城中村改造村民可持續(xù)生存補(bǔ)償問(wèn)題研究

周畢文++陳慶平++褚建航

摘要：城中村改造是一個(gè)復(fù)雜的工程，土地是村民生活的根本保障。因此對(duì)失地村民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式一直是城中村改造工程關(guān)注的焦點(diǎn)。從分析我國(guó)目前城中村改造補(bǔ)償中存在的問(wèn)題入手，可以發(fā)現(xiàn)主要問(wèn)題包括補(bǔ)償費(fèi)用不合理、補(bǔ)償不到位、方式單一以及就業(yè)等；以解決這些問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)對(duì)目前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在機(jī)制分析，分別采用基于灰色系統(tǒng)模型的動(dòng)態(tài)收益還原法和借鑒保險(xiǎn)公司現(xiàn)行的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納公式對(duì)土地的經(jīng)濟(jì)屬性價(jià)格和保障屬性價(jià)格進(jìn)行量化，并綜合考慮其他補(bǔ)償費(fèi)用，建立合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。最后，結(jié)合村民的后續(xù)生活保障提出改進(jìn)的補(bǔ)償方式，使補(bǔ)償與村集體經(jīng)濟(jì)、就業(yè)機(jī)制、社會(huì)保障相結(jié)合，提出較為完善的城中村補(bǔ)償方案。

關(guān)鍵詞：城中村，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償方式

中圖分類(lèi)號(hào)：F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2015）11-0049-58 收稿日期：2015-10-04

截至2014年底，我國(guó)的城市化率達(dá)到54.77%。隨著我國(guó)城市化的高速發(fā)展，城中村數(shù)量激增。城中村改造是一項(xiàng)復(fù)雜的工程。我國(guó)城中村改造工作目前處于探索實(shí)施階段，中央和地方政府出臺(tái)了大量的關(guān)于城中村、棚戶區(qū)、危舊房改造的法律法規(guī)?，F(xiàn)有城中村改造已取得一定成就，但也存在著城中村“不斷改造，不斷出現(xiàn)”的現(xiàn)象。城中村改造必然涉及村民利益的變化，許多農(nóng)民失去賴以生存的土地資源，“新城市”生活成本的增加和就業(yè)、生活保障問(wèn)題得不到落實(shí)等問(wèn)題也會(huì)相繼出現(xiàn)。隨著城中村數(shù)量的激增，失地農(nóng)民這一特殊群體能否得到合理有效的利益補(bǔ)償和安置已不是一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且也是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，甚至有可能成為敏感的政治問(wèn)題的導(dǎo)火索。

由于拆遷補(bǔ)償安置是直接關(guān)系到村民和村集體切身利益的工作之一，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理清晰、補(bǔ)償方式是否完善都從一定程度上決定著城中村改造能否順利進(jìn)行和城市化是否真正得到落實(shí)。并且，這些問(wèn)題甚至還會(huì)導(dǎo)致激烈沖突的出現(xiàn)，帶來(lái)社會(huì)不安定因素。因此，決定城中村改造村民可持續(xù)利益能否得到保護(hù)的補(bǔ)償問(wèn)題是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中亟需解決的問(wèn)題，本文從目前城中村改造中普遍問(wèn)題入手，探索改造中合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，使失地農(nóng)民的補(bǔ)償趨向合理化、標(biāo)準(zhǔn)化、持續(xù)化。

1 我國(guó)城中村改造補(bǔ)償中存在的問(wèn)題

1.1 補(bǔ)償費(fèi)用不合理

1.1.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)混亂

我國(guó)各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)十分混亂，尤其是對(duì)集體土地上村民的耕地和宅基地的征用補(bǔ)償。這也和我國(guó)行政體制的分設(shè)、政出多門(mén)的現(xiàn)狀有關(guān)，建設(shè)主管部門(mén)和土地管理部門(mén)分別出臺(tái)了《城市規(guī)劃條例》《城市房屋拆遷條例》以及《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》來(lái)規(guī)范土地及房屋拆遷，使得同樣的房屋由于土地性質(zhì)、項(xiàng)目的不同，適用政策、操作程序不同，從而造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一局面。正是由于這種混亂局面，許多地方出現(xiàn)了村民不滿意補(bǔ)償費(fèi)用而拒拆的現(xiàn)象，“釘子戶”現(xiàn)象也頻有發(fā)生。佘立中等也指出現(xiàn)今城中村房屋拆遷補(bǔ)償辦法中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然存在很大分歧，拆遷人單方主觀制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，損害被拆遷人的合法利益。

1.1.2 法律漏洞

我國(guó)目前還沒(méi)有一部針對(duì)集體土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)膰?guó)家級(jí)法律法規(guī)。并且，對(duì)于補(bǔ)償適用的條例也頗有爭(zhēng)議——城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村的集體所有土地上的房屋拆遷活動(dòng)，是適用《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》還是適用《土地管理法》的規(guī)定存在爭(zhēng)議。適用的法律不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)也會(huì)不同。關(guān)于集體土地上的房屋拆遷問(wèn)題，由于政府文件口徑和實(shí)際行動(dòng)不一致，政府獲得農(nóng)地地價(jià)征收和市場(chǎng)高價(jià)出讓巨大價(jià)差經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致了大量低成本獲取農(nóng)地現(xiàn)象發(fā)生。

1.1.3 未考慮增值收益

目前，理論界從各角度分析后一致認(rèn)為農(nóng)民在土地征用中獲取的征地補(bǔ)償偏低。其實(shí)，土地征用中獲取補(bǔ)償高低問(wèn)題從深層來(lái)看是征地過(guò)程中土地增值收益分配問(wèn)題。從補(bǔ)償項(xiàng)目來(lái)看，土地補(bǔ)償費(fèi)是基于農(nóng)業(yè)初始用途的占用補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)，以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，也僅是普遍意義上對(duì)房屋及勞動(dòng)力損失的現(xiàn)時(shí)補(bǔ)償，而對(duì)于農(nóng)地被開(kāi)發(fā)后的資產(chǎn)增值收益卻沒(méi)有計(jì)算在內(nèi)，使得村民排除在城鎮(zhèn)化帶來(lái)的紅利之外。

1.2 補(bǔ)償不到位

城中村土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不僅僅是其所能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，它還承擔(dān)著為農(nóng)民提供基本社會(huì)保障功能的作用。而目前我國(guó)城中村改造補(bǔ)償針對(duì)的只是除去土地增值收益后土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而對(duì)其社會(huì)保障價(jià)值和城市生態(tài)價(jià)值并沒(méi)有給予補(bǔ)償。這將對(duì)失地村民的后續(xù)生活帶來(lái)很大壓力。由于失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式和城市居民沒(méi)有太大區(qū)別，因此他們的后續(xù)生活保障方式也應(yīng)從以前的土地保障為主轉(zhuǎn)向以社會(huì)保障為主。但由于我國(guó)社會(huì)保障制度是基于城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和戶籍結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了我國(guó)城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度和農(nóng)村的社會(huì)保障制度對(duì)接困難的居民，目前我國(guó)城中村改造村民變居民大多停留在戶籍上的改變，卻并沒(méi)有真正享受到城市居民的福利保障，而征地時(shí)失地農(nóng)民的這部分權(quán)益損失也沒(méi)有得到相應(yīng)補(bǔ)償。

1.3 補(bǔ)償方式單一

目前我國(guó)各地區(qū)所實(shí)行的補(bǔ)償方式大致可以分為以下幾類(lèi)：住房補(bǔ)償：多由政府直接改造，根據(jù)住戶原有面積市場(chǎng)估價(jià)直接補(bǔ)償一定面積住房（農(nóng)轉(zhuǎn)居多層公寓），如杭州模式；地區(qū)不制訂統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行“一村一策”，由各改造項(xiàng)目自行確定本項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如廣州模式；全市制訂統(tǒng)一的補(bǔ)償政策，實(shí)行實(shí)物補(bǔ)償和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的方式，全國(guó)大部分地區(qū)采取此種方式。相對(duì)于以往的單一貨幣補(bǔ)償方式，目前補(bǔ)償方式的確有所進(jìn)步，但其仍不能解決村民的可持續(xù)生存等諸多問(wèn)題。一方面，改造后村民少了原有可持續(xù)的租金來(lái)源，高額補(bǔ)償金產(chǎn)生“二世祖”現(xiàn)象；另一方面，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)范化欠缺，出現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)存在產(chǎn)權(quán)不明、家族式管理和封閉性問(wèn)題，導(dǎo)致集體資產(chǎn)增值保值困難、集體經(jīng)濟(jì)組織管理成本高居不下、生產(chǎn)產(chǎn)品無(wú)法與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等諸多問(wèn)題，而目前的補(bǔ)償方式也難以解決此問(wèn)題。

1.4 就業(yè)問(wèn)題嚴(yán)重

就業(yè)是失地村民獲取后續(xù)生活經(jīng)濟(jì)來(lái)源的主要方式。但現(xiàn)實(shí)情況是由于歷史原因和農(nóng)村客觀條件的限制，城中村改造中失地農(nóng)民大多存在年齡偏大、文化水平低、缺少專業(yè)技能等特點(diǎn)，導(dǎo)致自謀職業(yè)的失地農(nóng)民參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差、工作種類(lèi)局限、工作狀態(tài)弱勢(shì)等現(xiàn)象，從而失去生活保障。雖然目前各級(jí)政府對(duì)再就業(yè)政策作了許多優(yōu)惠政策，然而在許多行業(yè)和工種上都限制農(nóng)民工準(zhǔn)入，過(guò)去依靠種地獲得收入的大量農(nóng)民只能進(jìn)入“次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)”，如保安、保潔員、物業(yè)人員等。而且隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，失地農(nóng)民就業(yè)將面臨來(lái)自城鄉(xiāng)雙重就業(yè)壓力、就業(yè)總量與結(jié)構(gòu)互相限制、新生失地農(nóng)民和失業(yè)人員交織的局面，就業(yè)形勢(shì)將更加嚴(yán)峻。因此，對(duì)于城中村改造失地農(nóng)民，如何增加就業(yè)機(jī)會(huì)和提高失地農(nóng)民的就業(yè)技能才是保障其可持續(xù)生存的解決之道，而目前的補(bǔ)償狀況顯然忽略了這重要一點(diǎn)。

2 城中村改造補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)

基于土地價(jià)值的二元屬性（即土地物質(zhì)價(jià)值和土地資本價(jià)值）和土地增值來(lái)源的多樣性（包括內(nèi)部投資轉(zhuǎn)移、外部投資轉(zhuǎn)移、土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋岛推渌毡樾栽鲋担１疚恼J(rèn)為，為了保證城中村改造失地村民的可持續(xù)生存，對(duì)其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)主要包含土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)格和保障價(jià)格兩部分。土地價(jià)值二元論中，土地生態(tài)價(jià)格和用途轉(zhuǎn)變價(jià)格增值可以反映到土地的保障價(jià)格上來(lái)。本文主要針對(duì)土地的這兩種價(jià)格進(jìn)行量化。

2.1 土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)格

我國(guó)的土地基本估價(jià)方法主要有市場(chǎng)比較法、收益還原法、收益倍數(shù)法、成本法、基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法等。目前對(duì)城中村農(nóng)民土地采用的是收益倍數(shù)法，雖然這種方法簡(jiǎn)單易行，但這種方法并不能有效反映失地村民損失利益，從土地的經(jīng)濟(jì)角度看，村民損失的利益歸根到底是土地收益狀況的綜合反映，這為應(yīng)用收益還原法估價(jià)提供了可能性。而且，由于城中村土地市場(chǎng)的不完善以及許多地區(qū)未建立農(nóng)地基準(zhǔn)地價(jià)，市場(chǎng)比較法和基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法也難以采用，成本法也主要適用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。因此，本文對(duì)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)格的補(bǔ)償主要采用收益還原法。但考慮到收益還原法應(yīng)用的局限性，本文結(jié)合灰色系統(tǒng)模型并在目前該方法應(yīng)用的基礎(chǔ)上進(jìn)行了一些改進(jìn)。

收益還原法是將農(nóng)用土地未來(lái)各期的正常年純收益（地租），在一定時(shí)期內(nèi)按一定的土地還原利率資本化，從而估算出農(nóng)用地價(jià)格的一種方法。其基本計(jì)算公式為

（式1）

考慮到目前我國(guó)集體土地的屬性及收益水平，可以假定其收益為無(wú)限期，因此上述公式可修正為： （式2）

公式中P-土地價(jià)格；a-土地年純收益值（租金收益）；r-土地還原利率。

目前，我國(guó)預(yù)期土地年純收益值采用的是前3年土地純收益的均值，這種靜態(tài)的處理方式假設(shè)將來(lái)土地的每一年純收益都相等，但與客觀實(shí)際往往出入較大。相對(duì)于給定一個(gè)年增長(zhǎng)率s較難確定。為此本文采用灰色系統(tǒng)預(yù)測(cè)模型的方法將其動(dòng)態(tài)考慮，從而更加準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)出土地的純收益。

灰色系統(tǒng)理論對(duì)農(nóng)用地純收益系統(tǒng)中的已知信息（已有收益數(shù)據(jù)）和未知信息（預(yù)測(cè)收益）建模和檢驗(yàn)如下。

2.1.1 模型建立

設(shè)前n年的農(nóng)用地純收益數(shù)據(jù)為：x（0）={x（0）（1），x（0）（2），x（0）（3）…x（0）（n）}；對(duì)原始數(shù)列做一次累加生成序列x（1）={x（1）（1），x（1）（2），x（1）（3）…x（1）（n）}。

GM（1，1）是單序列的一階動(dòng)態(tài)微分方程，其形式為

（式3）

式中a，u為灰色系數(shù)，根據(jù)最小二乘法原理求?。粸橄禂?shù)向量。

（式4）

其中

解出a，u之后，建立收益預(yù)測(cè)方程，并還原出純收益：

（式5）

2.1.2 模型精度檢驗(yàn)

上述模型的應(yīng)采用后驗(yàn)差方法檢驗(yàn)。設(shè)第k年的殘差值為

（式6）

設(shè)原始數(shù)據(jù)的均方差S1，殘差的均方差為S2，計(jì)算后驗(yàn)差比值和小誤差頻率，按照表1進(jìn)行精度檢驗(yàn)。

經(jīng)過(guò)上述動(dòng)態(tài)的收益還原方法可以較準(zhǔn)確地得出土地純收益。對(duì)于某些集體性質(zhì)的宅基地來(lái)說(shuō)，其房屋的租金收益可視為該地塊的純收益，考慮到宅基地房屋基本沒(méi)有支出，所以本文認(rèn)為，將該地區(qū)房屋出租租金作為未來(lái)的收益值計(jì)算出房屋價(jià)值也較為合理。對(duì)于土地的還原利率，我國(guó)農(nóng)用地評(píng)估中最普遍采用的方法是安全利率加風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整值法。安全利率，即無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的資本投資收益率，通常選用同一時(shí)期一年期國(guó)債利率或銀行一年期存款利率。

2.2 土地保障價(jià)格

村民失去的農(nóng)用土地的社會(huì)價(jià)值也應(yīng)得到個(gè)人補(bǔ)償，即土地的社會(huì)保障價(jià)格。具體來(lái)說(shuō)，本文認(rèn)為對(duì)其補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格至少應(yīng)包含農(nóng)民失地后的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，以及部分就業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)教育相關(guān)費(fèi)用，從而充分保障失地農(nóng)民的可持續(xù)生存權(quán)利。對(duì)就業(yè)培訓(xùn)的相關(guān)費(fèi)用，本文主要從補(bǔ)償方式角度考慮；養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用目前主要是繳納養(yǎng)老金，所以本文主要借鑒保險(xiǎn)公司現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納計(jì)算公式，在考慮年齡結(jié)構(gòu)情況下進(jìn)行補(bǔ)償量化。

①參照城鎮(zhèn)居民的最低生活保障線——最低人均月收入，以及《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》，根據(jù)中國(guó)人壽保險(xiǎn)公司個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率計(jì)算，計(jì)算如下：

（式7）

式中：年齡組人均社會(huì)保障價(jià)格；年齡組男性公民保險(xiǎn)費(fèi)躉繳金額基數(shù)；年齡組女性公民保險(xiǎn)費(fèi)躉繳金額基數(shù)；b-a年齡組男性人口總?cè)丝诒壤?；c-a年齡組女性人口占總?cè)丝诒壤荒挲g組農(nóng)民基本生活費(fèi)；年齡組月保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)。年齡組人均教育和再就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用。設(shè)定男性公民在60歲、女性公民在55歲時(shí)領(lǐng)取保險(xiǎn)金，則年齡組的劃分可按0-18周歲、18-60/55周歲（男/女）來(lái)劃分。

②計(jì)算人均社會(huì)保障價(jià)格

（式8）

式中為a年齡組人口數(shù)量。

③計(jì)算單位面積耕地社會(huì)保障價(jià)格，式中為人均耕地面積。

2.3 其他補(bǔ)償費(fèi)用

失地農(nóng)民的其他補(bǔ)償費(fèi)用主要包括安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)助費(fèi)三部分，有些地區(qū)會(huì)設(shè)置拆遷獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)。通過(guò)調(diào)研和訪談，本文認(rèn)為在拆遷過(guò)程中，安置補(bǔ)助費(fèi)用應(yīng)當(dāng)能夠滿足被拆遷人在拆遷期限內(nèi)（從拆遷日至遷入置換房日）當(dāng)?shù)胤孔獾臉?biāo)準(zhǔn)。另外，對(duì)于通常會(huì)涉及到的房屋附屬物（如大門(mén)、廁所、院墻）、院落樹(shù)木或果樹(shù)移植以及家庭附屬設(shè)施遷移（太陽(yáng)能、電話、土暖氣、有線電視安裝等）費(fèi)用，這些費(fèi)用的補(bǔ)償也應(yīng)該予以明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因此，本文認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)圖如圖1所示。

3 城中村改造拆遷補(bǔ)償方式研究

將城中村改造土地征用補(bǔ)償問(wèn)題的研究?jī)H僅局限于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)數(shù)額上的提高肯定是不全面的。當(dāng)然，補(bǔ)償數(shù)額也是建立在合理原則基礎(chǔ)上，過(guò)高的補(bǔ)償只會(huì)給政府帶來(lái)更大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且這種經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)一般會(huì)反過(guò)來(lái)轉(zhuǎn)移到居民身上，比如過(guò)高的地價(jià)和房?jī)r(jià)?？傮w來(lái)看，要想實(shí)現(xiàn)土地征用后村民的可持續(xù)生存，就要對(duì)目前的補(bǔ)償方式進(jìn)行改革和完善，在市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，以失地農(nóng)民的“未來(lái)收益”為立足點(diǎn)，將原來(lái)的土地物質(zhì)產(chǎn)出轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)遠(yuǎn)的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)利，讓土地征用給失地農(nóng)民帶來(lái)一系列連續(xù)的穩(wěn)定的收益流，并最終實(shí)現(xiàn)村民改造后社會(huì)保障預(yù)期大于（至少等于）擁有土地時(shí)的保障預(yù)期，平衡國(guó)家、集體、個(gè)人對(duì)土地增值部分分配的目標(biāo)。因此，只有將補(bǔ)償方式與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)發(fā)展和社會(huì)保障體系相契合，使村民生活穩(wěn)定化、持續(xù)化，才能達(dá)到上述目標(biāo)。

3.1 補(bǔ)償方式與村集體經(jīng)濟(jì)相結(jié)合

目前我國(guó)城中村改造村民安置的補(bǔ)償方式主要是一次性。注重對(duì)失地村民的歷史利益和現(xiàn)實(shí)利益補(bǔ)償，卻缺乏集體經(jīng)濟(jì)組織后續(xù)發(fā)展的考慮，造成了城中村改造后集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)不明、發(fā)展停滯、管理成本高居不下等問(wèn)題，很難實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，對(duì)村民的可持續(xù)生活造成威脅。相反，根據(jù)英國(guó)國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)DFID建立的可持續(xù)生計(jì)框架——DFID模型，發(fā)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展會(huì)增強(qiáng)失地農(nóng)民的物質(zhì)資本、資金資本和社會(huì)資本等可持續(xù)生存資產(chǎn)的積累能力；集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展將為推動(dòng)失地農(nóng)民向城市居民轉(zhuǎn)化、城中村與城市融合奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

目前，在我國(guó)已有城中村改造中，除少數(shù)集體渙散、經(jīng)濟(jì)薄弱的城中村沒(méi)有保留原集體經(jīng)濟(jì)（如武漢市）外，對(duì)于原有集體經(jīng)濟(jì)組織的改制形式主要有股份制企業(yè)改造（如廣州市）和股份合作制企業(yè)改造（如深圳市、杭州市）兩種。這些企業(yè)大部分經(jīng)營(yíng)范圍是城中村改造后的物業(yè)管理，也有一部分是原有村集體工商企業(yè)的繼續(xù)經(jīng)營(yíng)和安置房的集體統(tǒng)一出租管理（如深圳市）。因此，結(jié)合城中村改造中村集體經(jīng)濟(jì)的“造血式”功能，探索集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行股份合作制和股份制改革中注意的問(wèn)題，從而保證城中村改造補(bǔ)償方式的持續(xù)性與自生性。具體如下：

其一，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定明晰。由于產(chǎn)權(quán)是一切權(quán)益的基礎(chǔ)，所以改制首先遇到的便是產(chǎn)權(quán)界定問(wèn)題。對(duì)于集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定，要遵循以下兩個(gè)原則：投資主體明確的，按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有”的原則；投資主體不明確的，采取尊重事實(shí)、依法協(xié)商的原則。

其二，資產(chǎn)處置公開(kāi)透明。對(duì)于有別于一般企業(yè)公司的城中村清產(chǎn)核資工作，由于其關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，也需要做到公開(kāi)透明，以便取得村民認(rèn)可。由于集體土地的特殊性質(zhì)及其對(duì)村民的特殊意義，加上地價(jià)變化速度較快，對(duì)土地資產(chǎn)進(jìn)行公開(kāi)、及時(shí)、合理的處置是保障村民權(quán)益的必要之舉。

其三，集體資產(chǎn)的股權(quán)配置考慮歷史和人口等因素。由于村集體資產(chǎn)是在不同歷史時(shí)期積累而形成的共有財(cái)產(chǎn)，而各時(shí)期村民對(duì)集體資產(chǎn)的形成和積累所做的貢獻(xiàn)也有所不同，因此在集體資產(chǎn)量化時(shí)必須考慮人口各個(gè)時(shí)期的構(gòu)成和變化，以分配人口為基礎(chǔ)，以戶籍、承包土地、履行義務(wù)等實(shí)際情況為依據(jù)，堅(jiān)持“依據(jù)法律、尊重歷史、實(shí)事求是”的原則，詳細(xì)制訂資產(chǎn)共有者的身份確認(rèn)方案，并區(qū)別對(duì)待，經(jīng)村民會(huì)議表決通過(guò)。比如可設(shè)置人口股（基本股、戶籍股）、勞齡股、特殊貢獻(xiàn)股（獎(jiǎng)勵(lì)股）、公益股、集體股等多種股權(quán)類(lèi)型。

其四，以市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)營(yíng)股份制企業(yè)。股份制改革實(shí)質(zhì)上是對(duì)集體資產(chǎn)的股份化，而集體產(chǎn)權(quán)股份化改革的最終發(fā)展方向應(yīng)是股份制企業(yè)。當(dāng)今很多地方存在著村民股東大會(huì)只是聽(tīng)取負(fù)責(zé)人的報(bào)告和宣布事宜，人事安排、項(xiàng)目建設(shè)、分配方案等重大事項(xiàng)股東投票表決流于形式；企業(yè)的股東大會(huì)代表、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)仍由原社區(qū)主任和書(shū)記擔(dān)任，即以前村集體領(lǐng)導(dǎo)既是經(jīng)營(yíng)者又是社會(huì)管理者，在這樣多重目標(biāo)的約束下，領(lǐng)導(dǎo)就難免會(huì)出現(xiàn)以政代企、權(quán)責(zé)不明、政企不分、以公謀私的情況。因此，只有真正摒棄原來(lái)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以真正的市場(chǎng)化股份制企業(yè)機(jī)制來(lái)運(yùn)行，才能形成各司其職、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡、規(guī)范運(yùn)作的法人治理結(jié)構(gòu)。

3.2 補(bǔ)償方式與就業(yè)機(jī)制相結(jié)合

目前城中村改造現(xiàn)有的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未考慮村民對(duì)土地的使用、收益等權(quán)利以及土地對(duì)村民的就業(yè)屬性，而就業(yè)才是村民獲取可持續(xù)穩(wěn)定收入最主要的方式之一。因此，考慮到這部分資金的用途屬性，對(duì)失地農(nóng)民的這部分補(bǔ)償也不應(yīng)直接發(fā)到村民手里，而是通過(guò)建立專用賬戶或者進(jìn)行專項(xiàng)管理，才能確保這部分資金定向使用。只有增加就業(yè)機(jī)會(huì)和提高村民的就業(yè)技能才是解決失業(yè)問(wèn)題之道。

3.2.1 增加就業(yè)渠道

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，通過(guò)政府安置所有村民就業(yè)已然不現(xiàn)實(shí)。可以通過(guò)村集體股份制改造吸納一部分村民獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，更重要的是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，結(jié)合村民的就業(yè)情況，政府應(yīng)該鼓勵(lì)中小企業(yè)等一些“非正規(guī)就業(yè)部門(mén)”的發(fā)展。二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)理論中的“次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)”多為非正規(guī)就業(yè)部門(mén)，“非正規(guī)部門(mén)”是指發(fā)展中國(guó)家城市地區(qū)那些低收入、低報(bào)酬、無(wú)組織、無(wú)結(jié)構(gòu)的很小規(guī)模的生產(chǎn)或服務(wù)單位。盡管它在生存和發(fā)展中面臨著許多困難和障礙，但他提供就業(yè)方面發(fā)揮著十分重要的作用。所以，進(jìn)一步完善我國(guó)的“非正規(guī)部門(mén)”就業(yè)，對(duì)于吸納城中村失地農(nóng)民就業(yè)有著重大的意義。

3.2.2 提高村民就業(yè)技能

按照DFID可持續(xù)生活模型，增加失地農(nóng)民的人力資本投資是提高經(jīng)濟(jì)效率、增加其就業(yè)機(jī)會(huì)和提高其收入的重要途徑。土地本身并不是使人貧窮的根本因素，而是在長(zhǎng)久的生活狀態(tài)和生活就業(yè)形式影響下使得失地農(nóng)民無(wú)法適應(yīng)。其實(shí)人的能力和素質(zhì)才是決定貧富的關(guān)鍵。勞動(dòng)力的競(jìng)爭(zhēng)，最根本的就是勞動(dòng)力素質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)，政府應(yīng)該完善就業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)體系，提高失地農(nóng)民的就業(yè)技能。從提供培訓(xùn)主體看，主要還是通過(guò)政府主要承擔(dān)和地方企業(yè)分擔(dān)結(jié)合的模式。通過(guò)政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)來(lái)解決村民的就業(yè)培訓(xùn)問(wèn)題，加大農(nóng)民的人力資本投入，如設(shè)立農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)中心定期開(kāi)展技能教育培訓(xùn)；定期發(fā)布職業(yè)需求和職業(yè)技能要求方面的信息，引導(dǎo)村民進(jìn)行技能培訓(xùn)學(xué)習(xí)；成立專門(mén)城中村閑置人員數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)向企業(yè)提供勞動(dòng)力輸出。從就業(yè)培訓(xùn)模式看，“教育式”培訓(xùn)和“訂單式”培訓(xùn)可以同步進(jìn)行。具體操作為政府委托職業(yè)院?；蚪逃嘤?xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)村民進(jìn)行專門(mén)系統(tǒng)性的培訓(xùn)；政府和企業(yè)聯(lián)合進(jìn)行“訂單式”定向就業(yè)培訓(xùn)——先與有關(guān)用人單位簽訂用工合同，接著進(jìn)行針對(duì)性定向培訓(xùn)。這種培訓(xùn)模式使村民能夠真實(shí)的感受工作環(huán)境、了解工作程序、掌握工作技能，從而提高了村民對(duì)工作崗位的快速適應(yīng)能力，村民再就業(yè)效果也較明顯。

3.2.3 補(bǔ)償方式與社會(huì)保障相結(jié)合

長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元格局使農(nóng)民被排除在國(guó)家的一般社會(huì)保障之外。目前我國(guó)在城市實(shí)行的是“高補(bǔ)貼、高就業(yè)”的社會(huì)保障制度；而在農(nóng)村實(shí)行的是“以群眾互助和國(guó)家救濟(jì)為主體的社會(huì)保障制度”。可見(jiàn)，農(nóng)村和市民在社會(huì)保障方面差距較大。有資料顯示，占中國(guó)人口80%的農(nóng)民只享有社會(huì)保障支出的10%，而占總?cè)丝诓坏?0%的城鎮(zhèn)居民卻占用了社會(huì)保障的80%。因此，不僅是從村民補(bǔ)償方式上，還是從城市化角度，對(duì)村民的社會(huì)保障體系的構(gòu)建都是十分必要的，這也將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)失地農(nóng)民自身可持續(xù)生存起到積極的作用。

我國(guó)社會(huì)保障體系大體上可分為社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、特殊津貼等項(xiàng)目。社會(huì)保障體系中，我國(guó)目前對(duì)城鎮(zhèn)職工實(shí)行的是“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的獨(dú)特方式。即在資金籌集上，采用傳統(tǒng)型的籌集模式——由國(guó)家、單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。但目前將失地農(nóng)民直接納入城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)門(mén)檻過(guò)高，仍存在著資金籌措難、制度模式銜接差等突出問(wèn)題。因此，本文建議村民社會(huì)保障體系的構(gòu)建應(yīng)該遵循以下幾個(gè)原則。

3.2.3.1 滿足最低生活保障

城中村改造后，村民社會(huì)保障的基礎(chǔ)喪失，為村民建立社會(huì)保障機(jī)制相當(dāng)于村民拿以前的土地?fù)Q取城市生活的社保。從動(dòng)態(tài)角度看，村民在轉(zhuǎn)為居民后的生活成本也將加大，其最低生活保障也將與村民的最低生活保障有所差別。農(nóng)民作為一個(gè)弱勢(shì)群體，其最低生活保障的權(quán)利往往也被忽略，如1999年國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》的適用范圍也僅限于城市居民，而城中村改造的農(nóng)民失去最后的土地保障后，理應(yīng)納入城市居民社會(huì)保障體系，滿足其最低的生活保障問(wèn)題。

3.2.3.2 區(qū)別對(duì)待，因地制宜

由于我國(guó)各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展情況差別較大，制定全國(guó)統(tǒng)一性的社會(huì)保障體系也是不現(xiàn)實(shí)的。因此，各個(gè)地區(qū)間應(yīng)根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平建立存在較小差異的保障體系，因?yàn)檩^大的差異很容易引起制度的公正性失衡。由于社會(huì)保障方式具有很強(qiáng)的地域性和階段性，因此也不宜盲目照搬其他省市的成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、區(qū)別對(duì)待、逐步推進(jìn)的改革原則。土地的喪失使農(nóng)民面臨不確定的生活風(fēng)險(xiǎn)，不同類(lèi)別的失地農(nóng)民也存有大小不同的風(fēng)險(xiǎn)程度，如年齡較高的村民與青壯年村民面臨的風(fēng)險(xiǎn)肯定是有差別的。因此，對(duì)于失地村民的社會(huì)保險(xiǎn)可以按照年齡、就業(yè)情況、依賴土地程度等條件進(jìn)行分類(lèi)，針對(duì)不同類(lèi)型人群進(jìn)行不同類(lèi)別的資金和政策扶持。對(duì)于那些已達(dá)法定退休年齡、沒(méi)有收入或收入很低的人群則應(yīng)給以最低生活保障。

3.2.3.3 政策先行，政府實(shí)行

失地農(nóng)民保障體系關(guān)系到他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，而其體系的建立、發(fā)展和完善離不開(kāi)法律政策的保障。目前，我國(guó)各地對(duì)其城中村改造村民的社會(huì)保障改革缺乏統(tǒng)一性，容易引發(fā)拆遷糾紛和補(bǔ)償缺失等狀況，而其根本就在于缺乏統(tǒng)一的綱領(lǐng)和指引，隨意性較大，這與我國(guó)城中村改造的目標(biāo)是背道而馳的。因此，村民社會(huì)保障體系的改革、運(yùn)行、管理只有以法律為依據(jù)，才能公平、高效、健康地發(fā)展。同時(shí)，政府宜將征地失地農(nóng)民的社會(huì)保障工作納入各級(jí)政府及其政府部門(mén)的年度工作計(jì)劃，列入工作目標(biāo)考核。從而有效推動(dòng)社會(huì)保障體系工作的開(kāi)展。

本文通過(guò)對(duì)城中村改造中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的分析和補(bǔ)償方式的探討，對(duì)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行合理化，這有利于村民現(xiàn)實(shí)利益的合理保護(hù)和可持續(xù)生存利益的保障，以此保障城中村改造的順利進(jìn)行。從經(jīng)濟(jì)效益角度看，這將有利于提升城市內(nèi)涵、提高土地利用率，緩解交通壓力，居民生活質(zhì)量提高，確保經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；從社會(huì)角度看，這將有助于實(shí)現(xiàn)城中村改造中開(kāi)發(fā)商、村民、政府等多方和諧，減少社會(huì)不安定因素出現(xiàn)，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)，從而在城市化進(jìn)程中推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

周畢文，北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，博士，北京理工大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)，研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)研究。

陳慶平，北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楸Ｕ闲宰》俊?/p>

褚建航，北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槌侵写甯脑臁?/p>

基金項(xiàng)目：

2013年北京市社科院規(guī)劃基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：13shb014）。