治權(quán)層面國家政治安全實(shí)現(xiàn)的法治路徑

汪青松

[摘要] 政治安全可以分為主權(quán)、政權(quán)與治權(quán)三個層面。中國正在經(jīng)歷以市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，國家政治安全的重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到治權(quán)層面，并且要面對諸多新型的、更為復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題。《國家安全戰(zhàn)略綱要》強(qiáng)調(diào)要把法治貫穿于維護(hù)國家安全的全過程。實(shí)現(xiàn)治權(quán)層面國家政治安全的法治化需要明確治理權(quán)力的來源和基礎(chǔ)是代表民意的法律，政治體系要體現(xiàn)對多元身份與理念的包容性，并注重運(yùn)用市場和網(wǎng)絡(luò)機(jī)制來構(gòu)建新型公共管理秩序。

[關(guān)鍵詞] 政治安全；主權(quán)；政權(quán)；治權(quán)；法治

[中圖分類號] D693. 65 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1000 -4769 （2015） 03 -0058 -08

一、引言

在以民族國家為主體的關(guān)系格局中，國家政治安全是一個歷久彌新的現(xiàn)實(shí)問題。中共中央政治局2015年1月23日審議通過的《國家安全戰(zhàn)略綱要》指出：在新形勢下維護(hù)國家安全，必須堅(jiān)持以總體國家安全觀為指導(dǎo)，堅(jiān)決維護(hù)國家核心和重大利益，以人民安全為宗旨，在發(fā)展和改革開放中促安全，走中國特色國家安全道路。該《綱要》確立了新形勢下維護(hù)國家安全所必須堅(jiān)持的“總體國家安全觀”的指導(dǎo)方向，進(jìn)一步彰顯出構(gòu)建和發(fā)展中國特色國家安全理論的重要價值與現(xiàn)實(shí)緊迫性。而在國家安全體系中，國家政治安全對于一個國家的生存發(fā)展和其他方面安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)無疑具有極其重要的基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性作用。

簡要回顧國內(nèi)學(xué)者近年來關(guān)于政治安全的相關(guān)研究，可以發(fā)現(xiàn)既有的理論視角主要集中于以下三個方面：一是政治安全的內(nèi)涵。較有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為政治安全是指在一定的環(huán)境和條件下，國家主權(quán)、領(lǐng)土疆界、民族尊嚴(yán)、意識形態(tài)、價值文化、國家制度和權(quán)力體制等方面的國家利益和國家安全的自主和免受各種干擾、侵襲、威脅和危害的能力和狀態(tài)。[1]二是國家政治安全的重要性。相關(guān)論述又可以細(xì)分為根本說和核心說。根本說認(rèn)為政治安全是國家治理與政治發(fā)展的根本，是國家利益的最高目標(biāo)[2]；核心說強(qiáng)調(diào)國家政治安全是國家安全研究體系中的核心問題之一。[3]三是國家政治安全的影響因素。如有研究認(rèn)為，政治認(rèn)同與政治安全之間存在著雙向互動關(guān)系，政治認(rèn)同對政治安全具有支持性作用，但它同時也制約著政治安全的發(fā)展方向并決定著政治安全的質(zhì)量[4]；也有研究指出，貪污腐化、權(quán)力尋租、裸官等政治腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重影響了我國政治安全[5]；網(wǎng)絡(luò)政治謠言對國家政治安全也存在嚴(yán)重危害[6]；另有研究認(rèn)為，地下經(jīng)濟(jì)可以通過發(fā)展與游說相關(guān)的腐敗尋租活動影響國家政治安全。[7]

通過上述學(xué)術(shù)梳理可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的理論研究致力于將政治學(xué)理論與中國現(xiàn)實(shí)相結(jié)合來構(gòu)建中國特色的政治安全理論，并取得了較為豐碩的成果。同時也應(yīng)注意到，既有研究習(xí)慣于將國家政治安全作為一個政治學(xué)問題來加以分析，而較少關(guān)注其所應(yīng)有的政治學(xué)與法學(xué)共融互通的基本內(nèi)涵，由此產(chǎn)生的一個結(jié)果是：國家政治安全與依法治國的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性未能得到充分論證，理論研究對于制度建構(gòu)的支撐作用未能充分顯現(xiàn)。有鑒于此，本文將以傳統(tǒng)理論關(guān)于政治的三個基本維度和三種認(rèn)知為基礎(chǔ)，適應(yīng)時代發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要將政治安全區(qū)分為主權(quán)、政權(quán)和治權(quán)三個層面，進(jìn)而針對我國現(xiàn)階段的社會發(fā)展新形勢，提出實(shí)現(xiàn)治權(quán)層面的國家政治安全所應(yīng)當(dāng)遵循的法治路徑。

二、政治的基本維度及其與法治的關(guān)聯(lián)性

政治本身是一個內(nèi)涵廣泛而難以精確界定的概念，正如有學(xué)者所稱的那樣，“政治因語言而迷失”。[8]透過古今中外關(guān)于政治內(nèi)涵的形形色色的解讀，可以大致梳理出一種從基于道德到基于權(quán)力的范式演進(jìn)。在古代，政治思想領(lǐng)域中最為流行的政治解釋論是以道德為基點(diǎn)和歸宿的，因而具有鮮明的理想主義色彩。比如，儒家文化中以“仁、義、禮、智、信”為代表的道德準(zhǔn)則就長期影響著中國古代統(tǒng)治者的施政行為。古希臘哲學(xué)家亞里士多德也將倫理道德視為政治的基礎(chǔ)，并認(rèn)為政治學(xué)就是研究至善的學(xué)科。直到近代，意大利學(xué)者馬基雅維里通過其名著《君主論》揭開了政治思想史上的嶄新篇章，他使“政治的理論”擺脫了道德，而把“權(quán)力作為法的基礎(chǔ)”，權(quán)力自此成為政治學(xué)研究的出發(fā)點(diǎn)和最終目的。[9]法國啟蒙思想家盂德斯鳩也通過最高權(quán)力的歸屬來對政治進(jìn)行分類界定，當(dāng)“共和國的全體人民握有最高權(quán)力時，就是民主政治”，“共和國的一部分人民握有最高權(quán)力時，就是貴族政治”。[10]到了現(xiàn)代，關(guān)于政治內(nèi)涵的探討逐漸從理念轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)，更為注重政治在社會實(shí)踐中的表現(xiàn)。比如，法國學(xué)者雅克。朗西埃將政治界定為政府和平等兩種異質(zhì)性運(yùn)作之間的互動。[11]這種界定就較為敏銳地把握住了政治實(shí)質(zhì)上是以權(quán)力為要素的隸屬性關(guān)系與以權(quán)利為要素的平等性關(guān)系之間相互作用的產(chǎn)物。不過，總體上看，上述關(guān)于政治內(nèi)涵的解讀所依賴的基礎(chǔ)都較為單一.因而也都過于概括和抽象，難以為諸如政治安全等更加具體層次的問題研究提供有方法論價值的理論支撐。

就本文所關(guān)注的政治安全這一主題而言，比較有啟發(fā)和借鑒價值的理論當(dāng)數(shù)英國著名政治學(xué)學(xué)者、謝菲爾德大學(xué)教授安德魯。甘布爾基于三個重要的現(xiàn)實(shí)維度而構(gòu)建的政治解釋框架。在該種解釋框架中，政治的第一個維度是權(quán)力維度。權(quán)力是政治中的一個工具性維度，它所提出的是誰得到了什么、何時得到和怎樣得到，它決定著資源的分配方式，從公職的任命分配到各種稅款和利益的分派，以及由公務(wù)人員直接控制的諸多行政和管理決定。第二個是身份維度，身份是政治中的表達(dá)性維度，它提出的問題是“我們是誰”。在這個空間里，人們要在不同的原則和價值觀之間作出選擇，要明確自己究竟是誰，擁抱或承認(rèn)某種身份，并承擔(dān)一系列的承諾、忠貞、責(zé)任、義務(wù)。第三個是秩序維度，秩序是政治中的一個調(diào)節(jié)性維度，它在問“我們應(yīng)當(dāng)怎樣生活”。這一空間決定了所有社會活動的框架，決定了制定和實(shí)施具有約束力的規(guī)則。[12]

上述三個維度在政治解釋框架中分別發(fā)揮著不同的作用，也對現(xiàn)實(shí)的政治活動產(chǎn)生著不同的影響。權(quán)力維度與身份維度都較為直觀具體，構(gòu)成了政治的外觀。政治的權(quán)力維度來自于集權(quán)化的決策，它存在于每一個社會組織和現(xiàn)代國家之中。在所有的政治制度中，都必須要進(jìn)行資源分配和職位任免，因此，權(quán)力的運(yùn)行成為政治存在的主要表現(xiàn)。身份維度對于理解政治中的內(nèi)部結(jié)構(gòu)極其重要。確定政治身份的各種價值、原則、信仰以及責(zé)任可以用來建立區(qū)分不同政治立場的底線與標(biāo)準(zhǔn).劃分?jǐn)撑c友、發(fā)起政治運(yùn)動。身份與權(quán)力之間具有千絲萬縷的聯(lián)系，但二者卻相互分離，身份較之個人的職業(yè)生涯更為持久，往往是影響個人政治前程的社會背景中極其重要的一個因素。

政治的秩序維度不像權(quán)力與身份維度那樣直接與清晰，但它在政治體系中卻最為重要。秩序是權(quán)力和身份的支撐，結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的秩序能夠保證權(quán)力的持續(xù)性和身份的有效性。秩序維度彰顯出在現(xiàn)代民主社會中，政治與法治之間具有應(yīng)然的關(guān)聯(lián)性。從法治的基本意義上說，法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治既規(guī)范公民的行為，但更制約政府的行為，它是政治專制的死敵。法治的最終目標(biāo)在于保護(hù)公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。[13]如果從政治系統(tǒng)的角度來看，法治就是“法律主治”，是指依靠法律規(guī)范、制度安排形成法律秩序，從而維護(hù)政治社會的穩(wěn)定。[14]現(xiàn)代民主社會中政治與法治的關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在：首先，政治文明與法治文明擁有共同的價值理念和價值追求，二者都堅(jiān)持公平、正義、民主、理性等基本理念，都是將尊重和保障個體權(quán)利與自由作為最高的價值追求；其次，政治與法治都體現(xiàn)了人類社會對秩序的需求，而政治行為的合理運(yùn)行和政治秩序的理性建構(gòu)也離不開法治秩序；再次，國家政治體制建構(gòu)和維持的基礎(chǔ)是作為國家根本大法的憲法，國家政治安全的維護(hù)也必然要依賴于憲法至上的法治；最后，政治法治化是政治發(fā)展的歷史必然，也是政治關(guān)系的最優(yōu)選擇。

政治與法治之間的關(guān)聯(lián)性在中共中央制定的《國家安全戰(zhàn)略綱要》中也得到最為明確的肯定和體現(xiàn)，該《綱要》強(qiáng)調(diào)要把法治貫穿于維護(hù)國家安全的全過程。換言之，新形勢下的國家政治安全體系建設(shè)的目標(biāo)就是法治化。從政治的三個基本維度而言，政治安全的法治化，就是要將權(quán)力結(jié)構(gòu)、身份表達(dá)和秩序?qū)崿F(xiàn)都置于能夠最大程度彰顯社會公眾共同意志的制度性安排之下。

三、政治安全的三個層面與現(xiàn)階段重心

甘布爾教授關(guān)于政治三維度的解釋框架極大地提高了我們對于政治的存在感，使得政治變得更加真實(shí)和具體。不過，該解釋框架并不能直觀地反映政治所涵蓋的各種關(guān)系，因而對于我們厘清政治的層次并通過把握和處理各層次的關(guān)系以實(shí)現(xiàn)政治安全的方法論價值也就大打折扣。為此，我們需要進(jìn)一步借助關(guān)于政治的三種認(rèn)知來更為準(zhǔn)確地理解政治安全的層次。第一種認(rèn)知是基于敵與友的身份界分與對立而理解的政治。這種認(rèn)知首先構(gòu)建并維護(hù)一個國家作為一個主權(quán)的政治實(shí)體，然后確定哪些人屬于這個政治實(shí)體哪些不屬于。在這種政治形式中，確定敵與友的身份被視為每個政治實(shí)體的基礎(chǔ)，在個人所屬的各種團(tuán)體中，國家被認(rèn)為是處于最高地位的那一級組織。第二種認(rèn)知和第一種較為相似，也是基于身份與地位的區(qū)分，差別在于其視角轉(zhuǎn)入一個政治實(shí)體的內(nèi)部。這里的政治意味著要明確自己的立場，要有所維護(hù)和有所反對，政治與各個為利益而戰(zhàn)的派系、與權(quán)力斗爭、與一些個人或者團(tuán)體的行動相連。第三種認(rèn)知是基于公與私的分野，將政治看作是確定的政治實(shí)體內(nèi)的一種活動，這一實(shí)體建立了一種公共領(lǐng)域和公共話語，并據(jù)此協(xié)調(diào)相互競爭的利益、管理社會。在第三種形式中，只存在一個公共領(lǐng)域，即各種各樣的制度和組織，它們承認(rèn)多樣化，為商討、談判、各種利益的表達(dá)和不同身份的表達(dá)提供空間，政治才會存在。政府只是這個公共領(lǐng)域的一部分而非它的全部。[15]

上述三種政治認(rèn)知中，第一種較為契合以民族沖突和國家利益為中心的國際關(guān)系情境，與其相對應(yīng)的安全問題可以稱作主權(quán)層面的政治安全，其政治行為的重點(diǎn)在于獲得最廣泛的國際支持與認(rèn)可，爭取或者維護(hù)民族獨(dú)立、國家主權(quán)與領(lǐng)土完整；第二種政治認(rèn)知較為契合以階級矛盾為中心的、政體尚未確立或穩(wěn)定的國內(nèi)關(guān)系情境，與其相對應(yīng)的安全問題可以稱作政權(quán)層面的政治安全，其政治行為的重點(diǎn)在于將本階級的利益訴求轉(zhuǎn)化為國家的執(zhí)政方向，將本團(tuán)體的意識形態(tài)與執(zhí)政理念提升為國家的大政方針；第三種政治認(rèn)知較為契合國家主權(quán)較為堅(jiān)固、政體已經(jīng)穩(wěn)定、社會發(fā)展成為國家治理中心的國內(nèi)關(guān)系情境，與其相對應(yīng)的安全問題可以稱作治權(quán)層面的政治認(rèn)知，其政治行為的重點(diǎn)在于通過達(dá)成最廣泛的社會共識來進(jìn)行規(guī)范權(quán)力運(yùn)作和保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制度建構(gòu)并保障其有效運(yùn)行，以此實(shí)現(xiàn)公私和諧的社會秩序。實(shí)際上，上述三個層面的政治認(rèn)知之間并不像其外在表現(xiàn)出來的那樣相互沖突，對于政治安全體系的全面理解需要將它們結(jié)合起來。從一定意義上說，主權(quán)、政權(quán)與治權(quán)三個層面的政治安全表達(dá)了某一特定的政治實(shí)體中政治安全工作重心演進(jìn)的時間序列，因而對于我們準(zhǔn)確理解和把握特定歷史時期政治安全的具體內(nèi)涵和路徑選擇具有非常重要的理論價值。

在我國現(xiàn)階段，三種政治認(rèn)知以及三種層面的政治安全都能夠在“總體國家安全觀”的框架下找到其發(fā)揮作用的空間，不過，各自的重要程度顯然并不等同?！秶野踩珣?zhàn)略綱要》對于主權(quán)層面的政治安全工作重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是運(yùn)籌好大國關(guān)系，塑造好周邊安全環(huán)境，加強(qiáng)同發(fā)展中國家的團(tuán)結(jié)合作，積極參與地區(qū)和全球治理，為世界和平與發(fā)展作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。政權(quán)層面的國家政治安全工作強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對國家安全工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國家安全工作領(lǐng)導(dǎo)體制。因此，就現(xiàn)階段而言，在繼續(xù)注重主權(quán)層面上的政治安全和政權(quán)層面上的政治安全的同時，治權(quán)層面上的政治安全的實(shí)現(xiàn)已經(jīng)成為我國當(dāng)前和今后政治安全的工作重心。就手段與目標(biāo)而言，治權(quán)層面政治安全需要憑借《國家安全戰(zhàn)略綱要》所確定的法治路徑，其最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)國家的全面法治化。而做好這一工作的前提當(dāng)然離不開對其所依存的社會現(xiàn)實(shí)的準(zhǔn)確把握。 四、治權(quán)層面國家政治安全工作的社會現(xiàn)實(shí)

我國目前正在經(jīng)歷以經(jīng)濟(jì)全球化為背景、以市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)、以二元社會結(jié)構(gòu)消融為趨向的社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，社會結(jié)構(gòu)與運(yùn)行方式出現(xiàn)深刻變革，技術(shù)進(jìn)步與觀念更迭日新月異，從而使得治權(quán)層面的國家政治安全工作必須直面諸多新形勢與新問題。

（一）傳統(tǒng)的社會管理權(quán)威走向式微

與中國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)相輔相成的是，傳統(tǒng)的社會管理權(quán)威構(gòu)造也呈現(xiàn)出鮮明的二元特征。從直觀上看，公權(quán)力構(gòu)成了全社會共同的管理權(quán)威，但就實(shí)質(zhì)而言，城市與鄉(xiāng)村真正發(fā)揮作用的管理權(quán)威并不相同。就城市而言，由政府行使的行政權(quán)力被賦予了某種與生俱來和無可置疑的正當(dāng)性，獲得了管理權(quán)威的實(shí)質(zhì)，甚至可以理解為城市社會管理中的唯一權(quán)威；但就鄉(xiāng)村而言，在日常性社會管理中發(fā)揮主要作用的并不僅僅是國家權(quán)力，還包括與歷史和傳統(tǒng)緊密相連的宗族、習(xí)俗等權(quán)威。需要指出的是，不論城市或者鄉(xiāng)村，其傳統(tǒng)意義上的社會管理權(quán)威的基礎(chǔ)都與法律制度相去甚遠(yuǎn)，權(quán)威的彰顯也都具有較為鮮明的個人主義色彩。

隨著社會結(jié)構(gòu)與思想觀念不斷發(fā)生的深層次變革，傳統(tǒng)權(quán)威在社會管理中的影響也發(fā)生著明顯的變化。從整個社會來看，行政權(quán)力的社會管理權(quán)威地位產(chǎn)生了顯著的變化。在觀念上，政府不再被視為公共利益的當(dāng)然代表，政府失靈、政府私利、尋租行為、官員腐敗等官僚制弊端引起廣泛的關(guān)注，有限政府、服務(wù)型政府開始成為推動變革的理念和目標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)中，行政權(quán)力不再為社會公眾所無條件遵從，對具體行政行為正當(dāng)性的質(zhì)疑和抵制的情形不斷增加。隨著城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加劇，血緣、地緣的紐帶作用不斷弱化，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的宗族權(quán)威、習(xí)俗權(quán)威也日漸衰落。而另一方面，能夠?qū)φ麄€社會起到統(tǒng)領(lǐng)作用的新的管理權(quán)威并沒有真正建立，特別是法治權(quán)威的塑造才剛剛起步，尚需要一個較為漫長的建構(gòu)過程。社會管理權(quán)威的缺失會使整個社會處于一種無序的、焦躁不安的狀態(tài)，因利益訴求無法滿足或者話語無法表達(dá)而引發(fā)的抗?fàn)幏绞揭搽y以預(yù)期和難以控制，這些問題在短期內(nèi)或許不會對主權(quán)與政權(quán)層面的政治安全產(chǎn)生顯著影響，但必然會對治權(quán)層面的政治安全產(chǎn)生即時的不利影響。

（二）市場機(jī)制的作用領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展

由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變給治權(quán)層面的政治安全帶來了諸多新課題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下，利益格局較為簡單和穩(wěn)定，政治安全、經(jīng)濟(jì)安全與社會安全的界限接近于涇渭分明，便于分別掌控。尤為關(guān)鍵的是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下幾乎所有資源都由政府控制和分配，權(quán)力的行使主體與權(quán)力的運(yùn)行軌跡都較為單一，極為簡易的社會結(jié)構(gòu)為政府掌控政治安全提供了最為關(guān)鍵的支撐。而隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，資源配置的主要機(jī)制開始由政府轉(zhuǎn)向市場，市場關(guān)系成為最為主要的社會關(guān)系類型，整個社會的利益格局走向復(fù)雜易變，政治安全、經(jīng)濟(jì)安全與社會安全的界限變得模糊不清且常常相互交織，失業(yè)、疾病、老齡化、通貨膨脹、誠信缺失等經(jīng)濟(jì)社會問題似乎都與政治安全息息相關(guān)。特別是市場本身還具有超國界性，全球化浪潮沖破了國別經(jīng)濟(jì)的壁壘，將一國市場納入全球市場的整體鏈條中。這些都對政府維護(hù)政治安全的觀念與手段提出了新的更高的要求。

更加值得關(guān)注的是，市場機(jī)制力量之強(qiáng)大遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期。它不僅統(tǒng)治了幾乎整個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還不斷地將市場關(guān)系擴(kuò)展到社會乃至政治領(lǐng)域。從國家政治安全的角度考慮，政府必須充分重視市場機(jī)制對于政治的以下兩個方面的影響：其一是市場機(jī)制正在推動行政方式的變革。傳統(tǒng)意義上由政府通過行政命令方式或直接控制模式進(jìn)行管理的領(lǐng)域，如今都可以引入市場機(jī)制，從而使得許多傳統(tǒng)的單純行政關(guān)系開始融入越來越多的市場關(guān)系成分。其二是市場機(jī)制正在推動競爭進(jìn)入制度層面，法律制度與政策環(huán)境的優(yōu)劣變得可比較和可選擇。

（三）社會公眾的價值觀念不斷多元

在主權(quán)和政權(quán)層面的政治語境下，價值觀念的功能較為單純，主流的價值觀念也較為明確，一般與民族尊嚴(yán)、國家獨(dú)立、主權(quán)完整、政權(quán)穩(wěn)定等政治安全訴求保持高度一致。但治權(quán)層面的政治語境中，價值觀念的功能趨于復(fù)雜。如果說計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代還可以通過將一些領(lǐng)域設(shè)為政治討論的禁區(qū)來控制非主流價值觀念的生成與傳播的話，在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，傳統(tǒng)的控制方式已經(jīng)不具有發(fā)揮功用的可能。與市場機(jī)制相伴而生或者由其引發(fā)的是當(dāng)代社會的價值觀念不斷走向多元化。當(dāng)人們擔(dān)憂價值觀念問題時，實(shí)質(zhì)上針對的現(xiàn)狀不是說整個社會缺少價值觀念，而是存在太多的價值觀念。傳統(tǒng)的價值觀念盡管還在，但其卻不一定能占據(jù)主導(dǎo)；新的價值觀念不斷涌現(xiàn)，但卻可能和傳統(tǒng)的倫理道德或者意識形態(tài)格格不入。就社會成員個體而言，形形色色的價值觀念沖擊縈繞，變得不易取舍；就社會整體而言，也難以建構(gòu)起一種廣為接受的優(yōu)先的價值觀念。從社會進(jìn)化的角度來看，價值觀念的多元化體現(xiàn)了公權(quán)力對個體自由的充分尊重；而從政治安全的角度來說，價值觀念的多元化又使得在諸多重大問題上形成社會共識變得異常艱難。

（四）信息機(jī)制及其影響發(fā)生重大變化

伴隨著通訊技術(shù)的日新月異，信息的生成與傳播機(jī)制都發(fā)生了顛覆式的變革。傳統(tǒng)意義上由政府控制媒體進(jìn)而主導(dǎo)社會信息的篩選與傳播的模式已成“昨日黃花”，網(wǎng)絡(luò)與終端電子技術(shù)的發(fā)展推動整個社會進(jìn)入了一個無中心、無邊界的全民媒體時代，信息的發(fā)出、傳播與接受變得無法預(yù)見和難以控制。在這種形勢下，官方媒體對于信息的主導(dǎo)地位大大削弱，信息本身的可辨識度大大降低，但信息對于社會秩序的影響卻變得更加迅速和直接。對于國家政治安全影響更為深遠(yuǎn)的是作為當(dāng)代信息傳播主渠道的網(wǎng)絡(luò)的無邊界性。近年來，互聯(lián)網(wǎng)在一定程度上成為許多群體性事件和突發(fā)性事件的引導(dǎo)者和推動者。[16]各種勢力借助網(wǎng)絡(luò)所從事的意識形態(tài)輸出、分裂國家與顛覆政權(quán)的煽動、網(wǎng)絡(luò)謠言蠱惑等活動都時刻影響著主權(quán)層面、政權(quán)層面和治權(quán)層面的政治安全，引發(fā)國家治理危機(jī)。這種危機(jī)對于國家政治安全所提出的新問題就是政府如何應(yīng)對主權(quán)國家安全治理界限的網(wǎng)絡(luò)化和虛擬化延伸。[17]

信息革命也促成了新的公共參與方式與公共事務(wù)議程的出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)等新技術(shù)正在不斷創(chuàng)造公眾話語表達(dá)和政治參與的新途經(jīng)。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展所帶來的一個最為直接的影響就是對傳統(tǒng)公共領(lǐng)域觀念的顛覆。一方面，現(xiàn)實(shí)中的社會成員越來越多地關(guān)注個人生活與個人享受，公共意識和公眾參與漸趨衰落，政治理念的表達(dá)、選舉權(quán)的行使以及自愿組織的行動都呈現(xiàn)出形式主義化傾向，傳統(tǒng)意義上的公共領(lǐng)域出現(xiàn)了明顯的限縮趨勢；另一方面，信息技術(shù)正在不斷推動新型社會形態(tài)、社會資本和社會交往方式的出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)成為新的公共領(lǐng)域生成和擴(kuò)展的新領(lǐng)地。當(dāng)然，在互聯(lián)網(wǎng)上營造公共領(lǐng)域需要遵循一些有別于傳統(tǒng)“會場”式公共領(lǐng)域的特別原則，包括營造社區(qū)歸屬感、靈活決定匿名政策、保持平等、鼓勵慎議以及培養(yǎng)良好的公共話語等。[18]信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的變革在給國家政治安全提出新的挑戰(zhàn)的同時，也為國家政治安全治理方式革新提供了新的機(jī)遇。

（五）全球化加劇內(nèi)外政治關(guān)系的纏結(jié)交織

傳統(tǒng)思維在考慮國家政治安全問題時習(xí)慣于將國內(nèi)政治安全和國際政治安全分開考量，但在全球化背景下，這種思維顯然已經(jīng)不合時宜。全球化的外觀主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)和市場的一體化，但這決不意味著全球化是一種自發(fā)生成的、與政治無關(guān)的新型格局與秩序，它依然是基于主權(quán)國家的政治傾向與政治選擇之上的一種構(gòu)造，其本身仍是政治的一部分。全球化本質(zhì)上仍是服務(wù)于全球市場中占據(jù)支配地位的政治實(shí)體利益目標(biāo)的一種政治話語。全球化并不意味著意識形態(tài)與民族特性的消亡，也沒有創(chuàng)制出可以普遍適用的價值標(biāo)準(zhǔn)。一國所固有的傳統(tǒng)與文化造就了其屹立于世的民族特性，這些特性持續(xù)地影響塑造著個體與組織，成為社會治理體制的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。全球化交往的普遍規(guī)則不能夠由某些政治體基于自身利益強(qiáng)制推行，而應(yīng)當(dāng)在不同文明的國家之間通過協(xié)商達(dá)成。

全球化對于主權(quán)國家的內(nèi)外部政治安全都會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。從外部關(guān)系來說，全球化的積極成果的取得和維護(hù)需要依賴復(fù)雜完善的國際協(xié)作機(jī)制，而這些機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行都離不開主權(quán)國家的積極參與。換言之，在全球化秩序的構(gòu)建中，我們不僅是規(guī)則的遵守者，更要做規(guī)則的建構(gòu)者。而就內(nèi)部關(guān)系來說，全球化既為主權(quán)國家內(nèi)部政治權(quán)力結(jié)構(gòu)與施政方式的變革提供了合理性支持，也提出了變革的緊迫性要求。當(dāng)今世界，除極少數(shù)國家外，一國政府的政治原則與方針都不能無視全球市場的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與演化趨勢，都必須分析和把握這些狀態(tài)與趨勢對于國家主權(quán)、政權(quán)和治權(quán)行使的影響與意義。如何改善資源配置、工業(yè)安排、物價調(diào)控、公共財(cái)政、收入分配以及社會福利，通過制度安排實(shí)現(xiàn)國家主權(quán)與全球市場之間的力量平衡，已經(jīng)成為執(zhí)政者必須具備的政治智慧。

五、治權(quán)層面國家政治安全

法治化的制度建構(gòu)思路

通過前文的理論闡釋與現(xiàn)實(shí)分析，我們可以達(dá)成的一個初步結(jié)論是：當(dāng)前階段國家政治安全的重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到治權(quán)層面，并且要面對諸多新型的、更為復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題?！秶野踩珣?zhàn)略綱要》堅(jiān)持依法治國的基本理念，強(qiáng)調(diào)要把法治貫穿于維護(hù)國家安全的全過程。據(jù)此，如何經(jīng)由法治路徑實(shí)現(xiàn)治權(quán)層面的國家政治安全就成為貫徹落實(shí)《國家安全戰(zhàn)略綱要》的重要內(nèi)容。本文在此僅結(jié)合政治的三個基本維度提出一些初步的想法和建議。

（一）明確治理權(quán)力來源和基礎(chǔ)是代表民意的法律

在中國古代，關(guān)于政權(quán)的來源與正當(dāng)性基礎(chǔ)的表達(dá)方式多種多樣，諸如“君權(quán)神授”、“替天行道”、“民心所向”、“勝者為王”等，在民族革命和解放戰(zhàn)爭時期也曾流行“槍桿子里出政權(quán)”的說法。上述說法能夠與特定的歷史情境相適應(yīng)，但或多或少都隱含了一種認(rèn)為權(quán)力本身具有一種先在的正當(dāng)性的意蘊(yùn)。在這種理念的指導(dǎo)下，政治權(quán)力的安排體現(xiàn)了集中性、排他性和非受限性。政府作為政治權(quán)力的唯一享有者，被認(rèn)為是超脫各種利益之上，對外維護(hù)國家整體利益，對內(nèi)協(xié)調(diào)各種利益主體之間的沖突、促進(jìn)社會福祉。但治權(quán)層面的政治實(shí)踐表明，政府也會遭受自身或者其代言人的各種私利的影響，并且由于缺乏市場中的競爭機(jī)制，權(quán)力尋租之類的私利行為難以得到有效遏制。古往今來許多鮮活的歷史表明，權(quán)力來源和行使的不正當(dāng)性構(gòu)成了政治安全的最大隱患。

現(xiàn)代政治學(xué)理念一般認(rèn)為，“權(quán)力是贏得的，不是奪取的”。[19]“贏得權(quán)力”的表述強(qiáng)調(diào)權(quán)力的合法性。中共十八大報(bào)告在確立依法治國戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，首次明確提出了“全民守法”的概念，將守法主體擴(kuò)展到“全民”意義上[20]，實(shí)際上也就包含了將權(quán)力置于法律之下的意蘊(yùn)。因此，為了實(shí)現(xiàn)治權(quán)層面的國家政治安全，必須給權(quán)力的行使設(shè)定有效的限制性規(guī)則，將權(quán)力置于法治之內(nèi)，其核心就是要建設(shè)“法治政府”。[21]法治政府的另一種內(nèi)涵就是責(zé)任政府，即政府要清醒地知道權(quán)力的本質(zhì)是一種責(zé)任，要將保障民眾的權(quán)利和自由作為依法行政的最終目標(biāo)。而要做到這一點(diǎn)，必須立足于治權(quán)政治這一語境和依法治國這一目標(biāo)來正確地厘清權(quán)與法的關(guān)系。首先，在法治社會中，權(quán)力的合法性是其產(chǎn)生權(quán)威的前提和正當(dāng)性基礎(chǔ)。這里所稱的“合法性”并不是指與現(xiàn)實(shí)法律規(guī)范的契合，而是指權(quán)威和社會秩序被公眾自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。權(quán)力的合法性越強(qiáng)，公眾自愿服從權(quán)力的主動性就越強(qiáng)，權(quán)力運(yùn)行的成本就越低。獲得和強(qiáng)化合法性的主要途經(jīng)是最大限度地增加公眾的共識和政治認(rèn)同感。其次，政府等政治權(quán)力機(jī)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)僅僅被理解為法律制度的創(chuàng)制者和執(zhí)行者，其本身就是一種旨在實(shí)現(xiàn)社會治理目標(biāo)的法律制度構(gòu)造，因而首當(dāng)其沖地應(yīng)當(dāng)是法律的遵守者。再次，在治權(quán)政治的語境下，政治權(quán)力是可以也應(yīng)當(dāng)分置和分享的。政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到限制，每一部門都應(yīng)當(dāng)有明確的職權(quán)范圍與權(quán)力清單。政府的行為應(yīng)當(dāng)更公開透明、程序更加清晰、監(jiān)督與救濟(jì)更加完善。政治學(xué)關(guān)于公共管理的研究所發(fā)生的從“政府”到“治理”的話語轉(zhuǎn)向表達(dá)的核心意思就是政府只是諸多社會治理機(jī)制中的一個，盡管最為重要，但并非唯一。最后，權(quán)力行使的終極目的是踐行民意。法治的內(nèi)涵要求實(shí)現(xiàn)從威權(quán)政治到包容政治的轉(zhuǎn)變。包容政治的本質(zhì)是一種共識性的政治，權(quán)力主體必須時刻牢記要尊重個體選擇的自由和提升其自我發(fā)展的能力。

（二）政治體系要體現(xiàn)對多元身份與理念的包容

在主權(quán)政治和政權(quán)政治的語境中，存在一種客觀的和永恒的解釋基礎(chǔ)，諸如民族或階級之類的單一標(biāo)準(zhǔn)就能夠建構(gòu)起政治的基礎(chǔ)框架。據(jù)此，身份成為一種相對固定的角色界定，是基于一定的意識形態(tài)而圍繞著民族、種族、階級、性別和個體建構(gòu)起來的。對于某一個體而言，其政治身份往往具有一定的必然性和一元性，因而成為判定其政治領(lǐng)域歸屬以及理念信仰的首要身份。作為政治活動之基本載體的政黨也往往立足于一種特定的社會身份來為自己提供一個穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)。而在治權(quán)政治的語境下，身份則是一種變動的和多元的角色界定，其所強(qiáng)調(diào)的是主觀性、區(qū)別性和相對性。對于某一個體而言，身份不再是與生俱來的、固定不變的和唯一的，而是偶然的、可協(xié)商的和多元的，導(dǎo)致身份變動的主要因素是個體的利益訴求與行為偏好。與此相適應(yīng)，政治體系的構(gòu)建與運(yùn)行必須充分重視個體所擁有的多重身份以及相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，必須最大程度地體現(xiàn)政治的包容性和多元性。

對于政黨來說，僅僅依靠階級或種族就無法團(tuán)結(jié)和動員最大多數(shù)的社會成員支持和踐行自己的國家治理理念和舉措?；谥螜?quán)層面政治安全所面臨的新形勢，政黨要想在國家治理上不斷取得成功，必須從三個方面進(jìn)行努力：一是引導(dǎo)最大多數(shù)的社會公眾接納自己與時俱進(jìn)的、契合社會發(fā)展與民族強(qiáng)盛之目標(biāo)的意識形態(tài)，建立最廣泛的社會共識。同時，在弘揚(yáng)主流意識形態(tài)的同時也應(yīng)當(dāng)注重包容多元理念。二是適時調(diào)整政黨自身以適應(yīng)治權(quán)政治語境下的個體身份以及訴求的變動與多元。在社會成員自主觀念不斷增強(qiáng)以及自由選擇空間不斷擴(kuò)展的情形下，他們更為關(guān)心的是政黨的當(dāng)前執(zhí)政理念與能力以及今后的發(fā)展，因此，那種僅僅依靠賦予政黨身份來建立成員對政黨的信仰與忠誠的傳統(tǒng)單一模式已經(jīng)有些力不從心，政黨自身必須積極回應(yīng)社會成員的現(xiàn)實(shí)需求。較為有效的回應(yīng)手段包括對社會群體的抽樣調(diào)查，即跟蹤特定群體訴求與偏好的變動以調(diào)整塑造政黨自身的政治形象、施政綱領(lǐng)和執(zhí)政風(fēng)格。三是與其他政黨結(jié)成聯(lián)盟，形成有計(jì)劃的和穩(wěn)定的法治化協(xié)作機(jī)制。

（三）政治秩序的塑造要尊重公私界域的應(yīng)然界分

一個共同體的成員所組成的“場域”該如何進(jìn)行界分，一直是人文社會諸學(xué)科中歷久彌新的重要問題。在中國古代，官方政治話語中“場域”是一元的，所謂的“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”表達(dá)的正是試圖用“一家之天下”的“政治國家”來吸納統(tǒng)制所有場域的秩序建構(gòu)觀。因此，在王權(quán)專制的數(shù)千年中，統(tǒng)治者的思維中并沒有真正意義上的公域與私域的劃分。從表面上看，這種由代表特定歷史時期的“公權(quán)力”的王權(quán)一統(tǒng)天下的社會秩序塑造模式似乎是有助于保障政治安全的，但一再重復(fù)上演的歷史事實(shí)卻作了恰恰相反的證明。王權(quán)專制時代治亂興衰時間比例的嚴(yán)重失衡充分證明了僅僅依靠公權(quán)力一統(tǒng)所有社會界域的方式是無法真正實(shí)現(xiàn)長久穩(wěn)定的政治安全的。

自古羅馬以來的法治文明史表明，公域與私域的界分既是人類社會生活的客觀存在，也是法治社會的基本樣態(tài)。與此同時，正如前文所述，公與私的分野是一種極其重要的政治認(rèn)知，公域與私域的界分也是本文所主張的治權(quán)層面的政治得以存在的關(guān)系結(jié)構(gòu)。公域與私域相對清晰的界分對于政治安全具有重要意義。首先，公域與私域界分可以較為清晰地確定公共領(lǐng)域的邊界，為政治民主的培育與實(shí)現(xiàn)提供公共空間；其次，公域與私域界分有助于對公權(quán)力形成有效的規(guī)范和制約，防止其肆意侵入社會自治領(lǐng)域，以便充分保障個體權(quán)利，避免造成社會公眾對政府不滿情緒的累積；最后，公域與私域界分也有助于社會形成有效的自治機(jī)制，以此消解私域內(nèi)的矛盾與沖突，避免這些矛盾沖突由社會層面向政治國家層面?zhèn)鲗?dǎo)。

（四）注重運(yùn)用市場和網(wǎng)絡(luò)機(jī)制來構(gòu)建新型公共管理秩序

秩序維度下的政治安全涵蓋整個國家的上層建筑構(gòu)建和整個社會的運(yùn)行秩序安排，而從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對于上層建筑的決定意義上說，政治秩序安全中最為核心的就是經(jīng)濟(jì)秩序或者說是市場秩序的安全。在主權(quán)政治和政權(quán)政治的語境下，因?yàn)閲覍τ谄渲鳈?quán)版圖內(nèi)的領(lǐng)土、人員以及資源享有至高無上的支配權(quán)力，所有人口、商品和資本的流通都必須獲得政府的批準(zhǔn)，因此，經(jīng)濟(jì)秩序與市場秩序是取決于各個國家的，國際經(jīng)濟(jì)與市場秩序在很大程度上要受制于各個國家。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度的不斷深化，主權(quán)政治與政權(quán)政治理念無法很好地兼容于全球市場的運(yùn)行方式，民族國家作為經(jīng)濟(jì)與市場秩序決策的核心地位受到了極大的挑戰(zhàn)。全球市場的崛起極大地限制了一國政府的主權(quán)，使其成為全球經(jīng)濟(jì)鏈條中的一個環(huán)節(jié)。特別是國際投資、國際貿(mào)易與全球金融市場的形成，在很大程度上影響乃至決定著主權(quán)國家的內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政策，如果對這種來自全球市場的力量置之不理或者拒之門外，都有可能要遭受投資縮減、幣值波動、經(jīng)濟(jì)惡化甚至陷入危機(jī)。全球化也改變了全球市場的主體構(gòu)造，如今，全球市場的基本單位不再是民族國家與民族經(jīng)濟(jì)，而是以跨國公司及其產(chǎn)銷網(wǎng)絡(luò)為主。

在全球化背景下，國家政治安全必須通過構(gòu)建新型公共管理秩序來實(shí)現(xiàn)，而以法治為內(nèi)核的市場和網(wǎng)絡(luò)機(jī)制無疑應(yīng)當(dāng)在新型公共管理秩序的構(gòu)建中發(fā)揮關(guān)鍵作用。這里的“網(wǎng)絡(luò)”指的是社會網(wǎng)絡(luò)，不僅包括各種互動的利益集團(tuán)，也包括具有沖突的和互補(bǔ)的政策利益的其他政府組織。網(wǎng)絡(luò)意味著個體生活會受到外部施加的限制，因此其生活環(huán)境要通過個體因素和個體之間的協(xié)商來決定。[22]市場和網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢在于與個體社會成員密切相連，能夠包容和協(xié)調(diào)各種利益沖突，具有較強(qiáng)的自我調(diào)適能力，因而更加適應(yīng)復(fù)雜多變的社會現(xiàn)實(shí)。國家政治安全的法治化就是要構(gòu)建政府、市場、社會網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)互動的多層次治理機(jī)制。首先，要科學(xué)合理地調(diào)整好不同類型治理權(quán)力的橫向配置，以及中央與地方權(quán)力的縱向配置；其次，要將政策制定與執(zhí)行相互分離，并通過完善的制度保障來引導(dǎo)各種非政府機(jī)構(gòu)以及企業(yè)組織參與到政策的執(zhí)行；最后，要充分利用競爭機(jī)制來優(yōu)化地方制度環(huán)境和提升社會治理的效率。

六、結(jié)語

本文在“總體國家安全觀”的時代背景下，借助于政治內(nèi)涵的三個維度與三種認(rèn)知，提出國家政治安全可以分為主權(quán)、政權(quán)與治權(quán)三個層面，在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)分析了治權(quán)層面的政治安全維護(hù)所必須依賴的法治路徑。關(guān)于國家政治安全法治化論題當(dāng)然還有諸多理論問題有待探究，本文的研究所能夠帶來的啟示可以簡要?dú)w納為以下兩個方面：其一，國家政治安全與法治國家建設(shè)緊密相關(guān)，現(xiàn)代國家治理權(quán)力應(yīng)當(dāng)立足于合法性來樹立權(quán)威并獲得正當(dāng)性基礎(chǔ)；其二，在政府之外存在著其他調(diào)控和管理社會的治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同治理機(jī)制之間的平衡既是法治國家的基本要義，也是實(shí)現(xiàn)國家政治安全的制度基礎(chǔ)。

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