城市生活污水處理廠TOT模式實踐研究——以江西78家污水處理廠為例

戴穎喆 彭林君

(江西外語外貿(mào)職業(yè)學(xué)院，江西南昌 330000)

一、江西省78家污水處理廠建設(shè)背景

國務(wù)院于2008年12月12日正式批復(fù)《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》，標志著建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)上升為國家戰(zhàn)略。這是新中國成立以來，江西省第一個上升為國家戰(zhàn)略的區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃，是江西發(fā)展史上的重大里程碑，奠定了江西未來幾十年甚至更長時間“綠色發(fā)展”的道路。而不為人知的是，從2007年開始的全省縣市生活污水處理廠的建設(shè)運營工作是鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略得以批準的重要推手。江西省共有101個縣級及以上地區(qū)，這次集中建設(shè)污水處理廠的縣市共有85家，而其中78家是統(tǒng)一融資、建設(shè)和運營的，這78家污水處理廠是整個項目的關(guān)鍵之一。

在之前有不少省份都有過建設(shè)運營全省省市污水處理廠的嘗試，但在整體上并沒有十分成功，甚至可以說是失敗的，因為這些項目最初是由政府建設(shè)，并由政府自己來運營，由于政府并沒有運營的經(jīng)驗，導(dǎo)致大量的污水處理廠長期閑置“曬太陽”，造成了令人心痛的國有資產(chǎn)浪費。在項目沒有成功經(jīng)驗可借鑒的情況下，江西建設(shè)運營這一批污水處理廠可謂是“明知山有虎、偏向虎山行”，成功了就是千秋功業(yè)，失敗了就對會使國有資產(chǎn)遭到浪費，政府聲譽受損?？上驳氖?，截至2014年，這一批污水處理廠運營得非常成功。能夠?qū)⒁粋€如此規(guī)模數(shù)量巨大、問題復(fù)雜的項目建設(shè)運營的如此成功，是一個在我國污水處理廠建設(shè)歷史上沒有先例的創(chuàng)新成就。在這項目成功后，先后有多個省份組團來江西學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗，為政府建設(shè)運營城市污水處理廠建立了標桿和切實可行的成功路徑，為我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供了一個經(jīng)典的實例借鑒，特別是在中國治理霧霾和水污染等環(huán)境污染的關(guān)鍵時期，這個項目的成功以及基于其向全國推廣的其他項目對環(huán)保全局有著較強的輻射力。

二、采用TOT模式建設(shè)本項目的原因

(一)TOT的概念

TOT(移交－運營－移交)模式是指政府對其建成的基礎(chǔ)設(shè)施在資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，通過公開招標向社會投資者出讓資產(chǎn)或特許經(jīng)營權(quán)，投資者在購得設(shè)施或取得特許經(jīng)營權(quán)后，組成項目公司，該公司在合同期內(nèi)擁有、運營和維護該設(shè)施，通過收取服務(wù)費回收投資并取得合理的利潤。合同期滿后，投資者將運行良好的設(shè)施無償?shù)匾平唤o政府。流程如圖:

(二)采用TOT模式的原因

我們觀察了其他政府建設(shè)－運營污水處理廠的失敗過程，發(fā)現(xiàn)最主要的原因是政府本身沒有污水處理廠的運營條件，而且由財政投資建設(shè)運營也增加了財政的負擔，所以排除了這種政府建設(shè)－運營的模式。

目前在國家很多特許經(jīng)營項目里，如高速公路、高鐵等的建設(shè)運營都采取了BOT(建設(shè)－運營－移交)或TOT的模式，其中最主要的是BOT。在這個項目之前，我國很多污水處理廠的建設(shè)運營采取的都是BOT模式，比如南昌市幾家主要生活污水處理廠，其與TOT最大的不同是由運營企業(yè)來建設(shè)。這種模式的最大好處是企業(yè)和政府都完全按市場化規(guī)律運作，運營成功率非常高，持續(xù)運營也十分穩(wěn)定。并且BOT有十分成熟的經(jīng)驗，那么我們沒有采用BOT而采用TOT的原因是什么?一是各縣市污水處理量規(guī)模不一，一些小的污水處理廠因沒有利潤可得會無人問津;二是項目總投資太大，涉及面廣，有實力投資的運營商本不多，且出于風險考慮不愿建設(shè)。另外，采用TOT還有如下好處:一是如果由省政府統(tǒng)一調(diào)度建設(shè)可以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，共享資源、提高建設(shè)速度，降低建設(shè)成本;二是TOT在第一次移交時能收回全部投資，運營市場化收費，也基本不會增加財政負擔。

基于以上的原因，我們認為采取TOT模式是最佳的選擇，而且事實也證明這是一個政府項目結(jié)合市場運營的典范。

三、運營模式的建立及實施推廣

江西省78家污水處理廠建設(shè)與移交運營由省政府統(tǒng)一調(diào)度指揮，本著發(fā)揮政府職能，遵循市場規(guī)律的原則來進行，實行“統(tǒng)一政策，整體出讓;權(quán)責結(jié)合、主體在縣;公開競拍，覆蓋投資;合理回報，確保運營”的方針。采取了以下步驟實施:

(一)融資。全省污水處理廠統(tǒng)一建設(shè)面臨的最大問題，就是大城市大型污水處理廠建設(shè)不愁資金來源，而小型污水處理廠沒有銀行愿意貸款，也沒有污水處理企業(yè)愿意出資建設(shè)。為此，省政府委托省資產(chǎn)集團公司為項目的發(fā)起主體，并由省資產(chǎn)集團通過“應(yīng)收賬款抵押”即項目收益權(quán)抵押的方式，組織銀團貸款，將78個分項目打包成一個總項目總體融資。這種整體打包、買一送一的形式，使風險和收益得到了分散，解決了資金難的問題。

(二)建設(shè)。實行污水處理廠統(tǒng)一的建設(shè)，統(tǒng)一工程招標的模式，所有建筑材料的使用都由省里調(diào)度，并且由省里統(tǒng)一建設(shè)進度，一些需要比較長時間的工程僅在1年之間完成。

(三)轉(zhuǎn)讓。省資產(chǎn)集團公司通過全球招標，以TOT形式將項目整體轉(zhuǎn)讓給一家有實力的專業(yè)的污水處理企業(yè)進行特許經(jīng)營權(quán)運營，轉(zhuǎn)讓價格為覆蓋所有投資，先簽訂一總份合同，縣市在移交時再簽訂分合同，特許經(jīng)營期為30年，合同結(jié)束后企業(yè)將污水處理廠交還政府。

(四)運營。企業(yè)采取市場化運營，盈利模式采取企業(yè)向政府按處理量直接收取污水處理服務(wù)費，而政府可采取聽證形式向排污個人或企業(yè)收取污水處理費，不足部分政府補足給企業(yè)。

(五)采取的處理工藝。氧化溝工藝。

(六)處理后的水質(zhì)標準。應(yīng)達到國家頒布的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》(GB 18918－2002)一級B標準。

處理后的污水水質(zhì)指標要求如下:

CODcr ≤60 mg/l，BOD5 ≤20 mg/l，SS ≤20 mg/l，NH3 － N ≤8(15)mg/l，TP ≤0．5mg/l，PH ≤6 －9(括號內(nèi)的數(shù)值為水溫≤12℃時的控制指標，括號外的數(shù)值為水溫＞12℃時的)。

四、污水處理服務(wù)費價格價測算

(一)水價測算的難點

在整個項目運營過程當中遇到最大困難的環(huán)節(jié)并不是合同談判與簽訂，而是污水處理費價格的確定，造成項目差一點流產(chǎn)，那么是什么原因?第一個原因是不可能每個縣市都能夠請專業(yè)人士來測算水價，很多財政比較困難的縣市無法確定水價，而水價也不可能由企業(yè)單方面來確定。第二個原因主要是由傳統(tǒng)的BOT收益現(xiàn)值法計算的污水處理費價格太高，縣市政府無法接受。水價高的原因有這么幾個:一是設(shè)計水量的問題，因為在一般BOT項目中使用收益現(xiàn)值法計算時一般用公式“單位服務(wù)費價格=總處理成本/設(shè)計水量”來算，一般設(shè)計水量都會超過10000噸/日，所以單位水價并不會太高，而這個項目中有些縣市的設(shè)計水量小于2000噸/日如峽江縣和井崗山市，由于投資有最小成本問題，這樣算單位水價會非常高;二是保底水量的問題，一般BOT項目前三年的保底水量分別是60%、70%、80%，對前三年運營企業(yè)要求是按保底水量而不設(shè)計水量做分母來測算單位污水處理費價格;三是計算參數(shù)取值問題，收益現(xiàn)值水價計算方法要慮通貨膨脹和利率等因素，投資回收期一般是10年左右，IRR一般是10%左右，那么水價攤到目前會較高;四是測量地點問題，企業(yè)要求計算處理水價的測量地點是在進水口，而在進水口的水量要比出水口多。以上原因決定了必須由省政府統(tǒng)一創(chuàng)新性制定政府和企業(yè)雙方都能接受的水價測算方法才能解決這一問題。

(二)水價測算問題的解決

省資產(chǎn)集團用了兩個創(chuàng)新解決了水價的問題。

一是創(chuàng)新地統(tǒng)一了水價計算公式，這是在收益現(xiàn)值法基礎(chǔ)上制定的簡化公式，如下:

其中:I=單位無形資產(chǎn)攤銷費和廠房折舊費，F(xiàn)=單位設(shè)備折舊費(n為折舊年限)，H=其他資產(chǎn)攤銷(m為攤銷年限)，P=利潤的單位分攤，R=單位財務(wù)費用(r=人民銀行規(guī)定的長期貸款現(xiàn)行基準利率)，O=其他費用=(I+F+H+C1+C2+C3+C4+C5)×7% ～10%，C1=單位外購輔助材料費，C2=單位外購燃料及動力費，C3=單位工資及福利費，C4=單位修理費，C5=單位污泥處置費(Cn=每年該項總費用/365×日處理量(m3)，因地域、經(jīng)濟發(fā)展水平、污水處理廠規(guī)模不同，此五項年費用由當?shù)赜嘘P(guān)部門與運營商自行談判確定。)

二是參數(shù)調(diào)整，按最大設(shè)計規(guī)模作為分母降低了單位水價，保底期間單位水價不變，收益率采用了靜態(tài)單利8%/年，測量地點統(tǒng)一為出水口，其他參數(shù)與收益現(xiàn)值法取的參數(shù)一致。

五、運營效果評價

本批項目自2011年開始正式運營以來已經(jīng)歷時3年多，由于完全市場化的操作，運營效果良好，做到了運營商盈利、政府負擔不加重、老百姓得到實惠，實踐證明該模式在全國來說是第一個成功的典范。

該模式不但為政府建設(shè)運營污水處理廠提供了一個參考模式，而且通過該項目建立了一套成熟的環(huán)保類項目特許經(jīng)營權(quán)運營模式和流程，可復(fù)制性極強，完全可以推廣到工業(yè)污水處理、垃圾處理、污泥處理等其他污染整治當中去。

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