聯(lián)合國(guó)改革，美國(guó)持何態(tài)度？

文/周琪 付隨鑫

（周琪系清華大學(xué)國(guó)家戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長(zhǎng)；付隨鑫系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所博士研究生）

2015年是聯(lián)合國(guó)成立70周年，借70周年的良機(jī)，許多國(guó)家將重提聯(lián)合國(guó)改革議題。美國(guó)不僅是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)之一，而且是當(dāng)今唯一的超級(jí)大國(guó)，它的態(tài)度和主張對(duì)聯(lián)合國(guó)的改革進(jìn)程有很大影響。中國(guó)要想在聯(lián)合國(guó)改革上有所作為，必須準(zhǔn)確了解美國(guó)的動(dòng)向。

2015年是聯(lián)合國(guó)成立70周年。在過(guò)去70年中，不僅聯(lián)合國(guó)的會(huì)員國(guó)數(shù)量從51個(gè)增加到193個(gè)，而且聯(lián)合國(guó)的使命和作用也在不斷與時(shí)俱進(jìn)。面對(duì)新的國(guó)際格局和時(shí)代要求，聯(lián)合國(guó)需要進(jìn)一步改革和完善。2004年12月8日，安南秘書(shū)長(zhǎng)在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上公布了“聯(lián)合國(guó)名人小組”關(guān)于聯(lián)合國(guó)改革方案的報(bào)告——《一個(gè)更為安全的世界：我們的共同責(zé)任》，接下來(lái)的2005年成為聯(lián)合國(guó)的“改革年”。許多國(guó)家曾在這一年努力推動(dòng)聯(lián)合國(guó)改革，但未能達(dá)成重大共識(shí)和取得明顯進(jìn)展，特別是在安理會(huì)改革的問(wèn)題上。

今年各國(guó)將會(huì)借70周年的良機(jī)重提改革議題。美國(guó)不僅是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)之一，而且是當(dāng)今唯一的超級(jí)大國(guó)，它的態(tài)度和主張對(duì)聯(lián)合國(guó)的改革進(jìn)程有很大影響。中國(guó)要想在聯(lián)合國(guó)改革上有所作為，必須準(zhǔn)確了解美國(guó)的動(dòng)向。

冷戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)改革的態(tài)度

冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，美國(guó)經(jīng)歷了克林頓、小布什和奧巴馬三任總統(tǒng)。他們所領(lǐng)導(dǎo)的美國(guó)政府對(duì)聯(lián)合國(guó)改革的態(tài)度、關(guān)注的重點(diǎn)和具體的措施都有一定的差別。雖然這三任美國(guó)政府在聯(lián)合國(guó)改革問(wèn)題上都是以維護(hù)美國(guó)的利益為出發(fā)點(diǎn)，但民主黨的克林頓和奧巴馬政府都較為主動(dòng)地參與聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)的多邊合作，而共和黨的小布什政府則偏好單邊主義，輕視聯(lián)合國(guó)的工作，并任意違背聯(lián)合國(guó)的原則。

美國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)改革的主張大致可分為兩個(gè)方面：一個(gè)是聯(lián)合國(guó)管理體制的改革，另一個(gè)是安理會(huì)的改革?？肆诸D政府重點(diǎn)關(guān)注聯(lián)合國(guó)在行政和財(cái)政方面的改革，以及在維護(hù)安全和保障人權(quán)方面的作用，但對(duì)安理會(huì)的改革缺乏興趣，只是到后期才將安理會(huì)的改革簡(jiǎn)單地界定為接納德國(guó)和日本入常。

小布什政府從一開(kāi)始就十分輕視聯(lián)合國(guó)的工作和原則，并力圖繞開(kāi)聯(lián)合國(guó)行事，但在美國(guó)陷入伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)僵局后，它又轉(zhuǎn)而主張對(duì)聯(lián)合國(guó)進(jìn)行較全面的改革。小布什政府的關(guān)注重點(diǎn)是安全（特別是反恐和反對(duì)大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散）和人權(quán)領(lǐng)域，其次是行政和財(cái)政領(lǐng)域，而對(duì)安理會(huì)的改革依然缺乏興趣，只是明確表示支持日本入常。

奧巴馬政府則改變了小布什時(shí)期輕視聯(lián)合國(guó)的單邊主義做法，但它仍然將側(cè)重點(diǎn)放在聯(lián)合國(guó)的行政與財(cái)政體制改革上，避開(kāi)對(duì)安理會(huì)的實(shí)質(zhì)性改革。雖然奧巴馬政府曾表示支持日本入常，但也只是開(kāi)出了一個(gè)空頭支票，而沒(méi)有采取相應(yīng)行動(dòng)，但他始終明確支持印度入常。

總的來(lái)說(shuō)，冷戰(zhàn)后美國(guó)的三任政府對(duì)聯(lián)合國(guó)改革的主張既有差異，也有共同之處。共同之處是，它們對(duì)聯(lián)合國(guó)改革的主張都集中在管理體制方面，其次是要求聯(lián)合國(guó)擴(kuò)大在安全和人權(quán)領(lǐng)域的作為，但都對(duì)安理會(huì)的改革缺乏興趣。

美國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)管理體制改革的主張

資料圖：2005年6月28日，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)安南（右）同美國(guó)國(guó)務(wù)卿賴斯（左）在聯(lián)合國(guó)總部會(huì)面，商討聯(lián)合國(guó)改革事宜。 圖/CFP

美國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)管理體制改革的主張集中體現(xiàn)在2012年奧巴馬政府發(fā)布的《領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合國(guó)的改革》（Leading for Reform at the United Nations）文件中。這份全面的聯(lián)合國(guó)改革方案表明了美國(guó)推進(jìn)聯(lián)合國(guó)改革的動(dòng)機(jī)：因?yàn)橐粋€(gè)強(qiáng)大、有效的聯(lián)合國(guó)是應(yīng)對(duì)世界上最緊迫的挑戰(zhàn)的最佳工具之一。聯(lián)合國(guó)努力防止沖突，維持和平，避免核武器擴(kuò)散，并孤立恐怖主義、罪犯和專(zhuān)制者。聯(lián)合國(guó)是唯一能夠向世界上最急需的人們提供人道主義和發(fā)展援助的機(jī)構(gòu)；聯(lián)合國(guó)能夠促進(jìn)美國(guó)持有的“普世價(jià)值”，包括人權(quán)、民主和平等；聯(lián)合國(guó)還分擔(dān)了所有國(guó)家的全球安全負(fù)擔(dān)，而不是讓美國(guó)來(lái)單獨(dú)承擔(dān)管理。

奧巴馬政府要求通過(guò)加強(qiáng)財(cái)政責(zé)任、問(wèn)責(zé)制和有效性等舉措，建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化的、更具成效和能力更強(qiáng)的聯(lián)合國(guó)。美國(guó)的要求主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：節(jié)儉、問(wèn)責(zé)、廉正和高效。

（1）希望減少會(huì)費(fèi)金額，提高資金使用效率和透明度，建立一個(gè)更精簡(jiǎn)的聯(lián)合國(guó)。美國(guó)政府聲稱(chēng)，交給聯(lián)合國(guó)的每一美元都代表納稅人的辛勤勞動(dòng)，而且近年來(lái)各國(guó)都面臨經(jīng)濟(jì)衰退，為此聯(lián)合國(guó)更應(yīng)當(dāng)少花錢(qián)、多辦事。精簡(jiǎn)財(cái)政的具體做法包括緊縮聯(lián)合國(guó)財(cái)政，美國(guó)已率先推動(dòng)把2012至2013年的聯(lián)合國(guó)經(jīng)常預(yù)算削減5%，使美國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)的攤款減少了1億美元；限制聯(lián)合國(guó)維和預(yù)算的增長(zhǎng)，這項(xiàng)預(yù)算已經(jīng)從2001年的18億美元增加到2009年的71億美元；減少聯(lián)合國(guó)的人員規(guī)模，剝離非核心功能和裁減過(guò)時(shí)的部門(mén)；借鑒私營(yíng)部門(mén)的經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)地引入管理文化，更廣泛地使用外包；充分利用先進(jìn)的信息技術(shù)來(lái)節(jié)約成本；精簡(jiǎn)聯(lián)合國(guó)的預(yù)算程序，提高透明度，并重建聯(lián)合國(guó)的行政與預(yù)算問(wèn)題顧問(wèn)委員會(huì)。

（2）要求加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制。具體措施包括加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，增強(qiáng)聯(lián)合國(guó)內(nèi)部監(jiān)督事務(wù)廳的效能；增加整個(gè)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的透明度，盡可能向公眾公開(kāi)預(yù)算、財(cái)政和審計(jì)等方面的信息；讓更多的獨(dú)立媒體和非政府組織參與監(jiān)督聯(lián)合國(guó)的工作；改善聯(lián)合國(guó)的采購(gòu)程序，推進(jìn)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化，加強(qiáng)投標(biāo)抗議制度和供應(yīng)商處罰程序；提高聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站的易使用性和開(kāi)放度；領(lǐng)導(dǎo)建立新的開(kāi)放度標(biāo)準(zhǔn)。

（3）要求通過(guò)一些措施提高聯(lián)合國(guó)的聲譽(yù)。美國(guó)表示它特別關(guān)注聯(lián)合國(guó)能否遵守其創(chuàng)建原則和價(jià)值觀，并堅(jiān)決反對(duì)成員國(guó)作出有損于聯(lián)合國(guó)聲譽(yù)及其重要工作的行為。具體措施是：人權(quán)理事會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)施更嚴(yán)格的成員標(biāo)準(zhǔn)，取消那些侵犯人權(quán)的國(guó)家進(jìn)入人權(quán)理事會(huì)的資格；某些明顯不適當(dāng)?shù)某蓡T國(guó)不能擔(dān)任聯(lián)合國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)職位，特別是那些因核武器擴(kuò)散或大規(guī)模侵犯人權(quán)正受到安理會(huì)制裁的成員國(guó)；禁止維和人員的不當(dāng)行為；停止聯(lián)合國(guó)對(duì)以色列的歧視；建立一個(gè)更公正的行政和預(yù)算委員會(huì)，降低那些只繳納少量會(huì)費(fèi)的成員國(guó)的過(guò)度影響力。

（4）要求聯(lián)合國(guó)提高工作效率。為此，美國(guó)要求聯(lián)合國(guó)加強(qiáng)以工作表現(xiàn)為主的獎(jiǎng)勵(lì)制度，減少重復(fù)任命，并建立新的考核制度為項(xiàng)目規(guī)劃提供依據(jù)。

美國(guó)對(duì)安理會(huì)改革的主張

美國(guó)在安理會(huì)改革上一直堅(jiān)持效力原則，即注重安理會(huì)制定決策的效率和貫徹決策的能力。2009年1月在參議院審查對(duì)蘇珊·賴斯擔(dān)任美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)大使提名的聽(tīng)證會(huì)上，賴斯強(qiáng)調(diào)，從邏輯上講，當(dāng)今的安理會(huì)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)與其60多年前被創(chuàng)建時(shí)非常不同的機(jī)構(gòu)，確保安理會(huì)的改革又不削弱其運(yùn)行效率和效能是至關(guān)重要的。因此，美國(guó)主張盡可能限制安理會(huì)決策國(guó)的數(shù)量，并盡可能保證安理會(huì)決策國(guó)擁有強(qiáng)大的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事資源，也就是說(shuō)擔(dān)任安理會(huì)的國(guó)家不僅必須是大國(guó)，而且必須是強(qiáng)國(guó)。針對(duì)中國(guó)和其他許多國(guó)家所堅(jiān)持的代表性原則，即增加安理會(huì)的地域代表性和發(fā)展中國(guó)家數(shù)量，美國(guó)堅(jiān)持認(rèn)為安理會(huì)的創(chuàng)立目的是用強(qiáng)制行動(dòng)保證國(guó)際安全，而不是增強(qiáng)聯(lián)合國(guó)的代表性和民主性。后者是設(shè)立聯(lián)合國(guó)大會(huì)的目的，而不是設(shè)立安理會(huì)的目的。依照效力原則，美國(guó)曾先后表示愿意支持經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、國(guó)際影響力較大且屬于民主陣營(yíng)中的德國(guó)、日本和印度入常，認(rèn)為它們?nèi)氤Ｄ茉黾用绹?guó)陣營(yíng)的力量和安理會(huì)的權(quán)威。

關(guān)于聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的改革，美國(guó)內(nèi)部存在兩種不同的觀點(diǎn)。一種是保守派的觀點(diǎn)，他們反對(duì)增加安理會(huì)成員國(guó)的數(shù)量，認(rèn)為單純的數(shù)量增加會(huì)降低決策效率，而且美國(guó)也無(wú)法保證德國(guó)、日本和印度這些所謂的民主國(guó)家進(jìn)入安理會(huì)后就一定會(huì)支持美國(guó)的立場(chǎng)。這樣一來(lái)就會(huì)削弱美國(guó)對(duì)安理會(huì)的主導(dǎo)權(quán)。另一派是理想主義者，他們更傾向于“民主和平論”，認(rèn)為民主國(guó)家入常能提高美國(guó)在安理會(huì)中的影響力。

當(dāng)前美國(guó)對(duì)安理會(huì)改革的立場(chǎng)摻雜了上述兩種不同的觀點(diǎn)。就安理會(huì)成員的數(shù)量而言，美國(guó)希望將常任與非常任理事國(guó)增加的數(shù)量控制在最低水平。它曾提出過(guò)一個(gè)“20至21國(guó)方案”，意為安理會(huì)席位總數(shù)不得超過(guò)20或21個(gè)。關(guān)于席位的分配，美國(guó)要求大國(guó)和所謂民主國(guó)家優(yōu)先入常。在大國(guó)之外，美國(guó)曾表示愿意支持亞非拉三洲各推舉一名新的常任理事國(guó)，而且非洲可以另外再增加一個(gè)名額。這樣安理會(huì)成員國(guó)總數(shù)將達(dá)到20或21個(gè)。在安理會(huì)的否決權(quán)方面，美國(guó)則反對(duì)改變現(xiàn)有的否決機(jī)制，不同意授予新入常國(guó)家否決權(quán)?？紤]到風(fēng)險(xiǎn)和收益并存，美國(guó)在安理會(huì)改革問(wèn)題上一直持開(kāi)放、模糊和實(shí)用主義的態(tài)度。

美國(guó)還將安理會(huì)改革作為推行其外交政策的手段，特別是將是否支持入常作為拉攏或懲罰某些國(guó)家的措施?？肆诸D政府曾支持德國(guó)和日本入常，但由于德國(guó)反對(duì)美國(guó)發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，小布什政府就不再提德國(guó)入常之事，而只是表示支持日本入常。

關(guān)于日本入常，美國(guó)曾做出過(guò)不同的姿態(tài)。2003年，小布什總統(tǒng)的第一任國(guó)務(wù)卿科林·鮑威爾以日本憲法第9條款禁止日本參戰(zhàn)，除非是進(jìn)行自衛(wèi)為由，反對(duì)日本成為常任理事國(guó)。但2005年3月21日，小布什總統(tǒng)的第二任國(guó)務(wù)卿康多莉扎·賴斯在訪問(wèn)日本時(shí)，曾在上智大學(xué)發(fā)表演講說(shuō)：“日本由于其自身的努力和特點(diǎn)在世界上的國(guó)家中贏得了令人尊敬的地位。這也是為什么美國(guó)毫不含糊地支持日本在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)中獲得一席地位。”奧巴馬政府曾對(duì)日本菅直人內(nèi)閣表示支持日本入常，但以后沒(méi)有對(duì)安倍內(nèi)閣作出類(lèi)似表述。

從奧巴馬政府開(kāi)始，美國(guó)為了增強(qiáng)美印關(guān)系并制約中國(guó)日益增長(zhǎng)的影響力，開(kāi)始支持印度入常。2010年11月8日，奧巴馬總統(tǒng)在對(duì)印度議會(huì)兩院的演講中，表示支持印度成為安理會(huì)常任理事國(guó)。他說(shuō)：“美國(guó)尋求包括一個(gè)有效的、可信的、合法的聯(lián)合國(guó)的公正與可持續(xù)的國(guó)際秩序。這就是為什么今天我能夠說(shuō)，在今后的年月里，我盼望聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的改革接納印度作為常任理事國(guó)?！?015年4月7日，白宮新聞秘書(shū)喬希·厄內(nèi)斯特（Josh Earnest）在記者招待會(huì)上肯定地說(shuō)，奧巴馬總統(tǒng)繼續(xù)支持在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的改革中讓印度擔(dān)任常任理事國(guó)，把加強(qiáng)美印關(guān)系當(dāng)作美國(guó)外交政策的重點(diǎn)，并認(rèn)為這將使兩國(guó)都獲得國(guó)家安全利益和經(jīng)濟(jì)利益。不過(guò)，美國(guó)又同時(shí)表示聯(lián)合國(guó)改革是漫長(zhǎng)而復(fù)雜的進(jìn)程。可以看出，美國(guó)仍在考察入常候選國(guó)能否促進(jìn)美國(guó)的利益，而不會(huì)輕易采取實(shí)質(zhì)行動(dòng)。

總體而言，美國(guó)雖然一直表示對(duì)安理會(huì)的改革持開(kāi)放的態(tài)度，但實(shí)際上對(duì)此事并不積極，也不太贊成擴(kuò)大安理會(huì)。如果一定要擴(kuò)大，美國(guó)傾向于在德國(guó)、日本、印度和巴西之中遴選常任理事國(guó)或者讓它們連選連任，但不授予其否決權(quán)。

圍繞聯(lián)合國(guó)改革的議題，國(guó)際社會(huì)出現(xiàn)立場(chǎng)分化，提出不同的改革方案。 圖/CFP

各國(guó)對(duì)安理會(huì)改革的立場(chǎng)差異

關(guān)于聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的改革問(wèn)題，許多國(guó)家早已提出了不同的方案，中國(guó)也持有自己的立場(chǎng)，但美國(guó)對(duì)此不僅態(tài)度消極，而且其主張與其他各國(guó)也有所不同。

目前對(duì)安理會(huì)改革最為積極的是由日本、德國(guó)、印度和巴西所組成的“四國(guó)聯(lián)盟”。在10年前聯(lián)合國(guó)成立60周年時(shí)，它們提出了自己的主張，要求新增包括上述四國(guó)和兩個(gè)非洲國(guó)家在內(nèi)的6個(gè)安理會(huì)常任理事國(guó)，另外新增4個(gè)非常任理事國(guó)。在席位分配方面，“四國(guó)聯(lián)盟”主張，亞非兩洲各增加2個(gè)常任理事國(guó)，拉美和西歐各增加1個(gè)常任理事國(guó)；亞洲、非洲、東歐和加勒比海地區(qū)各增加1個(gè)非常任理事國(guó)。關(guān)于否決權(quán)，“四國(guó)聯(lián)盟”表示新增常任理事國(guó)在15年內(nèi)將不擁有否決權(quán)，之后再進(jìn)行審議。

“四國(guó)聯(lián)盟”主張不僅沒(méi)得到非洲聯(lián)盟的支持，而且遭到以意大利、巴基斯坦、韓國(guó)、墨西哥和阿根廷等為代表的“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”陣營(yíng)的反對(duì)。

由53個(gè)國(guó)家組成的非洲聯(lián)盟希望安理會(huì)的改革能夠盡可能增加非洲的代表性，所以它要求常任理事國(guó)中至少包括2個(gè)非洲國(guó)家，非常任理事國(guó)中至少包括5個(gè)非洲國(guó)家。非洲聯(lián)盟還主張應(yīng)逐步取消否決權(quán)，但在否決權(quán)存在期間，新增常任理事國(guó)應(yīng)擁有否決權(quán)。

“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)是由在安理會(huì)改革問(wèn)題上與“四國(guó)聯(lián)盟”立場(chǎng)相對(duì)立的一些國(guó)家組成。該集團(tuán)反對(duì)增加常任理事國(guó)，要求增加10個(gè)可連選連任的非常任理事國(guó)和7個(gè)準(zhǔn)常任理事國(guó)；在非常任理事國(guó)的席位分配上，亞洲和非洲各3個(gè)，拉美2個(gè)，西歐和東歐各1個(gè)。

中美兩國(guó)在安理會(huì)改革問(wèn)題上的立場(chǎng)既有較大的差異，也有一定的相同之處。中國(guó)堅(jiān)持代表性原則，尤其主張?jiān)黾影l(fā)展中國(guó)家在安理會(huì)中的數(shù)量，讓更多的中小國(guó)家有更多的機(jī)會(huì)輪流進(jìn)入安理會(huì)參與決策，同時(shí)兼顧地域平衡，使安理會(huì)代表不同的文化和文明。而美國(guó)堅(jiān)持效力原則，愿意讓民主陣營(yíng)中的大國(guó)強(qiáng)國(guó)進(jìn)入安理會(huì)。美國(guó)還特別關(guān)注入常候選國(guó)在反恐、反對(duì)核擴(kuò)散和人權(quán)方面的表現(xiàn)。

另一方面，中美兩國(guó)都希望提高安理會(huì)的效率和效能，并反對(duì)強(qiáng)行表決不成熟的安理會(huì)改革方案。關(guān)于否決權(quán)，中國(guó)認(rèn)為冷戰(zhàn)時(shí)大國(guó)濫用了否決權(quán)，妨礙了國(guó)際和平與安全的維護(hù)，但又認(rèn)為取消否決權(quán)在目前是不現(xiàn)實(shí)的，主張限制否決權(quán)的使用，協(xié)商一致解決問(wèn)題；而美國(guó)雖然反對(duì)安理會(huì)否決權(quán)的擴(kuò)大，但并不贊成限制其使用。