月28日開始至2012年1月11日結(jié)束，埃及舉行了自2011年革命以來第一次民主選舉，選舉結(jié)果是穆爾西領導的穆斯林兄弟會的自由與正義黨及其盟黨獨占鰲頭，贏得235席（其中人民議會127席，協(xié)商會議108席），占據(jù)議會的近一半席位，伊斯蘭政黨掌控了新選出的埃及議會。

長期受到軍方打壓的穆爾西的政治盟友及伊斯蘭派別企圖利用對人民議會的多數(shù)重要席位的控制，排擠并削弱準備將立法權(quán)交給人民議會的埃及軍方。于是，圍繞制憲權(quán)，穆兄會與軍方的斗爭愈演愈烈。

按照過渡時間表，軍方將在2012年6月30日如期交權(quán)。2012年5月23～24日，埃及舉行2011年埃及革命后的首次總統(tǒng)選舉。在首輪投票中，穆斯林兄弟會的候選人穆爾西獲得24.78%的得票率，曾任空軍總長的前總理沙菲克獲得23.66%得票率，得票最高的這兩人將進入第二輪選舉。6月16～17日，第二輪總統(tǒng)選舉將如期進行。

穆爾西的可能勝選使軍方心存擔憂，軍方并不甘就此交出權(quán)力。為應對穆爾西當選，埃及武裝部隊最高委員會開始采取緊急舉措。就在總統(tǒng)選舉決勝輪投票結(jié)束之際，埃及武裝部隊最高委員會于6月17日晚突然發(fā)布“憲法聲明”，宣稱對《憲法宣言》進行修正，要求解散議會，并將立法權(quán)暫時收歸武裝部隊最高委員會手中。憲法聲明賦予軍隊前所未有的政治權(quán)力，如：埃及武裝部隊最高委員會成員有權(quán)決定軍隊的一切事務；在新議會選舉產(chǎn)生前，埃及武裝部隊最高委員會代行議會職權(quán)；埃及軍隊可在總統(tǒng)的要求下，經(jīng)埃及武裝部隊最高委員會批準，介入民事事務，維護社會治安。更有甚者，憲法聲明對新總統(tǒng)的權(quán)力做了諸多限制，如新總統(tǒng)將在最高憲法法院所有法官監(jiān)視下宣誓就職，總統(tǒng)只有在武裝部隊最高委員會批準后才能對外宣戰(zhàn)。

軍方的目的顯然是想通過暫時收回立法權(quán)來實現(xiàn)對最高國家利益的壟斷，并通過憲法性文件的權(quán)威來維護軍方的地位和威信。此舉遭到了穆兄會領導下的自由與正義黨以及部分宗教派別的強烈反對，他們呼吁通過全民公投來決定議會的解散與新憲法的制定。軍方對《憲法宣言》的肆意改變釀成了日后穆兄會與軍方持續(xù)沖突的惡果。

2.穆爾西修憲擴權(quán)加劇憲法危機

2012年6月24日，代表穆斯林兄弟會的自由與正義黨候選人穆爾西勝選，成了埃及有史以來第一位民選總統(tǒng)。穆爾西走馬上任后的第一件事就是宣布軍方憲法聲明無效，軍方解散議會無效，要求議會重新工作，直到依新憲法選出新議會為止。此后，穆爾西通過任命軍界和政界的主要領導人，并利用民選總統(tǒng)的合法身份，無限擴張制憲權(quán)。

（1）頒布新的憲法聲明盲目擴權(quán)

2012年11月22日穆爾西頒布了新憲法聲明，一方面規(guī)定“總統(tǒng)有權(quán)任命總檢察長”，“總統(tǒng)發(fā)布的憲法聲明、法令和政令在新憲法頒布和新議會選出前為最終決定，任何方面無權(quán)更改”，另一方面宣布“將制憲委員會工作期限延長至2013年2月12日”，并稱“任何司法部門無權(quán)解散協(xié)商會議（議會上院）和制憲委員會”。這顯然與軍方《憲法宣言》的相關規(guī)定相違背，乃至針鋒相對。是故，穆爾西的憲法聲明引發(fā)了埃及各界特別是司法界的抗議。數(shù)日內(nèi)，穆爾西的支持者與反對者多次爆發(fā)劇烈沖突，造成3人死亡，600余人受傷。最終，在巨大的爭議和憤怒中，穆爾西于12月10日宣布廢除新憲法聲明。

（2）穆爾西憲法充斥濃厚伊斯蘭色彩

與此同時，為了盡快擺脫困境，穆爾西及穆兄會加快了制憲進程。穆爾西將把持的制憲權(quán)發(fā)揮到了極致，在由100個席位組成的制憲委員會中，秉承伊斯蘭主義的成年男性占據(jù)了90個席位，制憲委員會的公正性和公信力受到了普遍的質(zhì)疑。但制憲委員會不顧反對派和全國民眾的壓力，從29日起，耗費17個小時對憲法草案234條條款逐條進行表決，于30日清晨完成了整個投票過程。2012年12月15～22日，經(jīng)過兩輪公投，新憲法草案最終以63.8%的支持率獲得通過，但投票率只有32.9%。2012年12月26日，穆爾西簽署了正式的《2012年阿拉伯埃及共和國憲法》。

2012年憲法在體例結(jié)構(gòu)上由序言加五篇十六章共234條組成。從具體內(nèi)容上看，2012年憲法雖然規(guī)定了軍方的超然政治地位，但憲法通過創(chuàng)設國家安全委員會和國家防務委員會，力圖平衡總統(tǒng)與軍方的權(quán)力分配。2012年憲法強烈表達了穆斯林的意志，將伊斯蘭法規(guī)定為埃及法律的基本原則，充斥著十分濃厚的伊斯蘭化色彩。④憲法第2條⑤便規(guī)定了伊斯蘭教法原則（沙里阿）是立法的主要淵源。與過去最不同的是，2012年憲法特別增加了第219條，⑥這一條史無前例的對“伊斯蘭教法原則”進行定義，指出伊斯蘭教法原則包括一般證據(jù)、基本規(guī)則、伊斯蘭教法基本原則、來自遜尼派學校的可靠學說。這種定義實際上是為了更加嚴格的解釋伊斯蘭法，從而實現(xiàn)更加純粹的伊斯蘭教法。⑦

穆爾西操縱制憲程序，試圖通過新憲法的制定以尋求統(tǒng)治權(quán)力的穩(wěn)固和穆兄會的全面掌權(quán)，乃至建立新的集權(quán)政府。⑧這種修憲方式帶有典型的“工具性”。濃厚伊斯蘭化色彩的規(guī)定在埃及以往的憲法文本中從未出現(xiàn)，故引發(fā)較大爭議，導致世俗派和宗教團體的斗爭異常激烈。⑨得不到權(quán)益保障和民生改善的埃及民眾紛紛倒戈，參與街頭政治，呼吁穆爾西下臺。

3.曼蘇爾過渡政府修憲紓困

2013年7月3日晚，軍方領導人、國防部長塞西將軍通過國家電視臺宣布解除穆爾西的總統(tǒng)職位，暫停使用現(xiàn)行憲法，提前舉行總統(tǒng)選舉。次日，最高憲法法院院長曼蘇爾暫行臨時總統(tǒng)職權(quán)，成立過渡政府和修憲委員會，要求30日內(nèi)完成對2012年憲法的修改。顯然，這是軍方再次通過自我賦權(quán)的方式，重新取得了對制憲權(quán)的控制。新憲法草案于2013年12月1日由“憲法復議委員會”修訂完成，在2014年1月15和16日兩天的公投中，以98.1%的支持率順利通過。

（1）新憲法淡化宗教色彩和強化軍方地位

新憲法在結(jié)構(gòu)上由序言和六章組成，共247條，約有五分之一為新增內(nèi)容。⑩相比2012年憲法，2014年新憲法有很多新的變化，在淡化宗教色彩和強化軍方地位方面尤為彰顯。

其一，淡化宗教色彩，恢復憲法的世俗性。

新憲法廢除了原第219條，減少了伊斯蘭教法的強制力范圍，有利于消除愛資哈爾的政治權(quán)威，取消該組織對國家立法的直接影響。?新憲法第74條明確禁止以宗教為基礎成立政黨，規(guī)定：任何建立在宗教或性別歧視、出身歧視、宗派歧視、地理位置歧視基礎上的政治活動和政黨都是被禁止的。這一規(guī)定對于2011年1月25日埃及革命后成立的政黨有重大沖擊，導致激進的沙拉菲努爾黨、穆斯林兄弟會成為非法團體。

其二，進一步強化軍方地位。

在軍方主導下，2014年新憲法從根本上維護了軍方在政治、司法乃至經(jīng)濟等領域的特殊地位。?新憲法第234條規(guī)定：國防部部長的任命應該獲得埃及武裝部隊最高委員會的批準，凸顯軍方在國防事務中對總統(tǒng)的優(yōu)先權(quán)。相比2012年憲法第195條，顯然是要繼續(xù)強化軍方的地位。新憲法第201條將國家防務委員會提到了國家安全委員會之前，以進一步凸顯軍方控制的國家防務委員會的地位。可見，2014年新憲法不僅賦予了軍方施加影響的合法途徑，軍方的團體利益得以維護，其自主地位也得到進一步加強。

（2）新憲法能否紓困

憲法獲公投通過，表明了埃及民眾對國家穩(wěn)定和世俗化改革的迫切期盼。但是，2014年憲法仍然有“工具性”的一面：首先，憲法第74條之規(guī)定顯然是為了打壓排擠穆兄會下屬的自由與正義黨，防止其東山再起。其次，國防部長的任命由軍方授權(quán)進行，允許軍方對普通公民進行審判，甚至還使軍方獲得了監(jiān)督財政預算的職能，軍方通過修憲擴權(quán)能夠使其在未來繼續(xù)成為埃及憲制改革的“太上皇”。?因此，新憲法在全民公投前后，招致了包括穆兄會在內(nèi)的十余個伊斯蘭黨派的強烈反對。2014年5月25日埃及開始舉行總統(tǒng)選舉。塞西以96.91%的得票率贏得總統(tǒng)選舉。6月8日，埃及當選總統(tǒng)塞西在最高憲法法院宣誓就任埃及總統(tǒng)。至此，軍方重新回歸埃及權(quán)力主導地位。與此同時，埃及教俗關系格局發(fā)生重大改變，包括穆爾西在內(nèi)的穆兄會重要成員相繼受到司法懲處，以軍方為代表的世俗自由力量占據(jù)優(yōu)勢，并主導埃及政治轉(zhuǎn)型。?或許，賽西上臺后，軍方的威懾力和憲法的世俗性能夠使埃及迎來短暫的穩(wěn)定，埃及的憲制困局或?qū)⒔K結(jié)。但是，由于工具性憲法缺陷的存在，埃及憲法危機的隱患仍未從根本上消除。

二、埃及憲法危機的成因及后果

短短三年多時間，埃及的憲制改革矛盾叢生，困局跌出，令人費解：（1）結(jié)局巧合的前總統(tǒng)：三年前，穆爾西充當幕后大法官將威權(quán)總統(tǒng)穆巴拉克送上審判席；而三年后，穆巴拉克原手下的軍方又把穆爾西送上被告席。這是埃及首位民選總統(tǒng)被審判，這也是三年來埃及第二位被推翻的總統(tǒng)接受審判。（2）權(quán)勢輪回的軍方：三年前，埃及人民撕毀穆巴拉克頭像，驅(qū)逐軍人政權(quán)，選舉產(chǎn)生了埃及歷史上第一位民選總統(tǒng)。而三年后，埃及人民高舉塞西頭像，迎接軍人出身的總統(tǒng)回歸。以軍方為首的世俗集團“一枝獨大”，重新控制埃及政局。（3）命運逆轉(zhuǎn)的穆兄會：三年前，穆兄會利用“阿拉伯之春”走上前臺，贏得埃及議會選舉，穆爾西當上了埃及總統(tǒng)，其勢如日中天；然三年后，穆兄會政權(quán)被軍方推翻，穆爾西淪為階下囚，穆兄會被宣布為恐怖組織。穆兄會從權(quán)力的巔峰跌入了深淵，再次轉(zhuǎn)入地下。（4）“兩頭倒”的青年：三年前，以青年為主力的埃及變革力量反對穆巴拉克的世俗化政策，將其趕下政治神壇；三年后，又是埃及青年強力反對穆爾西的伊斯蘭化政策，轉(zhuǎn)而支持軍方對穆爾西的廢黜，并最終使世俗化的軍人總統(tǒng)登上權(quán)力的巔峰。如此不一而足。真是“革命走了一圈，又回到了原點”。

縱觀埃及憲法危機：軍方發(fā)布憲法宣言和修正條款，致力于把持制憲權(quán)，遂引發(fā)憲法危機；而穆爾西的盲目修憲擴權(quán)志在謀求教派利益，穩(wěn)固統(tǒng)治根基，加劇了憲法危機；在軍方庇護下的曼蘇爾過渡政府的修憲旨在保障軍方與世俗派的統(tǒng)治地位，但危機的根源猶存。埃及的憲法危機同時也說明，公民權(quán)利與國家權(quán)力之間，以及不同國家權(quán)力部門之間的矛盾和沖突，如果得不到及時有效的解決，都可能對現(xiàn)有憲制體制構(gòu)成重大威脅，從而演化成嚴重危機。憲法危機的發(fā)生既有偶發(fā)性，也有必然性。憲制改革、權(quán)力斗爭、政黨惡斗、經(jīng)濟危機、民族矛盾、教派沖突、地區(qū)分裂、社會抗爭、選舉糾紛和外部干涉等事件均可能誘發(fā)憲法危機。埃及憲法危機正是其憲制內(nèi)部諸多矛盾交互運動的必然結(jié)果，其實質(zhì)是在社會抗爭大背景下，埃及軍方、穆兄會、世俗派等政治和宗教勢力圍繞著憲制改革和權(quán)力分配進行的一場尖銳的權(quán)力斗爭。

導致的后果就是：一方面，制定或修改憲法能夠以國家最高法律的形式鞏固執(zhí)政地位，保障統(tǒng)治集團利益，呈現(xiàn)出“新政權(quán)帶來新憲法”的特征；另一方面，頻繁的修憲，往往使反對派和全國民眾的眼光并不聚焦于憲法文本，而憲法公投的實質(zhì)已不在“憲法”本身，而日益成為針對某一政治派別的民意測驗。2011年憲法修正案表決通過，體現(xiàn)了大多數(shù)民眾對革命陣營的支持；2012年憲法公投實際上反映了穆爾西的民意基礎；相應地，對于2014年初的憲法公投，贊成憲法就等同于支持軍隊和過渡路線圖，而在塞西聲明有可能參選總統(tǒng)并號召民眾投票后，憲法公投又演變?yōu)獒槍θ鞲傔x的表決。其實，無論是2012年還是2014年，能把憲法草案從頭到尾讀過一遍的埃及民眾寥寥無幾。于是，憲法中任何不妥的條文或制度，都將成為反對派攻擊新政權(quán)的矛頭，從而引發(fā)社會動蕩，甚至造成政權(quán)更迭。這就不難理解，為什么短短的三年時間，埃及就先后中止了兩部憲法，廢棄了兩次憲法聲明，舉行了三次憲法公投，推翻了兩位總統(tǒng)又選舉出兩位總統(tǒng)。

三、埃及憲法危機的若干反思

1.西方憲政模式不可照搬，培育民族特色憲法文化至關重要

北非阿拉伯國家在近代時期大多淪為西方的殖民地或者保護國，自那時起，西方憲政模式就開始了其在北非的移植進程。埃及是伊斯蘭世界最早開始政治現(xiàn)代化變革的國家。1923年4月19日，埃及頒布了新憲法確立了君主立憲制，建立西方的議會民主制度，標志著埃及開始走上了西化的憲政道路。?1952年7月，以納賽爾為首的自由軍官組織推翻法魯克王朝，成立共和國。納賽爾執(zhí)政期間，埃及先后頒布了3部憲法：1956年1月臨時憲法、埃敘統(tǒng)一后的1958年3月臨時憲法和埃敘分裂后的1964年臨時憲法。它們的基本內(nèi)容相同，都宣布伊斯蘭教為國教，確認埃及采取共和政體，實行高度集權(quán)的總統(tǒng)制。1971年9月，納賽爾的繼任者薩達特頒布了《阿拉伯埃及共和國永久憲法》。1970年代，埃及引入了西方的多黨制和投票政治等，至1980年5月22日經(jīng)公民投票修改憲法，明確規(guī)定政治制度“建立在多黨制基礎上”，“總統(tǒng)可多次連選連任”，并決定增設協(xié)商會議和咨詢機構(gòu)。1981年穆巴拉克執(zhí)政以來，繼續(xù)進行西式民主政治的嘗試，通過幾次議會和協(xié)商會議選舉，逐漸完善了多黨制和憲法制度。2005年在美國“大中東民主改造”的壓力沖擊之下，埃及通過修憲，引入了多人競選總統(tǒng)機制。

經(jīng)過近一個世紀的政改，埃及的憲制有了一個西式的外殼，埃及在西方眼中似乎就是一個民主國家了。但西方民主憲政的競爭性特點，本身就容易導致分權(quán)和黨爭，而中東北非各國由于普遍存在貧富分化、教派林立等先天不足，民主化很容易導致黨派政治分化和教派政治極端化現(xiàn)象。過分強調(diào)形式和程序，而忽視內(nèi)容和實質(zhì)的西方憲政模式，不可避免地導致埃及憲制的異化，民主的虛化和公投的泛化。對埃及這個后發(fā)國家而言，現(xiàn)代化變革的力量主要不是產(chǎn)生于內(nèi)部，而是來自外部的沖擊。埃及能否及時開始變革以及變革的力度和速度如何，取決于它對外部沖擊的感受和做出反應的能力。?

在埃及長達三年的憲制沖突中，雙方各執(zhí)一詞。軍方說他們是為了“挽救民主”，而穆兄會卻說他們是為了“爭取民主”。顯然，雙方都在濫用“民主”這個美妙的字眼。穆爾西代表穆兄會上臺當總統(tǒng)，安插穆兄會成員當政府高官，將代表原教旨主義的思想寫入憲法和法律，完全忽視了其他選民和黨派的政治訴求。于是，當埃及軍方以“政變”的方式推翻了被西方津津樂道的埃及首位“民選總統(tǒng)”，肆無忌憚地開槍屠殺手無寸鐵的穆兄會成員時，西方卻并未在輿情上大加鞭撻，在行動上嚴加制裁。而按照他們所宣揚的理念，以軍事政變的形式推翻一個“民選總統(tǒng)”，是決不能容忍的“反民主”行為。而當軍人出身的塞西榮登總統(tǒng)寶座時，歐美各國紛紛表示祝賀和支持。歐美國家打著民主憲政的口號，干涉后發(fā)國家的憲制改革進程，導致部分國家出現(xiàn)動蕩、民不聊生，這種西式的憲政模式真的具有“普世性”嗎？這些西式的憲政制度真的能夠落地生根，開花結(jié)果嗎？當然也不是。培育民族特色的本土憲法文化至關重要！

2.公投政治的合法性與相對性并存，并非濟世良方

當今世界，對國家的重大事項的公投公決現(xiàn)已成為憲制發(fā)展的重要選項。在憲法危機中，沖突雙方若不能達成一致，則往往采取全民公決，讓人民來決定國家的未來。因此，得民意的一方，則大多成為憲制改革的主導者，但也意味著得民意者必須肩負起更大的義務和責任?？梢姡褚庀虮衬軟Q定憲制改革的成敗。

然而，在不成熟的憲制后發(fā)國家，公投民主往往被當權(quán)者利用，做足了形式，卻少了點實質(zhì)內(nèi)容，投票率幾何反倒成了衡量民意的關鍵指標，過低的投票率往往造成合法性下的“相對性”。短短三年間，埃及以全民公投方式（包括普選）通過了2011年憲法宣言和2012年、2014年兩部正式憲法；普選產(chǎn)生了兩位總統(tǒng)，其中穆爾西是首位民選總統(tǒng)，賽西是又一位軍人總統(tǒng)；選舉產(chǎn)生了2012年人民議會和協(xié)商會議的議員，在新總統(tǒng)賽西走馬上任后又即將選舉產(chǎn)生2014年新一屆一院制人民議會的議員。公投民主的方式被頻繁使用，其結(jié)果又何如？

表1 憲法公投統(tǒng)計

分析表明，在三次憲法公投中，2011年軍方憲法宣言的民眾投票率最高（41.19%），得票率居中（70%），反映了推翻穆巴拉克政權(quán)后埃及人民的政治參與熱情和期待，以及軍方對局勢的強力控制。2012年憲法公投的最終投票率只有33%，支持率也只有64%，反映了當時埃及深重的教俗沖突帶來的社會撕裂。當穆兄會的支持者為憲法獲得通過倍感欣喜時，埃及媒體和反對派卻普遍采用了另一種所謂“埃及算法”解讀公投結(jié)果：33%*64%=21.12%，即全國只有21%的人贊同憲法和穆爾西執(zhí)政，總統(tǒng)和憲法都已喪失了合法性。從那時起，上述“埃及算法”被媒體和民眾頻繁引用。?而2014年憲法公投屬于典型的高通過率（98.1%），低投票率（38.6%），如果按照“埃及算法”，參與投票且投贊成票的只占全國總?cè)丝诘?7%（38%*98%），但這一次埃及媒體只強調(diào)支持率極高，而對“埃及算法”閉口不談了。98%的高支持率并不說明新憲法獲得了廣泛民意支持，全國逾60%的民眾沒有投票、抵制投票或是投反對票。

表2 總統(tǒng)選舉統(tǒng)計

分析表明：在剛剛結(jié)束的埃及總統(tǒng)選舉中，前軍方領導人塞西以壓倒性優(yōu)勢勝出，支持率超過96%，但埃及全國有5 400余萬合法選民，此次投票率僅為47.45%。盡管過渡政府延長了投票時間，不惜以罰款的方式強制更多人參與投票，但全國投票率仍與賽西的80%預期相去甚遠，甚至低于前總統(tǒng)穆爾西2012年當選時的51.8%。特別是，此次參加投票的多為老年人和婦女，青年男性投票積極性不太高。過低的投票率削弱了塞西當選總統(tǒng)的權(quán)威性和合法性。對塞西而言，這次的投票率必須超過穆爾西，他才能獲得完全的政治合法性與可信度，而如此低的投票率對塞西而言意味著“失敗”。顯然，埃及人民對投票政治的熱情已經(jīng)降至“冰點”。

簡言之，對憲制后發(fā)國家而言，如果公投民主不能真正體現(xiàn)民意，它不僅不能成為濟世良方，反而會走向反面。當慎用，更不可濫用！

3.軍方威權(quán)政治是雙刃劍，既帶來穩(wěn)定，也破壞憲制秩序

長期以來，軍隊一直是影響埃及憲制發(fā)展的關鍵因素，直接或間接主導著埃及政治轉(zhuǎn)型。?埃及軍方自認為是民族優(yōu)秀分子的代表，長期在埃及實施著獨具特色的“威權(quán)統(tǒng)治”。納賽爾的個人意志控制著整個國家，曾公開宣稱“我的議會就是軍隊”。?此后，從納賽爾到薩達特，再到穆巴拉克，莫不如此。埃及軍隊作為特殊利益團體，如同一塊獨立的“飛地”，?其行為邏輯乃是維護軍方特權(quán)地位。2013年7月3日以來，以塞西為代表的軍方怒廢民選總統(tǒng)，武力清場，更凸顯軍方的強權(quán)。埃及的威權(quán)統(tǒng)治在表面上似乎具備合理性，能帶來國家的經(jīng)濟發(fā)展和整體穩(wěn)定。穆巴拉克執(zhí)政數(shù)十年，埃及國家并未爆發(fā)過大規(guī)模的沖突。在賽西的鐵腕統(tǒng)治下，埃及出現(xiàn)了短暫的穩(wěn)定，2014年新憲法得以通過，新的總統(tǒng)選舉順利進行。

這表明軍隊在埃及憲制改革中處于“總結(jié)制閥”地位，?具有雙刃劍作用：既保障改革進程，又破壞不同權(quán)力之間的制衡。穆巴拉克的威權(quán)統(tǒng)治與長老統(tǒng)治的結(jié)合，無疑是對民主制度的巨大破壞，最終在“一次革命”打擊下引咎辭職并深陷牢獄之災。2013年以賽西為首的軍人“政變”后，雖然改變了傳統(tǒng)方式，諸如，立即任命新的臨時總統(tǒng)，將權(quán)力移交給文官政府，退居幕后，進行間接統(tǒng)治，而不是以往最高軍事委員會代理政權(quán)，實施直接統(tǒng)治；立即制定《憲法宣言》，公布國家改革發(fā)展的線路圖；立即向眾多國家說明緣由以求理解。這樣，既能保證軍方對埃及政局的發(fā)展產(chǎn)生影響，又能減少埃及民眾對軍方直接主導政治的不滿。但賽西最終還是從后臺走上前臺，脫下軍裝，競選總統(tǒng)。如今塞西已走馬上任，威權(quán)統(tǒng)治也許又有延續(xù)之勢，軍方自然變成了塞西依賴的后臺。這樣，埃及將可能重新回到納賽爾、薩達特和穆巴拉克的時代。軍方在2014年新憲法框架下的自我賦權(quán)，實則超出了三權(quán)分立和有限政府的界限，特別是，對總統(tǒng)任期的限制能否得到崇尚威權(quán)統(tǒng)治的軍方或軍方出身的總統(tǒng)的自覺遵守，尚待時日觀察。4年后，賽西連任總統(tǒng)當無懸念；可是8年后呢？那時68歲的塞西將會面臨艱難的選擇：是像穆巴拉克那樣修改憲法謀求連選連任，淪為埃及的“新法老”，以“長老統(tǒng)治”的方式在民眾的積怨中老去？還是尊重憲法，自覺接受兩屆任期的限制，像美國“國父”華盛頓那般，在民主選舉的光環(huán)下全身而退，成為埃及的“憲制民主之父”?確耐人尋味！軍人能否擔負起埃及政治轉(zhuǎn)型的主導力量，掀開埃及憲制發(fā)展的新篇章，仍是未知數(shù)。

4.教俗沖突需要理性對待，宗教勢力須關進制度的籠子里

穆兄會自1928年創(chuàng)建以來，與執(zhí)政當局雖有合作，更多的是對抗。

穆兄會創(chuàng)建初期的目標是振興伊斯蘭價值觀，反抗英國占領，推翻國王統(tǒng)治，建立一個以埃及為中心的哈里發(fā)國家。在活動上表現(xiàn)出兩個特點：一是廣泛開展社會救助，爭取底層民眾；二是建立秘密武裝，在擴大政治影響的同時，積極準備武裝奪權(quán)。?因此，不可避免地與法魯克國王統(tǒng)治產(chǎn)生矛盾，招致君主力量的嚴厲壓制。1945年2月，首相麥希爾因反對穆兄會創(chuàng)始人哈桑·班納等人參加議會選舉，被穆兄會成員刺殺。然而，當埃及當局試圖消滅穆兄會時，穆兄會已成為擁有武器、軍隊、工廠、公司和醫(yī)院的國中之國了。?

穆巴拉克執(zhí)政后，將穆兄會視為溫和的非官方宗教組織，于1982年釋放了薩達特遇刺前被關押的第三代總訓導師等穆兄會成員，并修改選舉條例，明確允許穆兄會成員以個人名義或其他政黨名義參加議會選舉。1984年，穆兄會候選人獲得8個議席，而在1987年大選中，穆兄會候選人贏得的席位則上升至36席。面對穆兄會勢力的急速發(fā)展，穆巴拉克開始采取種種措施嚴加限制，甚至利用緊急狀態(tài)法逮捕穆兄會成員，交由軍事法庭審判，穆兄會同當局的關系陷入緊張狀態(tài)。但此時的穆兄會，已經(jīng)發(fā)展成實力強大的反對派團體，在民主的框架下，穆巴拉克已經(jīng)無法限制其支持率的上升。在2005年選舉中，以個人名義參選的穆兄會候選人竟然贏得了88個議席，占全部議席19.4%，成為大選中最大的合法反對派。?此后，盡管穆巴拉克于2007年修改選舉條例，禁止宗教團體成員以個人名義參選，導致穆兄會無緣2010年議會選舉，但是，穆兄會通過積極參與埃及憲制進程，在穆巴拉克的“民主籠子”里逐漸發(fā)育成熟了。

穆兄會并非“1.25”革命的初始發(fā)動者，卻成為了這場革命的最大贏家。?“1.25”革命為穆兄會實現(xiàn)合法化和政黨化鋪平了道路。穆巴拉克倒臺后，在穆兄會總訓導師穆哈默德·巴迪阿統(tǒng)領下，因勢利導，不失時機地在2011年4月30日召開“協(xié)商會議”，組建了包容性極強的“自由與正義黨”，穆兄會訓導委員會成員、具有美國留學經(jīng)歷的穆爾西被推舉為黨主席。最終，穆兄會贏得了議會選舉，穆爾西也當上了埃及總統(tǒng)。穆兄會勢力發(fā)展登峰造極。

然而，穆爾西執(zhí)政剛逾一年，穆兄會就從權(quán)力的巔峰跌入了深淵。穆爾西淪為階下囚，穆兄會被宣布為恐怖組織。2014埃及新憲法明確規(guī)定不得以宗教名義成立政黨。穆兄會陷入新一輪低谷。

穆兄會充滿戲劇性的結(jié)局，折射出貫穿埃及百年憲制發(fā)展中深重的教俗矛盾與對立，也反襯出埃及憲制之難。應該說，在穆巴拉克的威權(quán)和高壓下，穆兄會是可控的。而一旦失控，以穆兄會為首的宗教勢力就如同脫韁的野馬，不加理性，甚至走向極端化，最終釀成惡果。

對于埃及的未來，西方學者認為有兩條可供選擇的道路：“其一，國家機構(gòu)繼續(xù)走向分裂且軟弱無效；其二，國家機構(gòu)走向統(tǒng)一且發(fā)揮決定性作用?！?未來的教俗關系將制約賽西的執(zhí)政。塞西當選的公投民意表明，教俗沖突作為一種對立性的矛盾體，二者勢力都很強大，誰都無法完全替代誰；塞西當選后的埃及局勢勢必充滿挑戰(zhàn)與不安，而其根源，仍舊是臺上的世俗派別與臺下的宗教派別的對抗。其實，埃及民主實踐中最重要的問題不是選舉，而是教俗力量學會如何共處，協(xié)商解決爭議，達成共識，逐步走向協(xié)商民主，別無其他選擇。對于世俗派別而言，他們必須合理利用當前日益上升的政治地位，努力協(xié)調(diào)各反對派別之間的利益，早日成為一支團結(jié)的政治力量，并加速世俗化憲制改革的步伐。同時，注重改革的量度與分寸，理性對待延續(xù)千年的沙里阿原則。而對于穆兄會而言，他們的政治活動形式雖然再次從官方轉(zhuǎn)入地下，但仍不能否認穆兄會在埃及社會各階層中強大的組織力量。歷史的輪回證明，埃及作為典型的穆斯林國家，穆兄會及伊斯蘭組織遲早會成為埃及政治力量或政黨派別中的一支，他們的權(quán)益應被憲法所規(guī)定和保障，這是埃及多元政治和民主憲制的重要目標。因此，以埃及為鑒，對宗教勢力既不能無視其合理存在，更不能放縱，須將其關進制度的籠子里。

四、結(jié)束語

2011年革命前埃及的憲制探索，大多以尋求民族獨立和保障國家統(tǒng)一為根本目的，經(jīng)過納賽爾、薩達特和穆巴拉克的憲制改革，埃及先后取得了民族獨立、國家統(tǒng)一和經(jīng)濟繁榮，表明傳統(tǒng)的憲制改革訴求已基本實現(xiàn)。

然而，從2011年穆巴拉克下臺以來，埃及在短短的三年內(nèi)經(jīng)歷了各種動蕩與不安，也進行了包括總統(tǒng)選舉、憲法公投和議會選舉等一系列“投票”活動。但喧囂過后，局勢仍然不穩(wěn)定，經(jīng)濟依舊面臨崩潰，治安秩序也沒有改觀，民眾生活處于倒退之中。穆巴拉克執(zhí)政末期的垮臺，最主要原因乃是全球性金融危機下的埃及經(jīng)濟衰退，物價飛漲、通貨膨脹，以及就業(yè)異常困難、失業(yè)率居高不下、政治腐敗橫生、社會公平喪失。同理，穆爾西的下臺，主要原因還是民生問題和經(jīng)濟困境，以及由此引發(fā)的令人詬病的執(zhí)政能力欠缺。2013年7月解除穆爾西總統(tǒng)職務時，塞西的支持率如日中天，但時隔近一年，埃及經(jīng)濟狀況沒有好轉(zhuǎn)，青年人失業(yè)率仍徘徊在高位，這使得塞西在青年人心中的地位有所下降。生計問題成了困擾民眾的頭等大事。

埃及憲法危機說明，簡單搬用西式民主不可取，無視伊斯蘭傳統(tǒng)同樣不可行。而不論憲制這個外在形式怎樣變化，我們所期待的，仍是埃及民眾能夠從革命的輪回中走出來，恢復經(jīng)濟、穩(wěn)定社會、改善民生，避免“重回廣場政治”?。畢竟，安定的社會秩序、團結(jié)的國家氛圍、充分的民主自由才是埃及憲制變革的最終目標。溫和漸進式的改革理當成為埃及未來憲制發(fā)展的首選方式。

注釋：

①楊福昌：《賽西當選總統(tǒng)后的埃及形勢》，《西亞非洲》2014年第5期。

② See The 2011 Referendum to Amend the Constitution，Amend Articles：S 75，76，77，88，93，139，148&189 （Total：8）Stricken Articles：S179（Total：1） New Articles：S189 Repeated andS 189 Repeated 1（Total：2）.

③相關條款參見孫謙、韓大元：《世界各國憲法》（非洲卷），北京：中國檢察出版社，2012年。

④Michael Lipin：“Egypt’s New Constitution：Howit Differs from Old Version（December 25，2012）”，http：//www.voanews.com/content/Egypt-constitution/1572169.html，accessed on January 6，2014.

⑤Article 2 of The Draft of the New Constitution：“Islamis the religion of the state and Arabic its official language.Principles of Islamic Sharia are the principal source of legislation.”

⑥Article 219 of The Draft of the New Constitution：“The principles of the Islamic Sharia include its adilla kulliya，qawa`id usuli and qawa`id fiqhiyya and the sources considered by the Sunnimadhhabs.”

⑦王瓊：《政治變革中新舊埃及憲法的比較分析》，《阿拉伯世界》2014年第1期。

⑧M Cherif Bassiouni：“The Arab Revolution and Transitions in the Wake of the Arab Spring”，UCLA Journal of Internation Law＆Foreign Affairs，Spring 2013，pp.152.

⑨Nathan J Brown，Clark Lombardi：“Islamin Egypt’s New Constitution”，F(xiàn)oreign Policy Magazine，December 19，2012.

⑩“The Arab Republic of Egypt Draft Constitution 2013”.http：//www.constitutionnet.org/egypt-draft-constitution-dec-2013，Last visited time：1/20/2014.

?Nada Hussein R ashwan：“Inside Egypt’s Draft Constitution：R ole of Sharia R edefined”，http：//english.ahram.org.eg/News Content/1/64/88632/Egypt/Politics-/Inside-Egypts-draft- constitution-R ole-of-sharia-re.aspx，accessed on January 6，2014.

?朱泉鋼、王林聰：《論軍隊在埃及變局及其政治轉(zhuǎn)型中的作用》，《西亞非洲》2014年第3期。

?Scott Williamson：“Egypt’s New Draft Constitution Expands the Military’s Powers”，November 26，2013，http：//egyptelections.carnegieendowment.org/2013/11/26/new-draft-egyptian-constitution-expands-the-military’s-powers. （Carnegie Endowment for International Peace），Last visited time：12/23/2013.

?王林聰：《埃及政治轉(zhuǎn)型的困境和出路》，《當代世界》2013年第11期。

?殷罡：《埃及憲政發(fā)展及穆兄會的與時俱進》，《當代世界》2012年第10期。

?車效梅：《埃及的現(xiàn)代化歷程》，《西亞非洲》2000年第2期。

?王丁楠：用“埃及算法”解讀 2014 憲法公投，http：//www.guancha.cn/wang-ding-nan/2014_01_20_200796.shtml.

?朱泉鋼、王林聰：《論軍隊在埃及變局及其政治轉(zhuǎn)型中的作用》，《西亞非洲》2014年第3期。

?Ahmed Hashim：The Egyptian Military，Part One：“From The Ottomans Through Sadat”，Middle East Policy，Vol.ⅩⅧ，No.3，F(xiàn)all 2011，pp.68.

?Steven Cook：“Ruling but not Governing：The Military and Political Development in Egypt，Algeria，and Turkey”，Baltimore：Johns Hopkins University Press，2007，pp.14.

?王猛：《后威權(quán)時代的埃及民主政治建構(gòu)：回顧、反思與展望》，《西亞非洲》2013年第3期。

?殷罡：《埃及憲政發(fā)展及穆兄會的與時俱進》，《當代世界》2012年第10期。

?畢健康：《埃及現(xiàn)代化與政治穩(wěn)定》，北京：社會科學文獻出版社，2005年，第168頁。

?Kenneth M Pollack，et al.：“The Arab Awakening：America and the Transformation of the Middle East”，Washington，DC：The Brookings Institution，2011，pp.106.

?余建華：《憲法公投對后穆巴拉克時代埃及社會政治的影響》，《阿拉伯世界》2013年第2期。

?Nathan J Brown：“One Word Will Define Egypt’s Constitution”，F(xiàn)oreign Policy Magazine，November 8，2013.

?哈全安、張楚楚：《從選舉政治到廣場政治：埃及穆巴拉克時代的民眾政治參與》，《西亞非洲》2013年第3期。