森林采伐法律制度創(chuàng)新初探

------------------------------------------------------------------------------------------DOI:10.3969/j.issn.1004-390X(s).2015.01.005

森林采伐法律制度創(chuàng)新初探

于德仲

(南京森林警察學(xué)院 警務(wù)管理系，江蘇 南京210023)

摘要：森林采伐法律制度是《森林法》的主要內(nèi)容之一，其主體框架形成于計劃經(jīng)濟(jì)時期，已不能完全適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)的要求，亟待完善。森林采伐法律制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)遵循生態(tài)文明理念，堅持分類管理、分區(qū)施策，構(gòu)建新型權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)提供有力的法律保障。

關(guān)鍵詞：森林采伐；行政規(guī)制；制度創(chuàng)新

收稿日期：2014-08-12修回日期:2014-10-09網(wǎng)絡(luò)出版時間：2015-01-0713:06

基金項目：江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目“現(xiàn)代林業(yè)視角下的林權(quán)規(guī)制問題研究”(2010SJD820020)。

作者簡介：于德仲(1968—)，男，吉林榆樹人，博士，副教授，主要從事林業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策教學(xué)與研究。

中圖分類號：D 322.63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1004-390X(2015)01-0021-04

Abstract：Forest felling legal system is one of the main contents of the forest law. Its basic framework developed in the phase of planned economy in China, so the forest felling management system cannot continue to meet the requirements of modern forestry, and need for an update soon. The new legal system should be consistent with the concept of ecological civilization, carrying out the classification management in different region and establishing a new relationship between rights and obligations, so as to provide a strong legal protection for the construction of modern forestry.

Keywords：forest felling；administrative regulation；system innovation

A Preliminary Study on the Innovation of Legal

System of Forest Felling in China

YU Dezhong

(Department of Police Affairs Mnagement，Nanjing Forest Police College, Nanjing 210023, China)

我國《森林法》是1985年1月1日開始實施的，分為總則、分則和附則三部分。森林采伐法律制度是其分則的重要內(nèi)容之一，森林采伐法律制度的確立，為規(guī)范采伐管理、控制森林資源消耗曾經(jīng)發(fā)揮了積極作用。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，特別是新一輪集體林權(quán)制度改革以來，林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了深刻變化，落實林木處置權(quán)、保護(hù)森林經(jīng)營者合法權(quán)益成為亟待解決的現(xiàn)實問題，并且一直是近年來理論界研究的熱點(diǎn)問題之一。學(xué)者們的研究主要集中在限額采伐、采伐許可和采伐監(jiān)管等方面，形成了觀點(diǎn)迥異的兩種學(xué)說：一是“強(qiáng)化管制說”。即出于現(xiàn)實林情的考慮，主張采伐管理只能加強(qiáng)不能削弱，尤其是主張限額采伐應(yīng)當(dāng)長期堅持。二是“放松管制說”。部分學(xué)者認(rèn)為以限額采伐為基礎(chǔ)的森林采伐法律制度，不僅限制了采伐，也限制了社會資本向林業(yè)聚集，特別是限制了非公有制林業(yè)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)逐步放松采伐管制[1]。筆者認(rèn)為森林采伐法律制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的改革，但不是簡單地在“統(tǒng)”與“放”之間做出非此即彼的選擇，應(yīng)當(dāng)全面更新法制觀念，堅持以生態(tài)文明為指導(dǎo)，構(gòu)建新型權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，在合理揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上，逐步形成具有中國特色的現(xiàn)代森林采伐法律制度。

一、我國森林采伐法律制度概述

(一)森林采伐法律制度的概念

森林采伐法律制度是森林采伐管理制度之一，有廣義和狹義之分。廣義的森林采伐法律制度是指調(diào)整和規(guī)范在森林采伐管理過程中所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。狹義的森林采伐法律制度僅指森林法中關(guān)于采伐的法律規(guī)定。

(二)森林采伐法律制度的發(fā)展歷程

(1)建國初期的森林采伐法律制度。1950年由政務(wù)院頒布的土地改革法，明確指出土地改革的目的是廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制。沒收和征收的山林按適當(dāng)比例，折合普通土地統(tǒng)一分配。該法賦予農(nóng)民較為充分的森林經(jīng)營權(quán)與采伐權(quán)。此后隨著由初級社、高級社向人民公社過渡，最終實現(xiàn)了生產(chǎn)資料高度公有化，農(nóng)民的森林經(jīng)營權(quán)、采伐權(quán)得而復(fù)失。這一時期的森林采伐法律制度獨(dú)立性不強(qiáng)，被政府意志所左右，法制化程度不高[2]。

(2)20世紀(jì)60年代的森林采伐法律制度。1963年國務(wù)院頒布了《森林保護(hù)條例》，規(guī)定國有林、集體林采伐均須經(jīng)過批準(zhǔn)，國有林采伐嚴(yán)格按計劃進(jìn)行。對部分特用林禁止以用材為目的的主伐，自然保護(hù)區(qū)的森林嚴(yán)禁采伐。同時還規(guī)定，采伐林木必須限期完成更新造林的任務(wù)。這一時期的森林采伐法律制度較為重視計劃手段的作用，森林采伐嚴(yán)格按生產(chǎn)指標(biāo)進(jìn)行。

(4)20世紀(jì)90年代以來的森林采伐法律制度。1998年修訂后的森林法，全面細(xì)化了原有的森林采伐法律制度，并且強(qiáng)化了林業(yè)行政主管部門的法律責(zé)任。明確規(guī)定了審核發(fā)放采伐許可證的部門，不得超過批準(zhǔn)的年采伐限額發(fā)放采伐許可證。對采伐后的更新造林規(guī)定也進(jìn)一步具體化，增強(qiáng)了可操作性。

2003年開始新一輪集體林權(quán)制度改革后，森林采伐法律制度進(jìn)入了全面改革時期，竹林、非公有制林木采伐政策發(fā)生了較大變化，為實現(xiàn)森林采伐法律制度創(chuàng)新提供了必要的政策依據(jù)。這一時期的森林采伐法律制度開始重視市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，分類管理、分區(qū)施策的改革思路被普遍認(rèn)可。

(三)我國森林采伐法律制度變遷的主要特點(diǎn)

(1)以行政權(quán)力主導(dǎo)、以強(qiáng)制性制度變遷為主?；仡櫺轮袊闪⒁詠須v次森林采伐法律制度變遷，不難看出，基本上都是自上而下式的改革，行政力量是制度變遷的主要動力。政府這只“有形的手”始終發(fā)揮著重要的作用。

(2)解決現(xiàn)實矛盾是改革的直接動因，多屬于問題倒逼式的制度變遷。森林采伐是實現(xiàn)林木處置權(quán)、實現(xiàn)收益權(quán)最直接的手段，也是公權(quán)與私權(quán)沖突的矛盾焦點(diǎn)。森林采伐法律制度改革多以解決現(xiàn)實矛盾為出發(fā)點(diǎn)，是采伐管理中利益沖突、矛盾運(yùn)動的結(jié)果。

(3)指導(dǎo)思想變化不大，路徑依賴特征明顯。森林采伐法律制度確立之初，對控制森林資源消耗曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用，收到了較為明顯的成效。之后的歷次改革，基本沿襲這一思路，不斷強(qiáng)化行政規(guī)制，帶有明顯的路徑依賴特征。

二、現(xiàn)行森林采伐法律制度的主要內(nèi)容

現(xiàn)行《森林法》第五章——森林采伐共十條，其中七條是關(guān)于森林采伐的規(guī)定，歸納起來，主要包括以下幾個方面的內(nèi)容。

結(jié)果表明，分別采用氣體標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)中n-C4架橋定量和樣品氣中n-C5架橋定量分析兩個樣品延伸組分時，其絕對偏差最大值為C6和C7的分析結(jié)果，均為0.0005%，說明兩種定量分析方法獲得的結(jié)果是一致的。

(1)用生長量控制消耗量的原則。依據(jù)森林法的規(guī)定，國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量。國有林、集體林都應(yīng)當(dāng)制定采伐限額。

(2)統(tǒng)一的年度木材生產(chǎn)計劃制度。為了落實用生長量控制消耗量的原則，國家實行統(tǒng)一的年度木材生產(chǎn)計劃，年度木材生產(chǎn)計劃不得超過批準(zhǔn)的年采伐限額，計劃管理的范圍由國務(wù)院規(guī)定。

(3)森林采伐方式的法律規(guī)定。成熟的用材林應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，分別采取擇伐、皆伐和漸伐方式，皆伐應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，并在采伐的當(dāng)年或者次年內(nèi)完成更新造林。防護(hù)林和特種用途林中的國防林、母樹林、環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林，只準(zhǔn)進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐。特種用途林中的名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木、自然保護(hù)區(qū)的森林，嚴(yán)禁采伐。

(4)森林采伐許可證制度。《森林法》第三十二條規(guī)定，采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外。

(5)不得違法發(fā)放森林采伐許可證的規(guī)定?！渡址ā返谌龡l規(guī)定，審核發(fā)放采伐許可證的部門，不得超過批準(zhǔn)的年采伐限額發(fā)放采伐許可證。

(6)伐區(qū)設(shè)計與驗收的管理制度。《森林法》規(guī)定，國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位申請采伐許可證時，必須提出伐區(qū)調(diào)查設(shè)計文件。其他單位申請采伐許可證時，必須提出有關(guān)采伐的目的、地點(diǎn)、林種、林況、面積、蓄積、方式和更新措施等內(nèi)容的文件。

(7)采伐后及時更新造林的規(guī)定。為了解決采伐、更新脫節(jié)問題，森林法規(guī)定，采伐林木的單位或者個人，必須按照采伐許可證規(guī)定的面積、株數(shù)、樹種，期限完成更新造林任務(wù)，更新造林的面積和株數(shù)不得少于采伐的面積和株數(shù)[3]。

三、現(xiàn)行森林采伐法律制度存在的問題分析

森林采伐法律制度實施以來，對控制森林消耗發(fā)揮了重要的作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，單純以計劃手段來限制森林采伐已經(jīng)不合時宜，存在著一系列的突出問題。

(一)未體現(xiàn)生態(tài)文明的理念，對森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度不夠

傳統(tǒng)的森林采伐制度只關(guān)注森林的經(jīng)濟(jì)功能，將采伐森林簡單化為生產(chǎn)木材，未關(guān)注到森林生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化和改善。實際上不論是成、過熟林的主伐，還是中幼林的撫育伐，不僅是生產(chǎn)木材的需要，同時也是優(yōu)化、改善森林生態(tài)環(huán)境的需要，改善森林生態(tài)環(huán)境遠(yuǎn)比木材生產(chǎn)重要得多。傳統(tǒng)森林采伐法律制度，雖然有采伐后應(yīng)當(dāng)及時更新的規(guī)定，但對保護(hù)森林生態(tài)環(huán)境重視得不夠，從伐區(qū)設(shè)計到采伐作業(yè)，很少考慮對環(huán)境的影響[4]。在指導(dǎo)思想上，明顯落后于現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展實際，未能體現(xiàn)生態(tài)文明的基本理念。

(二)權(quán)利與義務(wù)失衡，規(guī)制有余而賦權(quán)不足

不論是限額采伐，還是木材生產(chǎn)計劃、林木采伐許可，都是依靠行政權(quán)威的單向度規(guī)定。實際上，對依據(jù)森林經(jīng)營方案組織的采伐，更多的應(yīng)采取雙向度的契約管理，并對受限制的采伐權(quán)給予必要的救濟(jì)，使權(quán)利、義務(wù)實現(xiàn)統(tǒng)一，避免在內(nèi)容上出現(xiàn)偏頗。同時還應(yīng)看到，對采伐管理的權(quán)力缺少足夠的約束，權(quán)力尋租直接增加了森林經(jīng)營成本。采伐對于森林經(jīng)營者而言，首先是一種權(quán)利，森林經(jīng)營活動具有正的外部性，在通常情況下，對增加社會總福利是有利的，應(yīng)當(dāng)給予充分的保障和必要的經(jīng)濟(jì)激勵，而現(xiàn)行的采伐管理制度過多采用了行政干預(yù)的手段，存在著規(guī)制有余，賦權(quán)不足的問題。

(三)設(shè)計過多的過程管理，難以落實到位

《森林法》第二十九條規(guī)定，國有林以國有企事業(yè)為單位、集體林以縣為單位制定采伐限額，這樣制定的采伐限額是否準(zhǔn)確值得懷疑，科學(xué)性、合理性明顯不夠。而且對采伐實行過程管理，要求伐區(qū)管理先有調(diào)查設(shè)計，再實行伐前撥交、伐中監(jiān)督、伐后驗收，行政成本極大，事實上是難以做到的。

(四)采伐許可制度過于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)

林木采伐許可制度是針對具體采伐行為而設(shè)計的，應(yīng)當(dāng)突出它的可操作性?！渡址ā返谌l只規(guī)定了采伐許可證的適用范圍和發(fā)證機(jī)關(guān)，內(nèi)容過于簡單，實踐中難以操作。

(五)語言不規(guī)范，容易產(chǎn)生歧義

在采伐許可制度中使用了“房前屋后”、“零星林木”等字眼，口語化傾向明顯，不是嚴(yán)格意義上的法律語言，一旦產(chǎn)生歧義，將直接導(dǎo)致林木采伐許可制度出現(xiàn)明顯的漏洞。

(六)未能對公益林、商品林實行分類管理，有違森林分類經(jīng)營的基本原則

《森林法》確立了森林分類經(jīng)營的原則?，F(xiàn)行的森林采伐管理制度，主要是針對商品林中的用材林進(jìn)行設(shè)計的，公益林提及較少。事實上，由于非法采伐公益林所造成的損失更大，造成的損失有些是無法彌補(bǔ)的，因此，公益林采伐法律制度應(yīng)當(dāng)更嚴(yán)密、更周全。

四、森林采伐法律制度創(chuàng)新的對策與建議

當(dāng)前，我國林業(yè)正處在由傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程中，森林采伐法律制度創(chuàng)新的任務(wù)十分迫切。為此，筆者提出如下對策與建議：

(一)堅持以生態(tài)文明為指引，樹立森林采伐管理新理念

黨的十八屆三中全會指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。因此，森林采伐法律制度創(chuàng)新必須更新觀念，堅持以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，徹底摒棄“大木頭掛帥”的片面思想。森林采伐本身具有雙重屬性，一是生產(chǎn)木材的手段，二是森林經(jīng)營的手段?，F(xiàn)代林業(yè)不再以木材生產(chǎn)為中心任務(wù)，而是以實現(xiàn)人與自然和諧為依歸，森林采伐的主要目的正在由以生產(chǎn)木材為主向以改善生態(tài)為主轉(zhuǎn)變。為此，建議對“用生長量控制消耗量的原則”加以修改，明確規(guī)定森林采伐要以保護(hù)森林生態(tài)環(huán)境為主要目的，遵循自然規(guī)律、尊重自然，實現(xiàn)人與森林協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)豐富采伐權(quán)的實現(xiàn)方式，激發(fā)森林經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性

傳統(tǒng)森林采伐制度以行政規(guī)制為主，設(shè)計了一系列的管制措施。雖然在一定程度上控制了森林消耗，但也嚴(yán)重制約著經(jīng)營者的投資積極性[5]。為此，應(yīng)強(qiáng)調(diào)采伐權(quán)的權(quán)利屬性，使森林經(jīng)營者的處置權(quán)能夠得到有效保障，從根本上調(diào)動森林經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性。凡對私權(quán)加以限制時，一定要為其設(shè)計相應(yīng)的救濟(jì)途徑，借鑒國外管理經(jīng)驗，增加經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、政府收購、反租倒包等相關(guān)制度。

(三)變過程控制為目標(biāo)管理，降低行政成本

森林采伐管理涉及的環(huán)節(jié)與工序較多，傳統(tǒng)森林采伐制度試圖對每一個環(huán)節(jié)或者工序都做出具體的管理規(guī)定。這不僅混淆了法律制度與技術(shù)規(guī)程的區(qū)別，而且大大增加了行政管理成本，實際執(zhí)行中，由于人力、物力、財力所限，很難全面落實到位。應(yīng)當(dāng)將對采伐全過程的監(jiān)管變?yōu)椴煞ツ繕?biāo)管理，把對采伐行為的直接管理，轉(zhuǎn)變?yōu)橥菩猩纸?jīng)營方案的間接管理，使森林采伐始終不偏離預(yù)設(shè)的經(jīng)營目標(biāo)。

(四)合理界定采伐許可證的適用范圍，進(jìn)一步完善采伐許可制度

傳統(tǒng)森林采伐許可制度是以除外式界定許可證的適用范圍的，顯得比較籠統(tǒng)，不便于操作。在森林采伐許可制度中，應(yīng)當(dāng)增加明文列舉的規(guī)定，即明確對哪些采伐行為實行行政許可制度。對商品林和公益林采取不同的行政許可。因經(jīng)濟(jì)林、薪炭林種植結(jié)構(gòu)調(diào)整而進(jìn)行的采伐，取消行政許可限制，只規(guī)定不得改變林地性質(zhì)即可。其他非林業(yè)用地上林木的采伐，由經(jīng)營者自主決定。

(五)規(guī)范法律用語，理順相關(guān)制度間的邏輯關(guān)系

以明文列舉的方式規(guī)定采伐許可證的適用范圍，取消“房前屋后”、“零星林木”等類似的口語化表述，統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一使用規(guī)范的法律用語，避免產(chǎn)生歧義。同時，要理順限額采伐、木材生產(chǎn)計劃與采伐許可之間的邏輯關(guān)系，現(xiàn)行制度存在交叉重疊現(xiàn)象，彼此之間有一定的矛盾。應(yīng)當(dāng)將這三項制度統(tǒng)一到人工用材林采伐法律制度之中，使之形成環(huán)環(huán)相扣、層層遞進(jìn)的邏輯關(guān)系。

(六)堅持以分類經(jīng)營為指導(dǎo)，對公益林和商品林制定不同的采伐管理制度

現(xiàn)行制度未區(qū)分公益林和商品林，使得采伐管理制度指向性不強(qiáng)，削弱了公益林管護(hù)的力度，應(yīng)對公益林和商品林采伐實施分類管理[6]。公益林包括防護(hù)林和特種用途林，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，禁止以用材為目的的主伐，對撫育更新性質(zhì)的采伐實行特殊許可，而不是一般許可。商品林包括用材林、經(jīng)濟(jì)林和薪炭林，其中用材林采伐包括主伐和撫育采伐，應(yīng)實行一般行政許可，而經(jīng)濟(jì)林和薪炭林的采伐應(yīng)當(dāng)取消行政許可。凡符合森林經(jīng)營方案的采伐申請，出于公共利益的考慮而未予批準(zhǔn)的，應(yīng)由政府支付相應(yīng)的林木款，并簽訂林地使用協(xié)議或補(bǔ)償協(xié)議。對經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的管理要放松行政管制，逐步實現(xiàn)以政策引導(dǎo)為主。

我國森林采伐法律制度曾經(jīng)為控制森林資源消耗發(fā)揮了積極作用。但隨著形勢的發(fā)展，已經(jīng)不能完全適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，對現(xiàn)行森林采伐法律制度進(jìn)行修改和完善是十分必要的。森林采伐制度創(chuàng)新不能急于求成，需要在傳統(tǒng)制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的揚(yáng)棄，全面樹立生態(tài)文明理念，嚴(yán)格遵循分類經(jīng)營原則，正確運(yùn)用規(guī)制與賦權(quán)兩種手段，實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一，堅持實行森林采伐分類管理[7]。森林采伐法律制度創(chuàng)新，根本目的在于激發(fā)林業(yè)發(fā)展活力，提高林業(yè)生產(chǎn)力水平，以更好地滿足生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)的發(fā)展要求，引領(lǐng)和保障現(xiàn)代林業(yè)不斷走向生態(tài)文明。

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