人口發(fā)展壓力下政府管理崗位臨聘人員員額控制問題探析

李 琦

（武漢大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

2015年4月本課題組通過近三個月對深圳市LG區(qū)的13個街道及政府職能部門走訪調(diào)研，數(shù)據(jù)分析，街道一級政府管理崗位臨聘人員員額規(guī)?？刂萍肮芾憩F(xiàn)狀如下。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料匯總，當(dāng)前LG區(qū)臨聘人員總體員額規(guī)模及其構(gòu)成概況如下：

表1 LG區(qū)臨聘人員崗位與員額規(guī)模及構(gòu)成

（1）自2012年以來，LG區(qū)臨聘人員崗位與員額規(guī)模呈現(xiàn)出明顯的攀升趨勢。其中，總體增長規(guī)模為5 298，總體增長率為19.89%，年均增長率約為4.64%。

（2）在員額規(guī)模構(gòu)成中，街道辦臨聘人員崗位與員額規(guī)模占據(jù)最大份額，而且上升趨勢遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他系統(tǒng)。事實(shí)上，自從2011年以來，LG區(qū)街道一級臨聘人員崗位與員額規(guī)模絕對增長值為4 272，占到LG區(qū)臨聘人員崗位與員額總體增長規(guī)模的80.63%；總體增長速度達(dá)到46.55%，年均增長率約為10.03%，遠(yuǎn)高于LG區(qū)臨聘人員崗位與員額規(guī)模的增長速度。

（3）教育、衛(wèi)生、公安，乃至于區(qū)直和駐區(qū)單位的同期臨聘人員崗位與員額規(guī)?？傆?jì)絕對值為1 026，在總體規(guī)模增量中所占比重不到20%。其總體增長率只有5.88%，年均增長率約為1.44%，既低于總體LG區(qū)臨聘人員崗位與員額規(guī)模增長率，更是遠(yuǎn)低于街道一級臨聘人員崗位與員額規(guī)模的增長速度。

綜上分析，自2012年以來，LG區(qū)臨聘人員崗位與員額規(guī)模主要壓力則來自于街道辦臨聘人員崗位與員額規(guī)模的快速增長。因此，要想實(shí)現(xiàn)對LG區(qū)臨聘人員崗位與員額規(guī)模運(yùn)行趨勢的有效把握和控制，就必須深入分析本區(qū)街道一級臨聘人員崗位與員額規(guī)模的運(yùn)行概況、發(fā)展趨勢及其他方面的內(nèi)在規(guī)律性。

本次調(diào)研所使用問卷共包括受訪者個人基本情況、區(qū)臨聘人員崗位設(shè)置及其相關(guān)運(yùn)行現(xiàn)狀、相關(guān)政府職能設(shè)置及其運(yùn)行現(xiàn)狀等三個部分。其中，第二部分共有22個選擇題項(xiàng)，主要包含五個方面的內(nèi)容，涉及“工作客觀衡量”、“工作人員個人素質(zhì)”、“工作人員工作態(tài)度/意愿”、“工作崗位設(shè)置現(xiàn)狀”以及“工作崗位規(guī)模確定影響因素”等五類基本指標(biāo)。數(shù)據(jù)分析顯示，22個結(jié)構(gòu)性題項(xiàng)均獲得了較好回應(yīng)效果。經(jīng)由運(yùn)用SPSS17.0版統(tǒng)計(jì)分析軟件對各個題項(xiàng)的描述性分析與相關(guān)性分析，關(guān)于區(qū)各街道臨聘人員崗位設(shè)置及其相關(guān)運(yùn)行現(xiàn)狀，可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：

1.在工作客觀衡量方面：受訪對象普遍認(rèn)為臨聘人員所承擔(dān)工作任務(wù)量大、內(nèi)容復(fù)雜，且除了政府公務(wù)員之外，總體上多數(shù)人認(rèn)為臨聘人員往往需要加班方可完成任務(wù)。訪談資料整理得出了類似結(jié)論。由此可見，就臨聘人員所承擔(dān)的客觀工作量指標(biāo)而言，一方面，臨聘人員承擔(dān)了大量復(fù)雜的職能任務(wù)，業(yè)已成為各街道不可或缺的重要工作力量；另一方面，其工作量大、負(fù)責(zé)，且很辛苦，是一類強(qiáng)度較大的公務(wù)工作。

2.在臨聘人員個人素質(zhì)方面：盡管政府工作人員多數(shù)認(rèn)為其素質(zhì)有待提高，但是給予負(fù)面評價的比例不高，而抽樣總體中多數(shù)受訪者認(rèn)為臨聘人員擁有與其所承擔(dān)工作相稱的專業(yè)化水平，且工作績效良好。另一方面，絕大多數(shù)受訪人員都認(rèn)為臨聘人員現(xiàn)有薪酬水平過低，與其所承擔(dān)工作與專業(yè)化水平不相稱，也不利于臨聘人員工作必要激勵機(jī)制的有效運(yùn)行，并且實(shí)質(zhì)上影響了臨聘人員隊(duì)伍素質(zhì)的進(jìn)一步提高。

3.在臨聘人員的工作意愿或態(tài)度方面，數(shù)據(jù)分析顯示出一定的背離現(xiàn)象。一方面，多數(shù)受訪者認(rèn)為現(xiàn)有臨聘人員的工作服務(wù)態(tài)度良好，工作積極性或熱誠較高。但是，另一方面，多數(shù)受訪者又認(rèn)為臨聘人員的離職意愿和離職率都較高，而且抱怨也不少。結(jié)合有關(guān)臨聘人員素質(zhì)方面的分析結(jié)論，以及訪談資料，可以推論，目前臨聘人員對于現(xiàn)有工作崗位還是很期待，在能力和素質(zhì)上也勝任。這同時也或許意味著雖然臨聘人員存在離開目前工作，尋找更好的工作的念頭，但是在尚未找到之前，還會選擇繼續(xù)留在現(xiàn)有工作崗位上。究其原因，結(jié)合訪談資料，主要是由于薪酬過低，缺乏必要維持和激勵機(jī)制，使得臨聘人員工作壓力過大，從而難以安心于本職工作。

4.在工作崗位設(shè)置現(xiàn)狀類指標(biāo)方面，受訪人員之間出現(xiàn)了顯著的意見分歧。這與各街道之間較為明顯的差異性是相一致的。一方面，在工業(yè)較發(fā)達(dá)、流動人口較多的街道，生活成本更高，臨聘人員崗位工作任務(wù)也更為復(fù)雜、繁重，因而臨聘人員穩(wěn)定性較低，進(jìn)而影響了街道各部門工作的正常運(yùn)行。相關(guān)街道或部門因而往往會感到人手不夠，希望能夠獲得更多臨聘人員員額，以數(shù)量抵消臨聘人員隊(duì)伍高流動性和較低工作意愿所帶來的壓力。與此同時，另一方面，在工業(yè)相對落后、流動人口相對較少、生活成本也相對較低的一些街道，街道或社區(qū)工作任務(wù)相對簡單、輕松，臨聘人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性較高，工作連續(xù)性和質(zhì)量相對更強(qiáng)。在這些街道或社區(qū)，就不會感到人手緊張的壓力，從而不會感到現(xiàn)有臨聘人員崗位員額的不足。

通過走訪調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，我們對當(dāng)前人口發(fā)展壓力下城市管理崗位臨聘人員使用情況科員額控制問題做出以下思考和探索。

一、臨聘人員崗位規(guī)模普遍存在超編現(xiàn)象，但仍有缺口

就回歸模型分析結(jié)論而言，13個街道臨聘人員崗位與員額規(guī)?？傮w上還處于控制范圍之內(nèi)，是較為合適的。但是，如前所述，根據(jù)LG區(qū)編辦所提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在所有的13個街道中，其中A街道（訪談資料顯示，2014年A街道的實(shí)聘臨聘人員崗位與員額規(guī)模為1 733個，同期區(qū)編辦核定員額為1 680，已經(jīng)超標(biāo)53個，超標(biāo)約3%），其余12個街道實(shí)有臨聘人員崗位與員額規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過區(qū)編辦所核定的員額規(guī)模17%。B區(qū)編辦2012年核定的各街道臨聘人員崗位與員額規(guī)模總量為10 248個，而各街道實(shí)際聘有臨聘人員員額總量為12 604個，超標(biāo)2 356個，達(dá)到核定員額總數(shù)的22.99%。與此同時，調(diào)研資料分析和深度訪談資料又顯示，就數(shù)量規(guī)模而言，多數(shù)受訪者認(rèn)為員額規(guī)模偏少，區(qū)編辦核定員額規(guī)模不夠用。由此可以推論，區(qū)編辦核定的員額規(guī)模與各街道實(shí)際崗位需求之間還是存在一定差距的。

值得指出的是，在回歸分析部分，現(xiàn)有關(guān)于各街道臨聘人員崗位與員額規(guī)模是否處于預(yù)測與控制區(qū)間的結(jié)論是建立在對各街道現(xiàn)有臨聘人員實(shí)際員額規(guī)模進(jìn)行回歸分析和測算基礎(chǔ)之上的。因此，單從回歸分析結(jié)論是難以驗(yàn)證現(xiàn)有員額規(guī)模是否是合適的。結(jié)合調(diào)研問卷和深度訪談資料，則可以推論，區(qū)編辦核定的員額規(guī)模相對偏少，但各街道現(xiàn)有員額規(guī)模卻符合各街道實(shí)有崗位與員額規(guī)模總體數(shù)據(jù)演化邏輯，在可控范圍之內(nèi)。因此，各街道臨聘人員現(xiàn)有崗位規(guī)?？傮w上在可控范圍之內(nèi)，也可以說是合適的。另一方面，由于各街道實(shí)有崗位規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過區(qū)編辦核定規(guī)模這一事實(shí)的存在，同樣明顯的是，各街道臨聘人員崗位規(guī)模面臨著較為突出的規(guī)范化控制問題。

二、臨聘人員崗位規(guī)模控制的依據(jù)的合理性探討

上述問題至少包括兩個方面：其一是崗位規(guī)模確定與控制標(biāo)準(zhǔn)是否合適與規(guī)范問題；其二是崗位規(guī)?？傮w控制工作是否有據(jù)可依的問題。這不是經(jīng)由上述回歸分析可以得出結(jié)論的一個問題。但是，本次研究的問卷調(diào)查與深度訪談資料分析顯示，受訪者普遍認(rèn)為LG區(qū)現(xiàn)有臨聘人員崗位與員額規(guī)模確定依據(jù)并不恰當(dāng)，應(yīng)該予以調(diào)整。另一方面，深度訪談資料顯示，盡管各個條條管理系統(tǒng)制定和出臺了一些條條崗位控制標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)往往脫離地方實(shí)際，尤其是脫離了LG區(qū)各街道實(shí)際，是難以匹配到位的；而LG區(qū)乃至于各街道也沒有一套較為系統(tǒng)的臨聘人員崗位規(guī)模管理與控制制度。因此，LG區(qū)街道臨聘人員崗位與員額規(guī)模管理與控制工作面臨的一個首要問題是缺乏一套有效的控制標(biāo)準(zhǔn)與制度規(guī)定依據(jù)。其實(shí)，這也正是本課題需要解決的一個基本問題。

三、街道一級臨聘人員崗位規(guī)模管理與控制綜合模型的提出

根據(jù)以上研究結(jié)論，尤其是根據(jù)問卷資料統(tǒng)計(jì)分析與歷史數(shù)據(jù)回歸分析結(jié)論，LG區(qū)各街道臨聘人員崗位與員額規(guī)模的有效規(guī)?？刂颇Ｐ腿缦拢?/p>

（一）LG區(qū)各街道臨聘人員崗位規(guī)模管理與控制綜合模型

（二）LG區(qū)各街道實(shí)有臨聘人員規(guī)?；貧w分析經(jīng)典模型

由此可見，置信區(qū)間是一個可以隨樣本取值規(guī)模（n）定期調(diào)整的數(shù)值。樣本數(shù)值越大，模型的有效性越強(qiáng)。這意味著，編制管理部門精確的編制檔案管理工作是相當(dāng)必要與重要的。此外，必須強(qiáng)調(diào)的是，由于回歸模型為規(guī)模預(yù)測與控制模型，只是解決了控制指標(biāo)與規(guī)模數(shù)量控制范圍問題。至于各個街道具體崗位與員額規(guī)模，還得由相關(guān)決策部門綜合考慮各方面實(shí)際情形在控制區(qū)間內(nèi)確定一個具體崗位數(shù)值。

在此基礎(chǔ)上，更為重要的，LG區(qū)相關(guān)決策部門應(yīng)該進(jìn)一步制定一套各街道臨聘人員崗位與員額控制與管理辦法，以實(shí)現(xiàn)員額規(guī)模的定期與常規(guī)化調(diào)整。具體地，就是要確保實(shí)現(xiàn)臨聘人員崗位與員額管理的規(guī)范化、可預(yù)期與可控化，同時，也確保能有效地適應(yīng)各街道具體工作實(shí)際的變動需要而對各街道臨聘人員核定員額規(guī)模進(jìn)行及時、有序、有效的動態(tài)調(diào)整。

四、臨聘人員隊(duì)伍穩(wěn)定性問題

調(diào)查問卷數(shù)據(jù)分析顯示，目前LG區(qū)各街道臨聘人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性問題相對突出，但調(diào)研數(shù)據(jù)顯示出較為明顯的意見分歧。結(jié)合深度訪談資料可知，對于不同類型的街道，其臨聘人員離職意愿有著很大差距。事實(shí)上，對調(diào)查問卷數(shù)據(jù)相關(guān)題項(xiàng)的Spearman相關(guān)性檢驗(yàn)表明，離職意愿、抱怨多等兩個題項(xiàng)與工作量大題項(xiàng)之間呈現(xiàn)出極其高度顯著正相關(guān)關(guān)系，而離職意愿與離職率之間也呈現(xiàn)出極其高度的顯著關(guān)系。與此同時，研究人員也發(fā)現(xiàn)，即使是在一些工業(yè)很發(fā)達(dá)的街道，也有一些很富有的本地居民愿意讓自己的孩子進(jìn)入臨聘人員隊(duì)伍。這表明，目前LG區(qū)各街道臨聘人員隊(duì)伍穩(wěn)定性既是一個較為明顯問題，但也是一個存在明顯區(qū)域差異的問題，需要管理者根據(jù)具體情形酌情考慮，采取有針對性的管理措施與制度安排，而不可一刀切。

五、臨聘人員激勵機(jī)制科學(xué)性問題

調(diào)研問卷數(shù)據(jù)Spearman相關(guān)性檢驗(yàn)顯示，各街道臨聘人員工作穩(wěn)定性問題之所以存在，一個重要原因在于他們沒有獲得預(yù)期報酬水平。簡言之，就是薪酬激勵機(jī)制不夠科學(xué)，沒能建立起正常的組織平衡維持機(jī)制。這一結(jié)論事實(shí)上也被深度訪談資料所證實(shí)。而訪談資料還顯示，當(dāng)前LG區(qū)各街道臨聘人員激勵機(jī)制更為嚴(yán)重的問題在于根本就沒有一套有效的工作激勵機(jī)制。既然維持一支高效穩(wěn)定的臨聘人員隊(duì)伍是基層工作正常開展所必需，也是LG區(qū)各街道工作順利實(shí)施的基本需求，因此，建立一套科學(xué)有效的激勵機(jī)制也就成為當(dāng)前LG區(qū)街道臨聘人員崗位管理的內(nèi)在要求?；趨^(qū)財政現(xiàn)狀，結(jié)合調(diào)研分析結(jié)論，目前可行的臨聘人員激勵機(jī)制優(yōu)化措施可能包括以下幾個方面工作：

1.適當(dāng)提高臨聘人員薪酬水平。普遍認(rèn)為，應(yīng)該與各街道一般工資水平持平，一般要求是在月凈收入2 500～3 500元左右，專業(yè)技術(shù)人員工資待遇則應(yīng)該更高一些，且實(shí)現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。否則，人員素質(zhì)和臨聘人員隊(duì)伍穩(wěn)定都難以保證，街道和社區(qū)工作也就無從有效開展了。

2.構(gòu)建合乎勞動法的臨聘人員年資制績效薪酬制度和分類管理制度。前者可以建立一種較為科學(xué)的工齡工資與績效薪酬相結(jié)合的工資制度，確保必要的工作經(jīng)驗(yàn)積累和工作人員隊(duì)伍穩(wěn)定；后者則是對不同類型臨聘人員實(shí)施不同的管理制度，至少是不同的薪酬管理制度，確保按照市場規(guī)律招聘到合乎要求的專業(yè)管理人才，保證臨聘人員隊(duì)伍必要的素質(zhì)保證。根據(jù)有關(guān)訪談對象建議，結(jié)合人力資源管理一般原理，對于臨聘人員崗位應(yīng)該進(jìn)行具體分層，至少分為管理、輔助與工勤人員三類，分別實(shí)施不同的管理制度。

3.構(gòu)建必要的工作晉升激勵機(jī)制。一個較為可行的工作發(fā)展激勵機(jī)制或許是構(gòu)建臨聘人員崗位等級管理機(jī)制，也就是在對臨聘人員實(shí)行崗位分類基礎(chǔ)上，為每一崗位類型確定不同的工資與職位等級，使得頗具深圳特色的臨聘人員這一特殊群體具有自身內(nèi)在的工作發(fā)展晉升機(jī)制。簡言之，仍然實(shí)行目前三年一聘的聘任制，但是對于多次連續(xù)獲聘的臨聘人員則承認(rèn)其既有工作經(jīng)歷和相應(yīng)的工資與職位等級。當(dāng)然，另一方面，也應(yīng)該構(gòu)建有效的臨聘人員崗位“出口”機(jī)制，使得有關(guān)部門能夠?qū)Σ环Q職的臨聘人員做出及時有效的處理。

4.適度放權(quán)，給予各街道一定的人事自主權(quán)。調(diào)研資料顯示，目前有關(guān)臨聘人員任用標(biāo)準(zhǔn)較為科學(xué)，但是由于人員流失率較高，而選聘人員管理權(quán)卻在區(qū)一級，導(dǎo)致臨聘人員隊(duì)伍崗位補(bǔ)聘到位率較低，無法滿足工作需要。因此，各街道呼吁應(yīng)該簡化臨聘人員招錄程序，對于一般性臨工區(qū)一級只核定與控制員額，制定相關(guān)招錄標(biāo)準(zhǔn)和程序方面的制度，具體操作則由街道一級來實(shí)施。

5.實(shí)現(xiàn)對臨聘人員的崗位培訓(xùn)制度化、規(guī)范化。臨聘人員崗位培訓(xùn)是實(shí)現(xiàn)有效人力挖潛和必要崗位認(rèn)同激勵的有效措施，可由區(qū)政府有關(guān)部門統(tǒng)一安排，也可由各街道獨(dú)自安排，但必須常規(guī)化、制度化、規(guī)范化，在實(shí)現(xiàn)崗前培訓(xùn)規(guī)范化的基礎(chǔ)上，定期開展臨聘人員業(yè)務(wù)知識技能培訓(xùn)。

6.關(guān)于勞務(wù)派遣制度的質(zhì)疑。多數(shù)訪談對象認(rèn)為，其一，由于存在過多的行政干預(yù)，勞務(wù)派遣形同虛設(shè)，實(shí)行勞務(wù)派遣關(guān)系的臨聘人員與沒有實(shí)行勞務(wù)派遣關(guān)系的沒有多大差異，只是多了一個中介層，增加了管理成本。同時，由于派遣公司是政府自設(shè)，且缺乏必要競爭性，最終很可能還是政府買單，會形成歷史隱患；其二，勞務(wù)派遣對所有臨聘人員一視同仁，不符合人才管理的分層分類管理要求，尤其是技術(shù)類專業(yè)人員，很難在現(xiàn)行勞務(wù)派遣和經(jīng)費(fèi)包干制度安排下找到符合要求的人才；其三，勞務(wù)派遣制度給臨聘人員帶來的心理壓力很大，由于實(shí)行“老人老辦法”，勞務(wù)派遣制度在同類工作人員中間制造了較為明顯的心理不平衡，更造成臨聘人員公司勞工低人一等的身份意識，是造成現(xiàn)有臨聘人員隊(duì)伍不穩(wěn)定的根本原因之一；其四，臨聘人員原先享受的一些待遇，比如社保由所在單位或社區(qū)工作站購買，實(shí)施勞務(wù)派遣之后，改由派遣公司統(tǒng)籌，實(shí)際上成了“變相減工資”，更增加了臨聘人員的反對理由。此外，還有些工作崗位由于保密等特殊要求，不適宜使用勞務(wù)派遣，比如走私稽查等工作。由此，或許可以推論，勞務(wù)派遣制度效率較差，無法適應(yīng)LG區(qū)臨聘人員隊(duì)伍有效管理的要求，應(yīng)該予以撤銷或者進(jìn)行真正意義上的市場化改造。

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