公共治理視角下農(nóng)民工隨遷子女的教育保障研究

（北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 北京 100044）

20世紀(jì)90年代以后，農(nóng)村流動(dòng)人口在規(guī)模不斷增大的同時(shí)，其結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重要變化，其中最為顯著的變化是越來(lái)越多的人由過(guò)去分散的“單身外出”方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭e家遷徙”。截至2013年底，全國(guó)義務(wù)教育階段的農(nóng)民工隨遷子女已達(dá)1277萬(wàn)人，占到義務(wù)教育學(xué)生總數(shù)的9.3%。但是，大部分義務(wù)教育階段的適齡流動(dòng)兒童（6-14歲）在城市的教育需求沒(méi)有得到很好的滿(mǎn)足，并且城市在農(nóng)民工隨遷子女的教育資源分配運(yùn)營(yíng)上也存在著問(wèn)題。

一是，在經(jīng)濟(jì)層面上，農(nóng)民工子女在城市教育過(guò)程中的費(fèi)用較高，且名目繁多，雖然2001年國(guó)務(wù)院明確提出“以流入地政府管理為主，以公辦中小學(xué)為主”的“兩為主”政策，并且在政策規(guī)定上取消了高額的“贊助費(fèi)”，但是從當(dāng)前的情況來(lái)看，農(nóng)民工子女依然在城市教育中面臨著不小的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)：首先是取消借讀費(fèi)的政策落實(shí)缺乏必要的保障機(jī)制，部分學(xué)校受利益驅(qū)使，從而保留了這筆費(fèi)用，或者更改名目收費(fèi)亂收費(fèi)；其次，在辦理城市入學(xué)手續(xù)的過(guò)程中需要花費(fèi)一筆費(fèi)用，構(gòu)成了農(nóng)民工子女及其家庭的壓力。

二是，在精神層面上，首先是社會(huì)融入的難題，“分?！薄ⅰ胺职唷焙汀胺肿爆F(xiàn)象嚴(yán)重；其次是社會(huì)交往問(wèn)題，農(nóng)民工子女在城市的社會(huì)交往上處于邊緣地位，其社會(huì)交往的圈子大多局限于與自己有相同背景和生活經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民工子女，而與城鎮(zhèn)戶(hù)籍的學(xué)生交往不充分，缺乏一種立體的、有足夠廣度與深度的人際圈子，基本上同城市主流社會(huì)、主流文化相疏離。另外，隨遷子女的家庭教育嚴(yán)重缺失。

三是，在教育層面上，由于義務(wù)教育的雙軌制和戶(hù)籍二元化制度的制約，公辦學(xué)校的教育資源有限；另外，農(nóng)民工打工子弟學(xué)校的教育資金來(lái)源單一，絕大部分來(lái)自于私人的投資，政府的補(bǔ)貼不占主導(dǎo)地位，學(xué)校單純依靠收取學(xué)費(fèi)來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，不過(guò)這些學(xué)校近些年在中央財(cái)政的扶持下硬件條件已經(jīng)獲得了明顯的改善，但是其教育資源和教學(xué)質(zhì)量仍然令人堪憂(yōu)。

1 農(nóng)民工隨遷子女的教育現(xiàn)狀分析

1.1 公辦學(xué)校隨遷子女義務(wù)教育現(xiàn)狀分析

農(nóng)民工隨遷子女進(jìn)入城市公立學(xué)校困難。公立學(xué)校通常情況下，一座城市向農(nóng)民工開(kāi)放的公立學(xué)校只有指定的幾所，而且學(xué)校原則上要求農(nóng)民工子女入學(xué)需要具備暫住證、務(wù)工證明、居住證、流出地?zé)o人監(jiān)護(hù)證明、戶(hù)口簿等證件，甚至有些地方如北京還要辦理“七證”，在辦理完這些證后，他們還要去辦理“借讀證”，整個(gè)手續(xù)辦理的過(guò)程不僅異常復(fù)雜，并且還要耗費(fèi)農(nóng)民工一定的時(shí)間和金錢(qián)，這無(wú)形中造成了一種入學(xué)“門(mén)檻”。

同時(shí)，在辦齊了上述證件后還沒(méi)有完成“入學(xué)手續(xù)”，有的學(xué)校還須考試即所謂擇優(yōu)錄取，于是一些考核不合格的農(nóng)民工子女被地拒之門(mén)外。另外，由于農(nóng)民工在城市中從事著最底層的工作，造成他們家庭的經(jīng)濟(jì)狀況也是處于弱勢(shì)地位，2013年全國(guó)農(nóng)民工月平均工資為2609元，比上年增長(zhǎng)13.9%，但是農(nóng)民工被拖欠工資的比重為0.8%，比上年上升0.3個(gè)百分點(diǎn)，再加上，農(nóng)民工的低社保參與率（2013年農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)參與率分別為15.7%，28.5%和17.6%）和高的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)使得他們的就業(yè)更加不穩(wěn)定，這使得他們的經(jīng)濟(jì)收入和社會(huì)保障一直都處于城市中的底層位置，于是子女入學(xué)的現(xiàn)存的“門(mén)檻”更加重了他們的弱勢(shì)地位。

另外，農(nóng)民工隨遷子女在進(jìn)入公立學(xué)校之后，表現(xiàn)為“分班”和“分座”現(xiàn)象。這些“區(qū)別對(duì)待”造成了農(nóng)民工子女在城市接受教育過(guò)程中的融入難題。

1.2 打工子弟學(xué)校隨遷子女義務(wù)教育現(xiàn)狀分析

首先，農(nóng)民工子女學(xué)校師資力量薄弱。學(xué)校由于經(jīng)費(fèi)有限，聘請(qǐng)的很多教師都是沒(méi)有從業(yè)資格的，并且在職教師的數(shù)量也是不達(dá)標(biāo)的。

其次，農(nóng)民工子女學(xué)校硬件設(shè)施簡(jiǎn)陋。大多農(nóng)民工子弟學(xué)校條件簡(jiǎn)陋，有的學(xué)校，三個(gè)人共用兩張課桌，光線(xiàn)昏暗，擁擠不堪；有的學(xué)校甚至連一些最基本的教學(xué)器具都沒(méi)有。這對(duì)教學(xué)活動(dòng)的展開(kāi)造成了嚴(yán)重的影響。

1.3 農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育保障相關(guān)政策演變

1996年原國(guó)家教委制定了《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法（試行）》提出，流入地政府要為流動(dòng)人口中適齡兒童、少年入學(xué)創(chuàng)造條件，提供接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。流出地政府對(duì)已取得學(xué)籍的在校生的流動(dòng)也要嚴(yán)格限制，凡戶(hù)籍所在地有監(jiān)護(hù)條件的，必須在戶(hù)籍所在地接受義務(wù)教育。1998年原國(guó)家教委、公安部聯(lián)合發(fā)布的《流動(dòng)人口子女就學(xué)暫行辦法》，提出在戶(hù)口所在地有監(jiān)護(hù)條件的在戶(hù)口所在地入學(xué)，無(wú)監(jiān)護(hù)條件的在流入地入學(xué)；流入地政府負(fù)責(zé)管理流動(dòng)兒童的教育，流動(dòng)兒童入學(xué)以在公立學(xué)校借讀為主。但是，對(duì)于流動(dòng)兒童進(jìn)城上學(xué)仍采取收取“借讀費(fèi)”的限制性政策。

2001年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，明確提出“以流入地政府管理為主，以公辦中小學(xué)為主”的“兩為主”政策，流動(dòng)人口義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任主體得以確定。2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，決定從2006年起，用5年的時(shí)間，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共教育財(cái)政范圍。 次年年1月，又頒發(fā)《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，指出“要保障農(nóng)民工子女平等地接受義務(wù)教育，將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，以全日制公辦中小學(xué)為主接受農(nóng)民工子女入學(xué)，并按照實(shí)際在校人數(shù)撥付學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)，不得向農(nóng)民工子女加收借讀費(fèi)及其他任何費(fèi)用”。

雖然所有的政策都是以更好地保障農(nóng)民工隨遷子女的公平教育為目的，但是，政策的頒布只是解決了表面上的入學(xué)問(wèn)題，并沒(méi)有徹底根除他們?cè)诔鞘兄胁黄降鹊慕逃龑?duì)待。

2 公共治理視角下農(nóng)民工隨遷子女的教育保障問(wèn)題分析

公共治理就是指“大家的治理”，在治理事務(wù)的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)政府、非政府組織以及個(gè)人等主體之間的合作，強(qiáng)調(diào)各種機(jī)構(gòu)組織之間的合作和監(jiān)督，從而提高高效率治理該事務(wù)。所以，當(dāng)前對(duì)于農(nóng)民工隨遷子女的教育保障不僅僅是政府的責(zé)任，還是社會(huì)多方的責(zé)任。所以在公共治理的框架下，各個(gè)責(zé)任方應(yīng)該有如下的聯(lián)系與權(quán)責(zé)：

圖1-1 公共治理視角下保障農(nóng)民工隨遷子女教育的各方權(quán)責(zé)關(guān)系

但是，當(dāng)前每個(gè)層面在對(duì)隨遷子女的保障上都存在著很多問(wèn)題：

2.1 政府層面

首先，二元戶(hù)籍制度使得隨遷子女入學(xué)難；其次，教育經(jīng)費(fèi)配置不均，流入地政府沒(méi)有把隨遷子女的教育經(jīng)費(fèi)納入當(dāng)?shù)刎?cái)政；最后，政府管理缺位，流入地政府以自身經(jīng)費(fèi)和管理的限制為由，對(duì)隨遷子女的資源安排少之又少，而不顧其父母對(duì)本地GDP的貢獻(xiàn)；流出地政府由于農(nóng)民工帶著其子女外出打工，對(duì)于其子女的教育資源的分配也無(wú)能為力。于是在流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題上便產(chǎn)生了流入地和流出地政府不作為和難作為的情況。

2.2 非政府組織層面

當(dāng)前，非政府組織對(duì)于隨遷子女的教育援助還處于不發(fā)達(dá)的狀態(tài)，雖然有很多的志愿者組織對(duì)隨遷子女及其父母在社會(huì)融合、生活和家庭教育上進(jìn)行了一定程度的援助，但這些援助都是自發(fā)的，間斷性的，沒(méi)有得到政府的有力支持，效果不是很明顯。

2.3 公辦學(xué)校層面

流入地政府對(duì)于公辦學(xué)校的投入管理不足，同時(shí)公辦學(xué)校對(duì)于隨遷子女的態(tài)度也通過(guò)“分班”，“分座”來(lái)表現(xiàn)出歧視，家庭、社會(huì)以及非政府組織缺少就隨遷子女的教育交流的機(jī)制。

2.4 市場(chǎng)層面

民辦打工子弟學(xué)校辦學(xué)力量薄弱。不僅教育質(zhì)量低下，而且有些多以贏(yíng)利為目的。1997年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》指出，社會(huì)力量辦學(xué)遵循公益原則，不以贏(yíng)利為目的。然而實(shí)際上，打工子弟學(xué)校贏(yíng)利現(xiàn)象嚴(yán)重，很多都不具備教育公益性，辦學(xué)者為了追求利益最大化，會(huì)從節(jié)約成本的角度來(lái)考慮，以至于教育設(shè)施不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)。

2.5 社區(qū)層面

農(nóng)民工作為流動(dòng)人口中的重要組成部分大多生活在城鄉(xiāng)結(jié)合部，隨遷子女跟隨父母一起也生活在這個(gè)區(qū)域，因此這個(gè)“社區(qū)”的生活和文化環(huán)境也基本上是由農(nóng)民工群體塑造的，于是相同群體的聚集產(chǎn)生了邊緣化的思想觀(guān)念，缺乏外界的相關(guān)組織來(lái)給予他們思想力量上的幫助。

2.6 家庭層面

農(nóng)民工由于每天工作強(qiáng)度大（2013年周超過(guò)44小時(shí)工作的農(nóng)民工占總農(nóng)民工的84.7%），沒(méi)有時(shí)間與精力過(guò)問(wèn)孩子的學(xué)習(xí)，孩子的家庭教育基本處于空白狀態(tài)。同時(shí)，農(nóng)民工的文化水平普遍不高，大部分務(wù)工人員對(duì)家庭教育的重要性認(rèn)識(shí)不夠，更談不上利用科學(xué)的教育方法教育子女。

3 完善農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育對(duì)策分析

3.1 國(guó)家層面

首先，完善國(guó)家法律法規(guī)。通過(guò)立法形式，完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確流入地和流出地政府的責(zé)任，同時(shí)將打工子弟學(xué)校納入規(guī)范化管理體系，確保農(nóng)民工隨遷子女的受教育權(quán)利得到保障。

其次，改革二元戶(hù)籍制度和雙軌制的義務(wù)教育體制。實(shí)行隨遷子女按流入地的政策接受義務(wù)教育的制度。在教育財(cái)政撥款時(shí)，將隨遷子女的教育費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，取消借讀費(fèi)及贊助費(fèi)的規(guī)定，使隨遷子女與流入地子女享受相同的教育待遇。

最后，規(guī)范農(nóng)民工子弟學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)并大力提升農(nóng)民工子弟學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。完善教學(xué)質(zhì)量和教學(xué)環(huán)境監(jiān)督機(jī)制。另外，要對(duì)農(nóng)民工子女學(xué)校進(jìn)行幫助。鼓勵(lì)公辦學(xué)校和農(nóng)民工子弟學(xué)校的合作。

3.2 社會(huì)層面

整合資源，形成社會(huì)保護(hù)網(wǎng)，加強(qiáng)政府、非政府組織以及社會(huì)各界的支持力度。發(fā)動(dòng)非政府組織和社區(qū)力量對(duì)打工子弟學(xué)校進(jìn)行幫助。

在教學(xué)設(shè)施上，通過(guò)社區(qū)和志愿者組織舉辦發(fā)起學(xué)習(xí)用品回收活動(dòng)，在社區(qū)中設(shè)立回收點(diǎn)，發(fā)動(dòng)城市子女和市民將他們不需要且尚可以使用的用具捐獻(xiàn)給打工子弟學(xué)校。

在師資力量上，利用高校志愿者教師的力量進(jìn)行補(bǔ)給。志愿者教師普遍具備較高的知識(shí)儲(chǔ)備和教學(xué)技能，可以完全勝任義務(wù)教育的教學(xué)。

3.3 家庭層面

首先，要構(gòu)建一個(gè)和諧的家庭環(huán)境。農(nóng)民工要重視隨遷子女的家庭教育，為他們創(chuàng)造一個(gè)良好的學(xué)習(xí)環(huán)境，要多與子女溝通交流，關(guān)心他們的身心健康，關(guān)心他們的日常學(xué)習(xí)，利用工作的閑暇時(shí)間多陪伴子女。

其次，建立學(xué)校與家庭溝通機(jī)制。加強(qiáng)學(xué)校與家庭、教師與家長(zhǎng)之間的溝通，采用家長(zhǎng)會(huì)、家訪(fǎng)等形式，向農(nóng)民工報(bào)告其子女在學(xué)校的學(xué)習(xí)和生活情況。農(nóng)民工也要爭(zhēng)取多主動(dòng)聯(lián)系學(xué)校老師，緊跟子女的學(xué)習(xí)情況，如果家長(zhǎng)沒(méi)有意識(shí)到與學(xué)校溝通的重要性時(shí)，學(xué)校也要主動(dòng)和家長(zhǎng)聯(lián)絡(luò)，從加強(qiáng)和他們的交流。

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