土地一級開發(fā)項目政府違約風(fēng)險評估分析

郭燦++孟顯印++歐良鋒

摘要：在國家加強(qiáng)對BT項目政策管控，基礎(chǔ)設(shè)施投資銀根壓縮背景下，政府違約風(fēng)險加大，土地一級開發(fā)BT項目市場進(jìn)入觀望期。以武漢市為例，同期進(jìn)行的1萬多個項目中，有近60%采用土地一級開發(fā)BT模式。在宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，微觀企業(yè)的土地一級開發(fā)項目卻有所增加的情形下，政府違約風(fēng)險成為國有大型企業(yè)決策上馬土地一級開發(fā)項目的關(guān)鍵?；趯哟畏治龇?，將政府違約風(fēng)險劃分為能否按合同返還土地儲備與建設(shè)成本、投資收益取得與政府分成、收益分層兌現(xiàn)延遲、終止合作等四種風(fēng)險，通過構(gòu)建土地一級開發(fā)風(fēng)險D值評估模型，可知武漢市土地一級開發(fā)項目整體風(fēng)險值還較低，政府違約風(fēng)險處于可控范圍之內(nèi)。

關(guān)鍵詞：政策管控，政府違約，土地儲備，評估模型

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2015）11-0040-48 收稿日期：2015-09-03

1 引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展及國家宏觀調(diào)控政策的實施，基礎(chǔ)設(shè)施投資的銀根壓縮受到前所未有的沖擊，如何籌集建設(shè)資金成為制約基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵。原有的投資融資格局存在重大缺陷，金融資本、產(chǎn)業(yè)資本、建設(shè)企業(yè)及其關(guān)聯(lián)市場在很大程度上被人為阻隔，資金缺乏有效的封閉管理，風(fēng)險和收益分擔(dān)不對稱，金融機(jī)構(gòu)、開發(fā)商、建設(shè)企業(yè)不能形成以項目為核心的有機(jī)循環(huán)閉合體，優(yōu)勢不能相補，資源沒有得到合理流動與運用。在這種背景下，采用BT模式緩解資金暫時短缺狀況成為時下多數(shù)項目投資方的首選。BT是Build（建設(shè)）和Transfer（移交）的縮寫形式，意即“建設(shè)——移交”，是政府利用非政府資金來進(jìn)行基礎(chǔ)非經(jīng)營性設(shè)施建設(shè)項目的一種融資模式。

近年來，武漢市推行“城建革命”和“工業(yè)倍增計劃”，同期有1萬多個工地在進(jìn)行建設(shè)，債務(wù)規(guī)模一度被認(rèn)為是全球最高的。眾多項目中有將近60%采用土地一級開發(fā)BT項目，這無疑增加了企業(yè)對政府違約風(fēng)險的預(yù)期。

從土地一級開發(fā)主體角度，尚淑莉（2011）將土地一級開發(fā)的運作模式分為政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型以及政府和企業(yè)協(xié)作型等三類，認(rèn)為政府和企業(yè)協(xié)作的土地一級開發(fā)運作方式，可以充分發(fā)揮政府和企業(yè)的能動性與團(tuán)隊意識，優(yōu)勢互補，團(tuán)結(jié)協(xié)作，提高土地開發(fā)效能。陳春（2007）指出，土地一級開發(fā)的政府主導(dǎo)型模式和企業(yè)主導(dǎo)型模式各有優(yōu)缺點。要結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、房地產(chǎn)市場發(fā)展?fàn)顩r選擇適合的一級開發(fā)模式，并根據(jù)變化及時進(jìn)行調(diào)整，如表1所示。

劉春闊、金鑫（2010）對土地一級開發(fā)的風(fēng)險進(jìn)行了研究，認(rèn)為土地一級開發(fā)的風(fēng)險包括一般風(fēng)險和特殊風(fēng)險。一般風(fēng)險指的是決策風(fēng)險分析、管理風(fēng)險分析和金融風(fēng)險分析。特殊風(fēng)險有政策風(fēng)險和金融風(fēng)險。賈野（2010）將土地一級開發(fā)的風(fēng)險分為六大類，包括資金風(fēng)險、市場風(fēng)險、收益風(fēng)險、運作風(fēng)險、監(jiān)管風(fēng)險、政策風(fēng)險。余榮芳（2011）認(rèn)為土地一級開發(fā)的風(fēng)險包括項目決策風(fēng)險、項目立項風(fēng)險、項目投融資風(fēng)險、項目動拆遷風(fēng)險和項目招拍掛風(fēng)險。王寶水（2001）將成片土地開發(fā)的風(fēng)險分為可控制性風(fēng)險（或稱活動性風(fēng)險）和不可控制性風(fēng)險（或稱環(huán)境風(fēng)險）兩大類共八種風(fēng)險因素，并建立相應(yīng)指標(biāo)體系和風(fēng)險模糊評價模型。

謝洋斌（2012）指出，地方政府的信譽風(fēng)險體現(xiàn)為政府與開發(fā)企業(yè)在開發(fā)過程中利益調(diào)整和最后的利益分成，由于缺乏相關(guān)的法律法規(guī)作保障，政府的強(qiáng)勢地位毋庸置疑，開發(fā)企業(yè)面臨由于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)更迭、上級政府出臺與之相沖突的文件、由于利益的驅(qū)使等導(dǎo)致的政府缺乏誠信的風(fēng)險。楊靜（2011）分析得出，隨著分權(quán)讓利改革的實施，地方政府有了強(qiáng)大的發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善本地的投資經(jīng)營環(huán)境的動機(jī)。這種利益誘致型的改革使得地方政府逐漸成為有著獨立經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的行動主體，在某種程度上改變了中央與地方政府間行政上的委托代理關(guān)系，使其具有一定的利益博弈性質(zhì)。宋安成（2011）出于政府信用法律風(fēng)險，特別強(qiáng)調(diào)：適時掌握影響土地一級開發(fā)的宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)政策動向；土地一級開發(fā)的合同條款應(yīng)明確具體；政府的優(yōu)惠政策或其他政策應(yīng)確保透明、及時、確定；要與政府相關(guān)部門建立融洽有效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制。高育宏（2012）認(rèn)為，由于土地一級開發(fā)企業(yè)的成本回收及收益實現(xiàn)依賴土地出讓金的及時返還，如果拿地開發(fā)商拖欠政府土地出讓金，企業(yè)將面臨無法及時收回款項的壞賬風(fēng)險。

學(xué)者們從土地一級開發(fā)的模式選擇、土地一級開發(fā)的風(fēng)險分類、土地一級開發(fā)的市場風(fēng)險等角度進(jìn)行了富有成效的研究。但研究大多是站在第三者或者政府的角度進(jìn)行的研究，缺少站在企業(yè)角度來看土地一級開發(fā)風(fēng)險及投資決策的實證研究。且部分研究過于宏觀，評價方法過于寬泛，不易于企業(yè)做出風(fēng)險控制。基于此，本文以武漢市某國有大型企業(yè)為例，利用典型城市——武漢市的土地一級開發(fā)數(shù)據(jù)，將土地一級開發(fā)決策風(fēng)險具體到政府違約風(fēng)險上，采用科學(xué)的AHP方法，以期為“新常態(tài)下”武漢市土地一級開發(fā)項目提供決策支持。

2 研究方法

層次分析法，是指將一個復(fù)雜的多目標(biāo)決策問題作為一個系統(tǒng)，將目標(biāo)分解為多個目標(biāo)或準(zhǔn)則，進(jìn)而分解為多指標(biāo)（或準(zhǔn)則、約束）的若干層次，通過定性指標(biāo)模糊量化方法算出層次單排序（權(quán)數(shù)）和總排序，以作為目標(biāo)（多指標(biāo)）、多方案優(yōu)化決策的系統(tǒng)方法。劉曉君、孟凡文（2005）運用層次分析法建立風(fēng)險評判指標(biāo)體系，通過模糊綜合評判確定房地產(chǎn)投資系統(tǒng)風(fēng)險度。袁海林（2011）認(rèn)為BT和土地一級開發(fā)項目實施的風(fēng)險具有一定的特殊性，將風(fēng)險分為總體風(fēng)險、政策和法律風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、土地風(fēng)險和采購風(fēng)險等五大類16小類，構(gòu)建了風(fēng)險評價指標(biāo)體系，并運用層次分析法和模糊綜合評價法構(gòu)建了風(fēng)險評估模型。

土地一級開發(fā)項目風(fēng)險是一個相對的、模糊的概念，進(jìn)行風(fēng)險分析時，可能受到社會、經(jīng)濟(jì)、政策、管理、技術(shù)等多方面影響，每個方面又包含多種不確定因素，且這些因素對風(fēng)險評價最終結(jié)果的影響也難以準(zhǔn)確描述，表明土地一級開發(fā)具有明顯的層次性和模糊性，為層次分析法的應(yīng)用奠定了基礎(chǔ)。運用層次分析法建立評價模型，通過對土地一級開發(fā)項目開發(fā)過程中可能出現(xiàn)的主要風(fēng)險因素的分析，運用層次分析法設(shè)計風(fēng)險評價指標(biāo)體系，確定權(quán)重；建立土地一級開發(fā)項目開發(fā)風(fēng)險的綜合評價系統(tǒng)，能夠充分體現(xiàn)評價因素和評價過程的模糊性，又減少了主觀臆斷帶來的弊端，比純數(shù)學(xué)方法更符合實際。因此，運用層次分析法對土地一級開發(fā)項目風(fēng)險進(jìn)行評價是可行的。

3 評估指標(biāo)體系構(gòu)建

姚進(jìn)（2011）認(rèn)為在土地一級開發(fā)過程中，地方政府的強(qiáng)勢地位是絕對的。雖然開發(fā)企業(yè)可以通過多種法律文件進(jìn)行約束，從而與政府方面的利益緊密捆綁，但仍不能消除地方政府違約發(fā)生的風(fēng)險。而國有大型企業(yè)資金實力雄厚，其抵抗各種風(fēng)險的能力也是不一樣的。在土地一級開發(fā)BT項目收益回收階段，主要存在市場風(fēng)險與政府違約風(fēng)險兩個一級指標(biāo)。而由于土地一級開發(fā)BT項目性質(zhì)與特點各不相同，風(fēng)險因素與影響程度也是不一樣的，因此，評估分析時應(yīng)各有側(cè)重。其中，市場風(fēng)險B1包括營銷策劃風(fēng)險C1、土地出讓起拍價確定風(fēng)險C2、招拍掛結(jié)果風(fēng)險C3、土地溢價率C4、成本控制風(fēng)險C5等五項二級指標(biāo)；而政府違約風(fēng)險B2主要包括能否能夠按合同返還土地收儲與建設(shè)成本C6、投資收益取得與政府分層獲得風(fēng)險C7、收益分層兌現(xiàn)延遲風(fēng)險C8、終止合作C9等四項二級指標(biāo)。各項指標(biāo)的劃分解釋，如表2所示。

4 數(shù)據(jù)來源與數(shù)據(jù)處理

4.1 數(shù)據(jù)來源

武漢市T院公司是國有大型骨干企業(yè)，資金雄厚，管理完善，是世界500強(qiáng)企業(yè)之一，主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等業(yè)務(wù)。2010年以來連續(xù)承接了武漢市幾宗土地一級開發(fā)BT項目，而在國家宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，特別是武漢市政府債務(wù)規(guī)模不斷攀升、政府嚴(yán)控BT項目、金融企業(yè)銀根緊縮三重壓力下，如何降低土地一級開發(fā)項目政府違約風(fēng)險，成為該公司的當(dāng)務(wù)之急。因此，本文采用《中國統(tǒng)計年鑒2012》、武漢市土地儲備中心數(shù)據(jù)、T院公司2013財務(wù)數(shù)據(jù)以及通過對行業(yè)內(nèi)多名專家的典型問卷調(diào)查，最大限度利用客觀數(shù)據(jù)，從而用科學(xué)方法測算風(fēng)險大小，以最大限度規(guī)避風(fēng)險。

4.2 指標(biāo)權(quán)重數(shù)據(jù)收集與處理

4.2.1 針對土地一級開發(fā)項目風(fēng)險評估權(quán)重數(shù)據(jù)的收集

根據(jù)土地一級開發(fā)項目風(fēng)險評價指標(biāo)體系，設(shè)計風(fēng)險評價指標(biāo)權(quán)重調(diào)查問卷，邀請業(yè)內(nèi)專家填寫權(quán)重調(diào)查問卷，最終共回收12份專家評分問卷，通過對每一份專家權(quán)重調(diào)查問卷的判斷矩陣進(jìn)行統(tǒng)計，計算每一份問卷中矩陣的一致性檢驗CR值，對于判斷矩陣不滿足CR值小于0.1較多的問卷做舍棄處理，最終保留編號為1、2、3、4、5、6、7的7份問卷。如表3所示。

4.2.2 針對土地一級開發(fā)項目風(fēng)險評估權(quán)重數(shù)據(jù)的處理

對各判斷矩陣對應(yīng)于最大特征值的特征向量W，經(jīng)歸一化后即為同一層次相應(yīng)因素對于上一層次某因素相對重要性的排序權(quán)值，這一過程稱為層次單排序。

上述構(gòu)造成對比較判斷矩陣的辦法雖能減少其他因素的干擾，較客觀地反映出一對因子影響力的差別。但綜合全部比較結(jié)果時，其中難免包含一定程度的非一致性。如果比較結(jié)果是前后完全一致的，則矩陣的元素還應(yīng)當(dāng)滿足：

對判斷矩陣的一致性檢驗的步驟如下：

①計算一致性指標(biāo)CI

令，查找相應(yīng)的平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI。對n=1，…，9，Saaty給出了RI的值，取隨機(jī)性指標(biāo)RI，如表4所示。

RI的值是這樣得到的，用隨機(jī)方法構(gòu)造500個樣本矩陣：隨機(jī)地從1-9及其倒數(shù)中抽取數(shù)字構(gòu)造正互反矩陣，求得最大特征根的平均值，并定義 。

②計算一致性比例值

令，若CR<0.1，則認(rèn)為A具有一致性。否則，需要對判斷矩陣進(jìn)行調(diào)整，直到具有滿意的一致性為止。

③調(diào)整不一致矩陣

可以重新構(gòu)造判斷矩陣，對偏差最大項進(jìn)行修正。例如根據(jù)判斷矩陣A的排序向量，重新構(gòu)造一個判斷矩陣A*=（aij-aij*）=（wi/wj），計算偏差矩陣，對最大項對應(yīng)的aij進(jìn)行修正，令，帶入原來的矩陣A，即可形成新的判斷矩陣，完成一次修正，如果仍不滿足CR<0.1，則一直按此方法調(diào)整，直到具有滿意的一致性為止。

④計算風(fēng)險評價各級指標(biāo)體系權(quán)重

通過運用MATLAB軟件編程計算，求出每一份問卷各級指標(biāo)的初試權(quán)重和相應(yīng)的CR值，對于一致性檢驗未通過情況較多的問卷2、7、8做舍棄處理，對編號為1、3、4、5、6、9、10的問卷中一致性檢驗沒有通過的矩陣進(jìn)行調(diào)整，使得其一致性檢驗滿足CR值小于0.1，得到滿足要求的權(quán)重結(jié)果，三級指標(biāo)各自權(quán)重表如表5所示。

最終計算得到各級指標(biāo)的權(quán)重值，如表6所示。

4.3 指標(biāo)權(quán)重分析

國有大型企業(yè)承接武漢市土地一級開發(fā)BT項目中，在土地收益回收階段，市場風(fēng)險B1>政府違約風(fēng)險B2。而在市場風(fēng)險內(nèi)部，C1>C5>C4>C3>C2，即其中營銷策劃風(fēng)險最大，而土地出讓起拍價確定風(fēng)險最小。同理，在政府違約風(fēng)險中，C6>C7>C8>C9，其中能否按合同返還土地收儲與建設(shè)成本風(fēng)險是最大的，而終止合作的風(fēng)險是最小的。

5 實證分析

5.1 定義風(fēng)險評語集

引入風(fēng)險等級評語集，政策風(fēng)險等級分為：高、較高、一般、較低、低5個等級，為了便于計算，考慮將每一個風(fēng)險等級分別用數(shù)字0.9，0.7，0.5，0.3，0.1表示。專家在對相應(yīng)的非客觀政策評判時可直接依據(jù)表7進(jìn)行評判打分。

5.2 計算指標(biāo)數(shù)據(jù)的風(fēng)險等級值

統(tǒng)計M（MN+）份有效的二級指標(biāo)風(fēng)險等級專家評分表，根據(jù)對應(yīng)的風(fēng)險等級值，求出每一個二級目標(biāo)的平均風(fēng)險等級值，其計算公式為 ，其中表示第j個專家給二級

指標(biāo)中第i個指標(biāo)的風(fēng)險評分值，的具體值如表8所示。

5.3 構(gòu)建武漢市土地一級開發(fā)BT項目整體值D值模型

上述表達(dá)式中表示總目標(biāo)的風(fēng)險值，D值越大表示整體風(fēng)險越高，反之則越低。其中，表示一級指標(biāo)中第j項政策的風(fēng)險值，表示一級指標(biāo)中第i項指標(biāo)的權(quán)重值，表示一級指標(biāo)中第j項指標(biāo)的權(quán)重值，表示二級指標(biāo)中第k項指標(biāo)的權(quán)重值，表示二級指標(biāo)中第k項指標(biāo)的平均風(fēng)險等級值。D值的范圍及相關(guān)含義如表9所示。

5.4 模型結(jié)果分析

將收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理后，帶入土地一級開發(fā)項目整體風(fēng)險D值模型，即可求得該項目的整體風(fēng)險值D。

從表10和表11，可以看出，當(dāng)前武漢市土地一級開發(fā)BT項目收益回收階段的總體風(fēng)險值還處于極低等級，整體風(fēng)險是可控的。且政府違約風(fēng)險也比市場風(fēng)險低，都處于較低等級。因此，國有大型企業(yè)參與武漢市土地一級開發(fā)BT項目對政府違約風(fēng)險的擔(dān)憂可以減輕。

6 反思與小結(jié)

當(dāng)前武漢市正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)的高峰期，通過土地一級開發(fā)BT項目等融資手段來募集資金成為武漢市大力推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效手段。但前期通過融資平臺舉借大量外債，在最近兩年進(jìn)入還款高峰期，且隨著城建規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，債務(wù)規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)張。積累的還款風(fēng)險的持續(xù)，加大了政府對土地一級開發(fā)BT項目的回購風(fēng)險，政府違約風(fēng)險的擴(kuò)大，企業(yè)必須引起重視。

國有大型企業(yè)承擔(dān)土地一級開發(fā)BT項目具有天然的優(yōu)勢，資金雄厚，技術(shù)先進(jìn)，管理完善。與地方政府的關(guān)系也較為融洽，容易協(xié)調(diào)。因此，它承擔(dān)土地一級開發(fā)BT項目整體的風(fēng)險值是較低的，而在整體風(fēng)險中，政府違約風(fēng)險比市場風(fēng)險還低。所以，國有大型企業(yè)承擔(dān)土地一級開發(fā)BT項目，應(yīng)更多地關(guān)注市場風(fēng)險。特別是我國宏觀經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)下”，企業(yè)應(yīng)更加關(guān)注市場風(fēng)險的營銷策劃風(fēng)險。而對于政府違約風(fēng)險，要將能否按合同返還土地收儲和建設(shè)成本風(fēng)險放在首位，發(fā)揮自身優(yōu)勢，盡早規(guī)劃，回避風(fēng)險。

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作者簡介：

郭燦，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為城市管理和土地資源管理。

孟顯印，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為城市管理和土地資源管理。

歐良鋒，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為城市管理和土地資源管理。