法治國家、法治政府與法治社會的意義闡釋

陳金釗　宋保振

〔摘要〕 作為法治中國的核心要素，法治國家、法治政府與法治社會一體建設(shè)成為全面深化改革的抓手，社會主義法治體系也主要在國家（政黨）、政府、社會三個層面展開。其中，如何透過諸多修飾詞，正確解讀法治國家、法治政府和法治社會的意義，是擺在法學(xué)研究者面前的重要任務(wù)。在此過程中，法治國家主要是解決執(zhí)政黨依法執(zhí)政的問題；法治政府主要是解決政府與市場、社會組織行為的法治化問題；而法治社會主要是在法律對社會組織與公民、政府之間的權(quán)力進行明確劃分的情況下，實現(xiàn)社會管理體制現(xiàn)代化的問題。法治國家是法治中國建設(shè)的頂層設(shè)計，法治政府是法治中國建設(shè)的關(guān)鍵，而法治社會則是法治中國建設(shè)的真正基礎(chǔ)。

〔關(guān)鍵詞〕 法治國家；法治政府；法治社會；一體建設(shè)；法治共識

〔中圖分類號〕DF02 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2015）05-0079-13

作為當前政治和法律話語中的核心內(nèi)容，法治國家、法治政府與法治社會對學(xué)界、政界來說都是新的，需要我們進一步認真研究的重要概念。也只有在理論上搞清楚這幾個概念的確切含義以及它們之間的相互關(guān)系，才能找到法治中國的建設(shè)路徑并實現(xiàn)其作為主流意識形態(tài)的話語功能。在現(xiàn)代國家，正確的意識形態(tài)不僅是引領(lǐng)社會發(fā)展進步的精神力量，而且也成為社會轉(zhuǎn)型期的重要影響力權(quán)力。在此要求下，全面推進法治建設(shè)的重要任務(wù)之一就是要構(gòu)造法治意識形態(tài)。法治不純粹是法律人的事情，更主要它是一種政治文明的行為方式。隨著執(zhí)政黨對政治文明建設(shè)的倡導(dǎo)，在中國的政治話語系統(tǒng)中頻繁出現(xiàn)了法治以及法治所修飾的很多領(lǐng)域。特別是在黨的十八大以后，法治國家、法治社會、法治政府、社會主義法治體系、社會主義法治理論體系等新概念層出不窮，并初步形成著法治話語系統(tǒng)。〔1〕但是，按照意識形態(tài)發(fā)揮作用的規(guī)律，只有這些概念之間在邏輯上具有一致性，至少是不相互矛盾，才能對人們的思維和行為具有影響力，任何的矛盾和齟齬都勢必會影響意識形態(tài)功能和效用的發(fā)揮。黨的十八大確定了“推進”模式的法治建設(shè)，然而“推進”法治建設(shè)的前提，首先是要求在意識形態(tài)中形成法治共識，然后運用法治言辭進行思維決策，進而才能在行為中凝聚“推進”法治建設(shè)的力量。

實然，如果我們不能在理論上搞清楚這些作為法治意識形態(tài)核心概念的含義以及它們之間的邏輯關(guān)系，所謂“法治”就很有可能是純粹的修辭而難以對社會產(chǎn)生實際的影響力。例如，黨的十八屆四中全會提出了全面深化改革和法治中國建設(shè)的總目標，要求我們堅持法治國家、法治政府與法治社會一體建設(shè)同時推進。然而對此我們必須搞清，“同時推進”的前提就是，必須處理好法治與執(zhí)政黨、法治與改革、法治與社會、法治與政府的關(guān)系。如果在還未搞清楚這幾個方面之間關(guān)系的情況下貿(mào)然推進，法治國家、法治政府與法治社會就很有可能走向不同的方向，從而分散法治中國建設(shè)所需要的聚合力。因而，研究法治、法治中國、法治國家、法治社會和法治政府等概念的具體內(nèi)涵，并對它們之間的關(guān)系準確厘定，在當前的法治建設(shè)中極為必要。在本文的論述中，筆者嘗試從政治法理學(xué)的角度，并根據(jù)黨的十八屆四中全會所確定的建設(shè)中國特色社會主義法治體系的總體目標，以及法治國家、法治政府與法治社會一體建設(shè)同時推進的方案，詮釋法治國家、法治政府和法治社會的意義。

一、法治國家、法治政府與法治社會的概念使用及其意義

中國法學(xué)研究者對法治認識的進步，可以從對法治國家、法治政府和法治社會概念的演進及其理解過程中得到體現(xiàn)。三者之間，法治國家的概念出現(xiàn)較早，大約1980年代受德國“法治國”概念的影響，就有學(xué)者使用法治國家的概念。從而把法治當成法治國，即法治國家。此觀點認為，只要執(zhí)政黨依法治國，各部門、各領(lǐng)域都依法辦事，公民也都依法行為、遵守法紀，就可以建成法治國家。在此理解中，很多人并沒有意識到國家與社會的區(qū)別，而人群也被劃分為官和民，只要官民遵守法律依法辦事，法治國家的局面就會形成。那時的人們，對于國家壟斷社會的權(quán)力的事實視為是自然而然的事情。正如中國早期的法治概念，沒有理論系統(tǒng)，只是從文革無法無天的教訓(xùn)中，或者說只是在中西制度的簡單對比中看到法治優(yōu)于人治、法治可以避免專斷與任性的優(yōu)勢。可以說，中國學(xué)者對現(xiàn)代法治的認識是在中西文化交流中逐步深化，這其中也包括以美國為首的西方經(jīng)常與中國官方或?qū)W者之間在法治問題上的對話。然而此過程卻明顯存在這一問題：即西方人所言談的法治與中國人的理解總是有所區(qū)別。在大家都接受法治是約束權(quán)力的共識下，人們對法治還是各自表述的。西方人對中國講法治，離不開三權(quán)分立、多黨政治，而中國人談法治要么刻意回避這一敏感問題，要么全盤接受西方法治的這一概念。實際上，黨的十八屆四中全會已經(jīng)對此問題做出了中國立場的回答，即堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治中國建設(shè)。中國人不是不清楚法治的概念，只是不能完全接受西方語境的法治概念。

（一）法治國家、法治政府、法治社會的概念演變

法治國家的概念發(fā)展至今，含義發(fā)生了很大的變化。因為國家與社會治理現(xiàn)代化是在改革形勢下進行創(chuàng)新，有時候法治國家雖然依然是指法治狀態(tài)的普遍性，但在法治國家、法治政府和法治社會同時使用的場景下含義已經(jīng)限縮，主要是指執(zhí)政黨對待法治的態(tài)度，要解決的問題是法律與政黨之間的關(guān)系，即法治國家最明顯的特征就是指執(zhí)政黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，依法執(zhí)政。更主要的是，法治國家之法治是有價值追求的，公平正義、自由民主、和諧秩序是一切權(quán)力行使所追求的目標。在人民主權(quán)的觀念下，超越政黨利益的公平、正義、自由、民主、平等應(yīng)該成為國家治理的基本理念，捍衛(wèi)江山應(yīng)該在追求自由、民主、人權(quán)、平等、富強、發(fā)展、和諧、愛國的價值的基礎(chǔ)上來實現(xiàn)。因而，任何政黨、社會組織都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動成了法治國家的標準。政黨控制下的公共權(quán)力行使也必須以此為目標。

1990年代，在寬泛意義上的法治國家概念中，雖然偶爾也有人研究法治與政黨的關(guān)系，但并沒將此作為主要內(nèi)容。比如，沒有制定具體的政黨組織法、行為法和程序法，執(zhí)政者與法律的關(guān)系等問題沒有受到應(yīng)有的重視，使得法治國家的概念基本是在模糊意義上被當成了法治的全部內(nèi)容，法治國家的概念被泛化了，即只要是關(guān)于法治的研究都是在研究法治國家。由于沒有專注于執(zhí)政黨與法律的關(guān)系研究，因而在全面推進法治中國建設(shè)的時候，很多人還在糾纏究竟是黨大還是法大的問題。其實，這一問題的本質(zhì)并非孰大孰小，而是如何處理執(zhí)政黨與法律的關(guān)系。執(zhí)政黨執(zhí)政的標志就是領(lǐng)導(dǎo)包括立法、行政在內(nèi)的主要公權(quán)力。即使是西方法治國家也不能逃出政黨領(lǐng)導(dǎo)的窠臼，否則就會出現(xiàn)無政府主義的行為。在全面推進依法治國的情況下，沒有執(zhí)政黨對法治的覺悟和認同，法治的進步是不可能的。共產(chǎn)黨要領(lǐng)導(dǎo)法治中國建設(shè)，但也必須堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動的法治原則。執(zhí)政黨不遵守法律，法治國家就難以形成。人民主權(quán)是我們追求的目標，黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國是實現(xiàn)這一目標的手段。只是，在法治理想之下，執(zhí)政黨需要完善領(lǐng)導(dǎo)方式；需要尊重法律規(guī)則和程序；需要貫徹社會主義核心價值觀。應(yīng)該說，中國人在這個問題上，對于什么是法治是清楚的，絕對不是不了解三權(quán)分立、多黨政治是西方法治的政治基礎(chǔ)。我們之所以沒有接受西方人的法治觀念，也是因為我們已經(jīng)看清楚了三權(quán)分立、多黨政治與中國現(xiàn)實政治的不融洽性。

此時，依法辦事的法治原則在政府權(quán)力研究中卻得到張揚，而法治建設(shè)的亮點也聚集到了政府法制方面。政府本來就是法律的執(zhí)行機關(guān)，嚴格依法辦事也就在學(xué)界和政界基本達成共識。也正是在此背景和思想之下，以依法行政為核心的法治政府概念受到了政治界、法學(xué)界的青睞。然而，這并不是說，法治政府建設(shè)在這些年是沒有問題的?？偟膩碚f，政府的權(quán)力太大，有些部門的權(quán)力過于集中，比如發(fā)改委；而有些權(quán)力本來應(yīng)該屬于人民代表大會，比如預(yù)算和稅收。這些都是在探討法治政府的時候提出來的問題。1990年代中期，人們開始區(qū)分法治與法制的概念，法治觀念得到了更多的認可。在此基礎(chǔ)上，法制政府逐步演變?yōu)榉ㄖ握?。概念從語義的角度看，并沒有太大的變化，只是在意識形態(tài)的簇擁之下所產(chǎn)生的修辭意義。而法制政府、政府法制和法治政府概念至今仍被混合使用，說明人們心目中還殘留著各自不同的法治理想。在進入新世紀以后，執(zhí)政黨提出要實現(xiàn)國家與社會治理現(xiàn)代化。在此過程中，國家由政黨掌握、權(quán)力主要由政府行使的觀念被接受。尤其是，掌握公共權(quán)力的國家與社會組織的分野，使人們意識到，國家和政府不是全能的，應(yīng)該退出一部分公共權(quán)力——那些不應(yīng)該由政府管理或者政府管不好的領(lǐng)域，應(yīng)該還權(quán)力于社會組織，實行社會自治。正是在此背景之下，逐步產(chǎn)生著法治社會概念的探討，并作為法治意識形態(tài)的話語之一，為越來越多的國人使用。

在筆者看來，人們正是在分析社會主義之“社會”時，發(fā)現(xiàn)了國家主義與社會主義兩種理論；而在推進國家和社會治理現(xiàn)代化，或者說社會管理體系創(chuàng)新的時候，發(fā)現(xiàn)了國家與社會的區(qū)分?！啊鐣髁x一詞的詞根，源自拉丁語sociare（社會），意指聯(lián)合或共享。在羅馬和后來的中世紀法律中與之相關(guān)的較為專業(yè)的術(shù)語是societas。這個詞既有同伴關(guān)系和友誼關(guān)系的意味，也意指自由人之間基于一致同意而訂立契約的一種法律觀念。在此‘社會（socil）一詞有兩種清楚分明的含義，這兩種含義都暗含了‘社會主義一詞較為晚近的用法?！鐣瓤梢灾缸杂傻墓裰g的一種較為正式的法律上的契約關(guān)系，也可以指同伴之間的情感關(guān)系?！薄?〕從法律上的用法和契約上的用法來說，社會一詞意味著不同于國家事務(wù)的通過法律和契約的自治，而國家主要是基于權(quán)力的管理或治理；但從理論上看，社會與民主以及人民主權(quán)聯(lián)系更加緊密。社會是對個人主義的否定，并反對無政府主義。法治國家與法治社會的分野，理論預(yù)設(shè)也是國家權(quán)力與公民權(quán)利的基本劃分，國家權(quán)力不能侵蝕公民權(quán)利，而公民權(quán)利卻會形成對國家權(quán)力的制約。而這種制約是多方面的，其中就包括權(quán)利對權(quán)力的法律制約。而要形成權(quán)利對權(quán)力的制約，就需要培育法治社會，也只有在法治國家和法治社會的平衡發(fā)展中，才能有法治中國。

當人們對法治社會的概念研究還不夠深入的時候，又出現(xiàn)了法治中國的概念。盡管對這一概念的論證還在進一步完善，但人們已經(jīng)在邏輯上大體搞清，法治中國是上位概念，其內(nèi)容包括法治國家、法治政府和法治社會，而中國法學(xué)界對法治認識視野的開拓，可以從法治國家、法治政府、法治社會和法治中國等概念的演變中窺見。法治中國的概念，可以使我們在更寬廣的范圍內(nèi)用系統(tǒng)的視角討論法治問題，在此，現(xiàn)代法治國家與中國古代的“家國一體”管理體制也就形成了鮮明的對照。在家國一體中雖然也有王法，但是，皇權(quán)之下的江山是最為重要的。為捍衛(wèi)“朕”之江山，掌權(quán)者設(shè)置了一套完整的權(quán)力系統(tǒng)。而對皇權(quán)的絕對捍衛(wèi)，也扭曲了人們對社會之公平正義的認識。公民之自由權(quán)利，人民對公共權(quán)利的民主參與等在皇權(quán)之下都是次要的。例如晚清所進行的憲政改革，皇權(quán)已經(jīng)坐在革命爆發(fā)的火山口上，卻還想著大清王朝萬世一系永永尊戴。在權(quán)力中心之下，行政權(quán)力、司法權(quán)力都是在“替”朕看家護院。這也就是說，只要是執(zhí)政者依然秉持著“權(quán)力中心論”，法治中國的建設(shè)就永遠是一個神話。

當然，對此也有不同的看法。如有些學(xué)者看到，在皇權(quán)不下縣的情況下，依然還存在著一些社會“自治”，而我們今天強調(diào)法治社會，在一定程度上也是借鑒中國古代的經(jīng)驗。只是古代自治依據(jù)的不是法律而是習(xí)慣和鄉(xiāng)規(guī)民約。今天，中國的政治、經(jīng)濟、社會等都發(fā)生了重大變化。政黨所控制的國家權(quán)力、政府所控制的公共權(quán)力以及社會組織所掌握的自治權(quán)力，都需要運用法律來統(tǒng)攝，并且所有的國家權(quán)力也都不能侵犯憲法和法律賦予公民的權(quán)利，權(quán)力只能在法律授權(quán)的范圍內(nèi)進行。所以，傳統(tǒng)的依據(jù)習(xí)慣來治理的社會也必須由包含著現(xiàn)代法治精神的法律制度替代。然而，在國家權(quán)力與公民權(quán)利直接對撞以后，人們發(fā)現(xiàn)，代表國家的政府并不適合在所有問題上都直接插手進行管理。雖然權(quán)力的極度擴張是一種自然現(xiàn)象，是符合人之本性的行為。但是這樣做，一方面權(quán)力行使會產(chǎn)生大量的尋租現(xiàn)象，權(quán)力腐敗直接導(dǎo)致壓制，從而激化國家與公民之間的矛盾；而另一方面，因為國家權(quán)力直接面對公民權(quán)利，公民的“暴力”式反壓制也就直接面對國家，并使得國家與公民之間成為矛盾的雙方。這就正如社會學(xué)家發(fā)現(xiàn)，國家壟斷所有的權(quán)力并不好，很多事情國家完全可以不管，交給社會組織來管理效果更好。這樣，就出現(xiàn)了國家與社會“分離”的正當性，并且這里的社會不能是烏合之眾，而是必須是法律關(guān)系主體，這也就應(yīng)運而生著“社會民主”“社會自治”等概念，并直接構(gòu)成法治社會的基本內(nèi)容。在此意義上，法治社會概念的出現(xiàn)，使社會的進步擺脫革命方式，如像文森特所分析的，“20世紀90年代對其自身進行反思從而得以幸存的社會主義在本質(zhì)上大體上都是改良主義的、民主主義的、修正主義的。如果說社會主義有未來的話，那么它也將以這種形式存在?！薄?〕在筆者看來，法治社會可以說是表征中國所走社會主義道路的最核心概念。

（二）法治修辭表達了全面推進法治中國建設(shè)的戰(zhàn)略定力〔4〕

正是在此理論背景下，當前出現(xiàn)了諸多與法治搭配的系列法治語詞，諸如，法治國家、法治社會、法治政府、法治體系、法治思維、法治方式、法治中國、法治理論體系、法治實施保障體系、法治監(jiān)督體系等。此修辭表達一方面標志著法治話語已經(jīng)成為系統(tǒng)，另一方面也顯示出執(zhí)政黨堅持依法治國，改善執(zhí)政方式的堅強定力。〔5〕在全面深化改革階段，體現(xiàn)在由司法改革牽動的政治體制改革和由經(jīng)濟運行的市場化所引領(lǐng)的經(jīng)濟體制改革中，法治不僅是手段，更主要的是成了改革的目標。在深化改革的過程中，國家、政黨、政府、市場、社會組織、民間團體乃至公民個人一體參加，共同在“國家與政黨、政府與市場、國家、社會和公民”三維層面上掀起了中國法治建設(shè)的蓬勃之勢。落實在頂層設(shè)計上，習(xí)近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布實施30周年大會上明確提出，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。”而此后，“法治國家、法治政府與法治社會一體建設(shè)”也作為法治中國建設(shè)和依法治國的重要途徑，分別在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中進行明確。可以說，現(xiàn)實的中國已經(jīng)聚集了氣勢磅礴的“法治思潮”在本文中，筆者擬在中性意義上對“法治思潮”一詞進行界定和使用。因為一方面，話語語詞作為意識形態(tài)的“排頭兵”，直接彰顯著法治地位和影響力的提升，是社會發(fā)展的“正能量”；另一方面，由于中國缺少法治啟蒙，當前的法治思潮還不能完全說是順應(yīng)歷史潮流而衍生的理性思考，政黨、政府及社會公眾都會很容易在各自主觀理解及利益驅(qū)動下，對法治進行“不當利用”或“過度消費”。具體相關(guān)論述可參見陳金釗《法治共識形成的難題——對當代中國“法治思潮”的觀察》一文，《法學(xué)論壇》2014年第3期。，而且，在2020年實現(xiàn)法治中國也成為正在推進的事業(yè)。