城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度頂層設(shè)計:目標(biāo)、結(jié)構(gòu)與實現(xiàn)路徑

王曉東，雷曉康(．內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特　00070; 2．西北大學(xué)中國西部經(jīng)濟發(fā)展研究中心，陜西西安　7027; 3．西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西西安　7027)

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城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度頂層設(shè)計:目標(biāo)、結(jié)構(gòu)與實現(xiàn)路徑

王曉東1，雷曉康2，3
(1．內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特010070; 2．西北大學(xué)中國西部經(jīng)濟發(fā)展研究中心，陜西西安710127; 3．西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西西安710127)

摘要:城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度在各地創(chuàng)新性改革中所形成和誘發(fā)的問題，只有在城鄉(xiāng)一體化過程中才能得到根本性解決。堅持政府主導(dǎo)推動，以系統(tǒng)性思維、可持續(xù)理念和可操作性方法進行制度一體的戰(zhàn)略規(guī)劃和模式統(tǒng)一的整體設(shè)置，重點把握好養(yǎng)老保險制度“頂層設(shè)計”改革的邊界和尺度，最終構(gòu)建“基礎(chǔ)統(tǒng)一、多元多層”的統(tǒng)分結(jié)合型養(yǎng)老保險制度結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞:社會養(yǎng)老保險;城鄉(xiāng)一體化;頂層設(shè)計;制度結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度“碎片化”“封閉化”和“非均衡”發(fā)展格局的形成，除了受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響外，很大程度上還緣于早期中央政府缺少養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體建制的條件和決心，對制度的改革發(fā)展缺乏系統(tǒng)性戰(zhàn)略規(guī)劃布局，長期賦予地方政府過于寬松的試驗性探索權(quán)力，弱化甚至“回避”了政府應(yīng)承擔(dān)的制度建設(shè)和財政補貼等責(zé)任……致使制度走向出現(xiàn)“分歧”，政策執(zhí)行“亂象叢生”，發(fā)展遭遇“瓶頸”，改革觸及“深層次”難題，地方政府推進養(yǎng)老保險改革的動力減弱、進程放緩，暴露出全國層面上的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接難、統(tǒng)籌層次提高阻力大、制度體系銜接性差和管理體制分散效率低等問題。如何有序解決此類矛盾?構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度頂層結(jié)構(gòu)或許是有效途徑。

一、社會養(yǎng)老保險制度“頂層設(shè)計”目標(biāo)

“頂層設(shè)計”概念來源于系統(tǒng)工程學(xué)，原指一項工程在整體理念層面的總體構(gòu)想和系統(tǒng)設(shè)計，強調(diào)以理念一致、功能協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、資源共享等系統(tǒng)論的方法，從全局視角出發(fā)，對項目的各個層次、要素進行統(tǒng)籌考慮［1］。社會養(yǎng)老保險制度同其他社會領(lǐng)域建設(shè)一樣，需要有戰(zhàn)略性頂層設(shè)計，這是從整體上解決目前城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險發(fā)展“今天一個政策、明天一個規(guī)定、上面一個想法、下面一個創(chuàng)新”等“碎而無序”問題的必然要求，也是從宏觀上與其他相關(guān)社會制度改革相協(xié)調(diào)發(fā)展的有效措施。所謂“不謀全局者，不足以謀一域”。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度一體化發(fā)展就是要調(diào)整早期過分注重地方創(chuàng)新、自下而上的局部性試驗改革做法，轉(zhuǎn)向更加重視中央層面統(tǒng)一的體系安排、結(jié)構(gòu)設(shè)計、關(guān)系協(xié)調(diào)和整體治理，著力構(gòu)建制度一體化改革的模式平臺和整合渠道，是全局性規(guī)劃養(yǎng)老保險制度發(fā)展理念、方向、原則、結(jié)構(gòu)和重點的戰(zhàn)略藍(lán)圖。

1．城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度一體化建設(shè)的理念必須是從保證全體國民“老有所養(yǎng)”的根本利益出發(fā)，充分體現(xiàn)社會公平和城鄉(xiāng)均衡的核心價值，凸顯制度運行的經(jīng)濟效益、政治效能、社會效果和倫理道德效應(yīng)等正向功能。隨著制度環(huán)境的變化，多年封閉運行的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險自身也表現(xiàn)出與時代發(fā)展的諸多不適應(yīng)性，養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化已是大勢所趨。統(tǒng)籌過程一定要圍繞“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”方針，強化政府的立法規(guī)范、政策支持、財政投入和機制保障，并把一些真實反映社會大多數(shù)群體利益訴求和實際需要的養(yǎng)老保險建設(shè)經(jīng)驗及時地“法律化”“體系化”和“統(tǒng)一化”，通過立法的形式使社會成員公平面對同樣的制度環(huán)境、管理程序和運行規(guī)則，確保全體社會成員平等享有社會養(yǎng)老保障權(quán)利并能滿足其基本的養(yǎng)老生活需求。

2．城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度一體化發(fā)展的方向應(yīng)與社會文明程度不斷提高下公民基本人權(quán)的實現(xiàn)相伴隨，以提高居民生活水平和生存質(zhì)量、共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果為根本原則。社會成員應(yīng)在全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度框架下，根據(jù)自身的就業(yè)狀況、實際需要和經(jīng)濟能力，選擇不同標(biāo)準(zhǔn)的繳費檔次來獲得相應(yīng)水平的養(yǎng)老金和養(yǎng)老服務(wù)，不能因身份、職業(yè)、地域等差異而被排斥在政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險制度之外，更不能被人為地分隔在若干個體現(xiàn)身份差異的獨立政策體系內(nèi)持續(xù)擴大階層差距。強調(diào)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化，并不是強求各個層次的養(yǎng)老保險政策或項目對所有社會成員都統(tǒng)一適用，而是在基本養(yǎng)老保險制度“普惠式”的基礎(chǔ)上，合理界定基本養(yǎng)老保險和補充養(yǎng)老保險的關(guān)系、整體養(yǎng)老保險政策安排與某一具體政策的關(guān)系、系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關(guān)系、政策頂層設(shè)計與政策分層對接的關(guān)系、政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系、長期性政策與階段性政策的關(guān)系［2］。從適應(yīng)國情和養(yǎng)老文化的長遠(yuǎn)角度考慮，構(gòu)建政府主導(dǎo)、基礎(chǔ)統(tǒng)一、全民覆蓋的基本養(yǎng)老保險，并大力發(fā)展多支柱的社會化養(yǎng)老保險，是城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度頂層設(shè)計的建設(shè)目標(biāo)。

3．城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度一體化改革的路向應(yīng)強調(diào)由頂層到基礎(chǔ)、由全國到地方、由中央到基層、由重點到全面。進行城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度頂層設(shè)計，必須對制約城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化發(fā)展的關(guān)鍵性問題如延長退休年齡、養(yǎng)老金“雙軌制”的合并統(tǒng)一、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌和養(yǎng)老金投資運營改革等進行客觀研判和科學(xué)預(yù)測，并基于制度可持續(xù)發(fā)展和適應(yīng)流動性的要求，提出總體性、前瞻性和可操作的發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略路徑和推進步驟，尤其是要對改革方向、優(yōu)先順序、重點領(lǐng)域和關(guān)鍵舉措進行“路線圖”或“時間表”式的規(guī)劃部署，為制度統(tǒng)籌改革提供可遵循的“序”。當(dāng)然，強調(diào)中央層面對制度改革的“頂層設(shè)計”，不能簡單地把其等同于理性建構(gòu)的、自上而下的指令性安排，而是上下結(jié)合、頂層和基層互動有序的過程，強調(diào)“立足現(xiàn)實、放眼全局”和“頂層設(shè)計、基層做起”的行動邏輯，積極鼓勵和調(diào)動地方政府推動改革的動力意志，允許各地在一定時期和自身條件基礎(chǔ)上保持相對的政策靈活性和自主性，形成地方改革的競爭態(tài)勢，把頂層設(shè)計變成基層自覺。

4．城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度一體化運行的核心在于搭建城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)性制度結(jié)構(gòu)和財務(wù)模式平臺。世界多數(shù)國家的社會保障發(fā)展實踐證明，任何結(jié)構(gòu)松散、項目銜接性差和體系分離度大的養(yǎng)老保險制度，其公平性和可持續(xù)性都相對不足，而且每次的社保制度改革幾乎都是圍繞財務(wù)模式的調(diào)整而展開。因此，我國社會養(yǎng)老保險制度要整合、銜接同質(zhì)性較強的保障項目，加快“城居?！焙汀靶罗r(nóng)?！钡恼蠚w并，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的體系結(jié)構(gòu)，重點建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險籌資機制和給付模式，統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)和繳費規(guī)則，繳費檔次或基數(shù)的設(shè)定可根據(jù)經(jīng)濟狀況在政策范圍內(nèi)自由選擇，盡快實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌和老年津貼制度，提升農(nóng)民和無業(yè)人員等弱勢群體在養(yǎng)老保險制度環(huán)境中的政策公平感、服務(wù)可及性和可得性。

二、城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性構(gòu)建

城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險不是為農(nóng)民建立專門社會養(yǎng)老保險這么簡單，更不是推倒重來建立“全民同一”的制度體系，而是在現(xiàn)有制度發(fā)展基礎(chǔ)上，通過制度的增量改革和存量調(diào)整，把以前互不相通、多元分立的城市和農(nóng)村兩套養(yǎng)老保險體系進行統(tǒng)籌整合和銜接貫通，讓城鄉(xiāng)居民不僅享有普惠保底型的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而且還能在各類職業(yè)養(yǎng)老金中自由轉(zhuǎn)接［3］，并鼓勵商業(yè)化養(yǎng)老保險和社區(qū)家庭養(yǎng)老的輔助性功能發(fā)揮，構(gòu)成多支柱的養(yǎng)老保障體系。

(一)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度結(jié)構(gòu)的“存量調(diào)整”:構(gòu)建多支柱的養(yǎng)老保險體系

1．繼續(xù)按照世界銀行提出的養(yǎng)老保險“五支柱”建設(shè)理念，消除養(yǎng)老金“多軌制”，仿效日本“國民年金”做法，逐步實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，確保人人享有一份體現(xiàn)國民待遇的“零支柱”養(yǎng)老金，這不僅是解決因統(tǒng)籌層次偏低而帶來的各地養(yǎng)老負(fù)擔(dān)差異大、基金規(guī)模效益弱和養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接不暢的治本之策，更能緩解公眾對社保制度因公平性不足而產(chǎn)生的信任危機。

2．夯實基本養(yǎng)老保險制度基礎(chǔ)，擴大制度覆蓋范圍，在不改變“統(tǒng)賬結(jié)合”籌資模式的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造各類養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌整合的模式平臺，統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險繳費基數(shù)和費率的核算辦法，歸集全國統(tǒng)籌基金，增大中央財政補助資金對農(nóng)民參保的補貼力度，進一步統(tǒng)一全國的養(yǎng)老金待遇給付政策和調(diào)整機制。

3．在建立覆蓋全體國民統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保障制度基礎(chǔ)上，根據(jù)職業(yè)屬性，分步驟、有重點地建立不同水平的多層次養(yǎng)老保險制度體系，實行多元、靈活的補充養(yǎng)老保險制度，以提高養(yǎng)老保險的待遇水平?？傊?，城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險制度主體框架就是要逐步建立起以普惠型國民養(yǎng)老金為基礎(chǔ)，以地區(qū)性職業(yè)養(yǎng)老金為核心的“基礎(chǔ)統(tǒng)一、多元多層”的統(tǒng)分結(jié)合型養(yǎng)老保險制度體系(見圖1)。

圖1城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險制度的主體結(jié)構(gòu)

第一層次:“基礎(chǔ)統(tǒng)一”的普惠型國民養(yǎng)老金制度。該層次類似日本覆蓋全民的國民年金，在我國現(xiàn)有的“城職?！薄俺蔷颖！焙汀靶罗r(nóng)?！比笾贫劝鍓K中打造共通的部分，構(gòu)建一個全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)制度平臺，為全體國民提供制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基礎(chǔ)性國民待遇養(yǎng)老金，以體現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的社會公平。首先是一種制度形式上的公平，將全體社會成員不分城鄉(xiāng)戶籍、東西地域和有無職業(yè)一律涵蓋在內(nèi)，體現(xiàn)公民社會保障權(quán)利和政府對國民應(yīng)承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任;其次是制度實質(zhì)上的公平，這種普惠性的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度不與職業(yè)關(guān)聯(lián)，更不與收入相掛鉤，而是采用均一制費率和現(xiàn)收現(xiàn)付的方式籌資，以中央財政撥款和企業(yè)的部分繳費作為基金來源，規(guī)定全國統(tǒng)一的固定養(yǎng)老金給付額，并隨著經(jīng)濟的發(fā)展和物價水平的變動實行指數(shù)化調(diào)節(jié)，由中央政府統(tǒng)一管理，統(tǒng)一支付。對于城鄉(xiāng)無保障或無繳費能力的老年人，由政府建立的老年津貼制度或養(yǎng)老救助作為兜底。普惠型國民養(yǎng)老金制度是政府主導(dǎo)并負(fù)全責(zé)的正式制度安排，它是國家落實國民最低養(yǎng)老保險待遇的最佳體現(xiàn)，也是當(dāng)前應(yīng)當(dāng)重點建設(shè)和發(fā)展的保障層次。

第二層次:“強制性和彈性相結(jié)合”的地區(qū)性職業(yè)養(yǎng)老金制度。在基礎(chǔ)性的國民養(yǎng)老金制度平臺之上，還要根據(jù)不同地區(qū)、不同職業(yè)勞動者異質(zhì)性較強的特點，適當(dāng)體現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的差異性，可繼續(xù)為城鄉(xiāng)勞動者單獨建立具有強制性、獨享性和私益性的個人賬戶，同時還要保留強制性、共同利益和分享性的統(tǒng)籌賬戶，共同組成地區(qū)性、有彈性的“職業(yè)型”養(yǎng)老金制度，待遇高低與繳費水平相掛鉤，強調(diào)權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)，以增強制度的激勵性和籌資效率。這里的“強制性”是指針對用人單位和雇員以及自雇者(如農(nóng)民、個體工商戶等)要依法強制納入地區(qū)性的職業(yè)養(yǎng)老金制度;“有彈性”是指因為用人單位的受雇人員和自雇者的養(yǎng)老保險繳費能力有較大區(qū)別，但為了把二者的繳費依據(jù)納入一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，需要在統(tǒng)一費率的基礎(chǔ)上，進行“一制多檔”的繳費基數(shù)設(shè)置，供不同收入能力的勞動者自由選擇繳費級次。

地區(qū)性的職業(yè)養(yǎng)老金制度從形式上看，最初是由“城職?！焙统青l(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度并行組成，各有各的籌資渠道和繳費辦法，各自的待遇水平結(jié)構(gòu)與以前相比沒有改變，保險關(guān)系和基金的轉(zhuǎn)移接續(xù)還實行“分段計算、統(tǒng)一支付”的銜接機制;待工業(yè)化、城市化水平不斷提高以及城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次實現(xiàn)了實質(zhì)意義上的省級統(tǒng)籌后，“城職?！迸c城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度開始逐步融通，從“兩個制度、兩個標(biāo)準(zhǔn)”向“一個制度、兩個標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)化?！耙粋€制度”就是由存在雇傭關(guān)系的職工養(yǎng)老保險和自雇關(guān)系的農(nóng)民養(yǎng)老保險共同組成的“職業(yè)型”養(yǎng)老金制度，“兩個標(biāo)準(zhǔn)”是指城鄉(xiāng)勞動者還存在職業(yè)和收入的差異，繳費標(biāo)準(zhǔn)無法達(dá)到一致，但可在統(tǒng)一的繳費體系內(nèi)選擇不同的繳費檔次，由此形成“兩個標(biāo)準(zhǔn)”。

(二)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度結(jié)構(gòu)的“增量改革”:搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財務(wù)模式平臺

從養(yǎng)老保險制度實踐看，養(yǎng)老保險基金籌集的有效與否直接決定著養(yǎng)老保險發(fā)展的健康程度，養(yǎng)老保險制度設(shè)計基本是圍繞著基金籌集和運行全過程而建立，世界各國的養(yǎng)老保險制度改革多數(shù)也是由于養(yǎng)老保險基金入不敷出所致，制度管理的每個環(huán)節(jié)也同樣是因籌資模式的改變而隨之進行適應(yīng)性的調(diào)整。因此，社會養(yǎng)老保險“增量改革”的重心在于搭建城鄉(xiāng)一體的制度財務(wù)模式平臺，只有資金的籌集模式和給付方式實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，其他的制度環(huán)節(jié)才有統(tǒng)籌整合的可能，但要在養(yǎng)老金替代率不下降和部分積累制模式不改變的基礎(chǔ)上，適當(dāng)改良現(xiàn)有的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，以適應(yīng)多層次的統(tǒng)分結(jié)合型養(yǎng)老保險制度(見圖2)。

圖2城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險制度的財務(wù)模式

1．城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險制度必須堅持政府主導(dǎo)和責(zé)任共擔(dān)的原則，對不同層次養(yǎng)老金制度的籌資機制設(shè)計應(yīng)有所區(qū)別，以體現(xiàn)不同地區(qū)、不同職業(yè)人群的參保特點?！捌栈菪汀眹耩B(yǎng)老金制度由中央政府財政補貼和用人單位繳納工薪稅的形式注資，納入年度的財政預(yù)算，實行全國統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付，保持年度收支平衡?！奥殬I(yè)型”養(yǎng)老金制度由國家制定統(tǒng)一方案，以用人單位和個人繳費以及地方政府財政補貼的形式注資，對用人單位和受雇人員實行強制參保繳費，對城鄉(xiāng)居民逐步實行自愿性向強制性繳費的轉(zhuǎn)變，實施地方統(tǒng)籌賬戶與個人繳費賬戶相結(jié)合的籌資模式，暫行省級統(tǒng)籌、部分積累，待條件成熟后可向全國統(tǒng)籌過渡［4］，國家給予適當(dāng)?shù)亩愘M減免和基金投資優(yōu)惠，主要是一種以促進就業(yè)為導(dǎo)向、強制繳費并與個人繳費能力相掛鉤的養(yǎng)老金制度。

2．將社會統(tǒng)籌賬戶分為“中央統(tǒng)籌賬戶”和“地方統(tǒng)籌賬戶”兩部分。其中，“中央統(tǒng)籌賬戶”資金由原“城居保”“新農(nóng)?！敝贫戎?5元/人/月的中央財政補貼和“城職?！敝贫戎杏萌藛挝?0%繳費中的2%①之所以把“城職?！敝贫扔萌藛挝?0%繳費中的2%以工薪稅的形式納入“中央統(tǒng)籌賬戶”，主要是基于以下考慮:以2011年的城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工月平均工資(3 578元)和城鎮(zhèn)私營單位在崗職工月平均工資(2 046元)的平均值(2 792元)為用人單位的繳費基數(shù)，其2%的月繳費額(55. 84元)正好與“新農(nóng)保”中55元/人/月的中央財政補貼大致相等，體現(xiàn)了出資和受益的公平性，所以選擇了用人單位繳費的2%作為工薪稅，由稅務(wù)部門收取納入“中央統(tǒng)籌賬戶”中。以工薪稅形式共同構(gòu)成;“職業(yè)型”養(yǎng)老金制度的“地方統(tǒng)籌賬戶”資金，由原“城居?！薄靶罗r(nóng)?！敝贫戎械胤秸畬⒈Ｈ说睦U費激勵補貼(最低30元/人/年)和“城職?！敝贫戎杏萌藛挝皇Ｓ嗟?8%繳費構(gòu)成，體現(xiàn)地方統(tǒng)籌、互助互濟性質(zhì);而“個人賬戶”資金完全由個人繳費構(gòu)成，屬于私人產(chǎn)權(quán)屬性，在提高勞動者勞動所得占初次分配比重的前提下，勞動者(含農(nóng)民)的繳費比例應(yīng)從8%提高到10%②2011年全國城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工年平均工資為42 452元，與2010的37 147元相比，增加了5 305元，同比增長14. 3%，就以在崗職工月平均工資的8%來計算職工個人的月養(yǎng)老保險繳費，2011年為283元/月，與2010年的248元/月相比，增加了35元，同比增長14. 1%，而且農(nóng)民現(xiàn)行的100—500元/年繳費標(biāo)準(zhǔn)占2011年農(nóng)民人均純收入的比例為1. 43%—7. 17%，可見，個人繳費比例從本人繳費工資(農(nóng)民年人均純收入)的8%提高到10%應(yīng)該是可以承受的。。至于繳費基數(shù)最好能以各省上年度的城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工年平均工資(或農(nóng)民年人均純收入)為基準(zhǔn)設(shè)定多個繳費檔次，或換算成絕對數(shù)額供城鄉(xiāng)勞動者自由選擇，盡可能折算多等級、級差合理的繳費檔次，這樣“一制多檔”的繳費設(shè)計就能很好體現(xiàn)出城鄉(xiāng)地區(qū)差別和勞動者個體差異，這在技術(shù)上是完全可以做到的［5］。

3．在養(yǎng)老金待遇計發(fā)方面，兜底性的國民養(yǎng)老金由“中央統(tǒng)籌賬戶”以現(xiàn)收現(xiàn)付的形式，均等、普惠、統(tǒng)一支付給全體國民(即最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金)，體現(xiàn)國民待遇和底線保障，但待遇標(biāo)準(zhǔn)不宜過高，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)可確保最低55元/人/月的養(yǎng)老金水平，并且可根據(jù)城鄉(xiāng)居民收入水平的不斷提高而同比上浮。對于“職業(yè)型”養(yǎng)老金的計發(fā)，可繼續(xù)沿用現(xiàn)行的“城職?！贝鲇嫲l(fā)辦法，由地方統(tǒng)籌賬戶支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，與個人的繳費水平、繳費年限和所在統(tǒng)籌區(qū)域的社會平均繳費工資水平相掛鉤，強化凸顯個人繳費時間長、總額大在基礎(chǔ)養(yǎng)老金領(lǐng)取中的優(yōu)勢，同時也體現(xiàn)出“城市對農(nóng)村的反哺”功效;個人賬戶支付個人賬戶養(yǎng)老金，體現(xiàn)多繳多得的激勵效果，如長期在本統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)參保，個人賬戶可實行“記賬式”管理，在退休時年金化即期支付，如中途多次跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移就業(yè)的，個人賬戶資金立刻“實賬化”封存，至于與其對應(yīng)的“地方統(tǒng)籌賬戶”資金可按現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法(轉(zhuǎn)移12%)處理，待進一步提高制度統(tǒng)籌層次后，便攜性權(quán)益損失問題將迎刃而解。

城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度頂層結(jié)構(gòu)的一體化設(shè)計，除了要有長期規(guī)劃的系統(tǒng)戰(zhàn)略，還要有可操作的技術(shù)策略，其完全實現(xiàn)是一個循序漸進、合理布局和與相關(guān)制度相互支持的過程，尤其需要對實施路徑進行合理的時空定位和周密安排，以達(dá)到制度發(fā)展與時空演進的彼此平衡和良好耦合。

三、城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計的實現(xiàn)路徑

社會養(yǎng)老保險制度頂層結(jié)構(gòu)的一體化設(shè)計，不是中央“一統(tǒng)到底”“事無巨細(xì)”的執(zhí)行方案，而是制度安排的整體設(shè)計、系統(tǒng)設(shè)計、高端設(shè)計和長遠(yuǎn)規(guī)劃，是一種方向性、原則性和全局性的理念、思路和框架，只有瞄準(zhǔn)制度頂層設(shè)計的重點和目標(biāo)，才能拿捏好改革尺度，把握改革走向。

第一，城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)應(yīng)以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為手段，以不斷縮小城鄉(xiāng)間、地域間、人群間養(yǎng)老保險發(fā)展差距為終極目標(biāo)。從我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度改革歷程中可發(fā)現(xiàn)，幾乎每一時段的改革和調(diào)整基本上是一種危機導(dǎo)向式的被動型改革路徑，多數(shù)精力和資源囿于局部領(lǐng)域的“反復(fù)試驗”和地方政府的“小打小鬧”，造成了區(qū)域改革不同步、利益不協(xié)調(diào)和方向不明確，致使養(yǎng)老保險問題是“一波未平一波又起”，“按倒葫蘆浮起瓢”。究其原因，主要是缺乏一種長遠(yuǎn)規(guī)劃和主動推進的全局統(tǒng)籌思維和利益導(dǎo)向的改革機制，亟需從頂層設(shè)計來規(guī)劃城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度一體化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，惟有如此，才不至于陷入對制度設(shè)計細(xì)枝末節(jié)的糾纏之中。同時，以“城市帶動農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”為契機，適當(dāng)加大農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)的資源投入，立足于完善基礎(chǔ)性制度安排，對現(xiàn)行城鄉(xiāng)各類制度進行基礎(chǔ)整合和結(jié)構(gòu)調(diào)整，全面實現(xiàn)國民養(yǎng)老保險待遇的從低到高、從不斷擴大到日漸縮小乃至達(dá)到保生活質(zhì)量、促社會公平的目標(biāo)。

第二，城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險制度頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計要具有全國普適性、統(tǒng)一性和可操作性。在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”時期，養(yǎng)老保險制度再走“城鄉(xiāng)隔離、城有鄉(xiāng)無”的道路已是對農(nóng)村的二次“傷害”和對農(nóng)民的極大不公［6］(P178－179)，更不能因為城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差距和群體差異的較大而長期實行城鄉(xiāng)雙軌的養(yǎng)老保險運行模式。要體現(xiàn)制度的社會性和公平性，就必須從全局視野設(shè)計城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)一的制度體系、統(tǒng)一的管理體制、統(tǒng)一的政策規(guī)則和統(tǒng)一的籌資模式，在制度主體結(jié)構(gòu)設(shè)置上可近學(xué)日本的“全民皆年金”模式，在養(yǎng)老保險區(qū)域一體化發(fā)展方面可遠(yuǎn)學(xué)歐盟的“開放性協(xié)調(diào)機制”，最終構(gòu)建全民普惠的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和體現(xiàn)職業(yè)差別的職業(yè)養(yǎng)老金相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險制度。

第三，社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)一體化涉及的問題較多，環(huán)節(jié)復(fù)雜，可謂是“牽一發(fā)而動全身”，現(xiàn)階段不能再單兵突進，各方面改革也不能等量齊觀，一定要在完備養(yǎng)老保險立法、提高制度統(tǒng)籌層次、加強各類養(yǎng)老保險制度整合、統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險銜接政策和理順管理體制等方面加強重點突破。在詳細(xì)分析城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度發(fā)展“來龍去脈”的基礎(chǔ)上，找到造成現(xiàn)實統(tǒng)籌障礙的主要問題和關(guān)鍵所在，做到“有的放矢”，在起到連鎖反應(yīng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上“下功夫”，這樣就抓住了制度發(fā)展中的主要矛盾，而其他一些看似比較棘手的難題放在城鄉(xiāng)一體化的大環(huán)境中或許更容易解決。

第四，在城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌整合過程中，立足于不同時空條件下的現(xiàn)實約束，以實現(xiàn)養(yǎng)老保險“公平、正義、共享、普惠”為最終目標(biāo)，通過改良籌資模式、提高統(tǒng)籌層次、優(yōu)化銜接規(guī)則、完善管理體制和完備法律法規(guī)，來消減制度體系“碎片化”、籌資方式“差異性”、政策規(guī)則“非兼容”、統(tǒng)籌層次“低層化”和管理體制“分割分治”所帶來的制度內(nèi)耗等負(fù)效應(yīng)，使城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的各個部分有機協(xié)調(diào)地結(jié)合在一起，相互支持、優(yōu)勢互補，實現(xiàn)制度的整合歸并和功能優(yōu)化，并不斷上升到法律規(guī)范層次。只有這樣，全民公平、普惠的社會養(yǎng)老保險制度才能發(fā)揮更大的整體功能，實現(xiàn)從“量的積累”向“質(zhì)的深化”轉(zhuǎn)變。

第五，社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)一體化在不同的時空境遇下要確定好任務(wù)實施的優(yōu)先順序和具體步驟。城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險“碎片夾雜”和“待遇懸殊”等負(fù)面影響至深，并且制度運行遵循極強的路徑依賴規(guī)則和自我強化機制，在時間和空間上的制度影響力也有很大差異，不同時空范圍下的各階層群體雖然對各類養(yǎng)老保險制度的不公平因素高度敏感，但對制度需求的表現(xiàn)形式和程度有很大不同。因此，針對不同階段、不同地域和不同特點的群體，城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度一體化發(fā)展的主攻方向和突破點應(yīng)有所側(cè)重，可根據(jù)任務(wù)重要程度和群體需求緊迫程度，分階段、分區(qū)域、分層次、分類型地推進社會養(yǎng)老保險由“政策調(diào)整”向“制度規(guī)范”、由“城鄉(xiāng)分割”向“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”演進，從而有序?qū)崿F(xiàn)一體化制度的“從無到有”“從有到全”“從全到整”和“從整到優(yōu)”。

四、結(jié)語與展望

城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度“統(tǒng)分結(jié)合、雙層關(guān)聯(lián)”的頂層結(jié)構(gòu)設(shè)置以及職業(yè)型養(yǎng)老金“統(tǒng)賬結(jié)合”制度模式的改良設(shè)計，不是脫離過去的“另起爐灶”，而是在原有制度基礎(chǔ)上的“更進一步”，主要是考慮到城鄉(xiāng)一體化過程中一些條件的逐漸具備和完善以及遵循城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思路而給出的目標(biāo)模式，是在各方責(zé)任主體可承受下的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，其不單是強調(diào)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的“補空”或“趕超”發(fā)展，更重要的是通過城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的籌資模式改良、管理體制統(tǒng)一、統(tǒng)籌層次提高和服務(wù)體制機制創(chuàng)新等手段，創(chuàng)造城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接整合的條件，形成相互交融和協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。同時，在當(dāng)前養(yǎng)老保險制度發(fā)展存有明顯城鄉(xiāng)差別、地域差距和群體差異的現(xiàn)實情境下，制度的一體化推進應(yīng)采取區(qū)域非均衡整體發(fā)展和梯度推進的戰(zhàn)略，來換取欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度公平有序發(fā)展的相對均衡，某些環(huán)節(jié)或問題還需要在動態(tài)的一體化實踐中根據(jù)客觀環(huán)境的變化繼續(xù)調(diào)適和修正。

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［6］鄭功成．中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略(總論卷)［M］．北京:人民出版社，2011．

［責(zé)任編輯陳萍］

【公共管理研究】

The Top Structure Integrated Design and Implementation of The Social Pension Insurance System

WANG Xiao-dong1，LEI Xiao-kang2，3
(1．School of Public Administration，Inner Mongolia University，Huhhot 010070，China; 2．Center for Studies of China Western E-conomic Development，Northwest University，Xi'an 710127，China; 3．School of Public Management，Northwest University，Xi'an 710127，China)

Abstract:Around the innovative reform，the social pension insurance system has formed many problems in urban and rural areas．They can be only solved in the integration process of urban and rural areas．Solutions include: Adhering to government leading and promoting the whole set，unifying strategic planning and system integrated with systematic thinking，the concept of sustainable development and operational methods，focusing on the boundary and scale of the pension insurance system reforming of "top design"，and ultimately constructing " a unified，multi" unified pension insurance system structure type．

Key words:social pension insurance; the integration of urban and rural; top design; system structure

作者簡介:王曉東，男，內(nèi)蒙古卓資人，博士，副教授，從事社會保障、公共管理研究。

基金項目:2013年度教育部人文社會科學(xué)重點研究基地(西北大學(xué)中國西部經(jīng)濟發(fā)展研究中心)重大項目(13JJD630011) ; 2015年度內(nèi)蒙古社會科學(xué)研究招標(biāo)課題(15C03) ; 2014年西北大學(xué)哲學(xué)社會科學(xué)繁榮發(fā)展計劃重大培育項目(XDFR201403)的資助

收稿日期:2015-04-11

文獻標(biāo)識碼:A

DOI:10．16152/j．cnki．xdxbsk．2015-05-022

中圖分類號:C913．7