作為復(fù)合型主觀公權(quán)利的公物利用*

梁君瑜

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

行政法中的公物是指行政主體為滿足公用目的之需要，提供公眾使用或受益并受公法規(guī)則調(diào)整的財產(chǎn)，其外延包含由公眾直接使用的公眾用公物(如公路、廣場、海灘)以及由行政主體使用而由公眾受益于前者所提供服務(wù)的公務(wù)用公物(如公車、政府辦公樓)。作為行政給付的重要手段，公物凝聚著人民有權(quán)從國家獲取利益的價值底蘊，公物利用即上述獲益活動的總稱。一般而言，公物利用應(yīng)包含兩方面內(nèi)容:作為公物支配者的國家以稅收行政手段設(shè)立公物、以規(guī)制行政手段維護(hù)公物、以給付行政手段保障人民分享公物，體現(xiàn)國家之供給義務(wù);作為公物利用者的民眾有向國家主張包含排除妨害公物請求權(quán)、公物受益請求權(quán)、公物保護(hù)請求權(quán)、參與公物決策請求權(quán)在內(nèi)的復(fù)合型主觀公權(quán)利，體現(xiàn)公眾之取用權(quán)利。

然而，在歷史長河中，公物利用性質(zhì)并不總以“權(quán)利”面目示人，而是受社會客觀物質(zhì)條件及統(tǒng)治者主觀行政理念影響而呈現(xiàn)不同內(nèi)容。在社會物質(zhì)財富不斷增加、綜合國力日益增強(qiáng)、“利益一致、服務(wù)與合作、信任與溝通”之嶄新行政法人文精神逐漸形成的當(dāng)代中國，公物利用應(yīng)當(dāng)撕去昔日僅為“國家恩賜”之標(biāo)簽并被賦予新的時代內(nèi)涵:“相對人從行政主體提供的某種物或設(shè)施的利用或使用中獲益的權(quán)利?！薄?〕柳硯濤.行政給付研究［M］.濟(jì)南:山東人民出版社，2006.119.但在現(xiàn)實中，我們卻面臨以下困境:公物利用之權(quán)利性質(zhì)未獲應(yīng)有重視，公眾用公物利用若遭受侵害，往往因反射利益之錯誤定性而陷入救濟(jì)盲區(qū);公務(wù)用公物利用則因受益主體錯位而淪為權(quán)力尋租之“重災(zāi)區(qū)”。正確認(rèn)識公物利用性質(zhì)對消解上述現(xiàn)實困境具有決定性意義。

一、公物利用性質(zhì)之流變

(一)原始社會與古羅馬時代:作為天然自由的公物利用

在原始社會，一方面因生產(chǎn)力極端低下，氏族部落內(nèi)部存有的物件十分稀缺，往往僅足夠供部分成員利用。依當(dāng)時之情形，個人利益本就所剩無幾，已無法再分離出一部分用于公共利益之集合，因而也就不存在公物形成的客觀基礎(chǔ)。另一方面，作為公共利益代表的國家尚未出現(xiàn)，而氏族部落又難以承擔(dān)起集合、維護(hù)與分配公共利益的職責(zé)，縱使部落在某一時段的確存有足夠全體成員享用之物件，但因“命名”環(huán)節(jié)闕如，它們僅能算作“事實上的公物”〔2〕在德國行政法中，命名是指行政主體設(shè)定公物之公用目的并將公物實際交付公眾使用的活動;未經(jīng)命名則公物地位無法確立(自然公物除外)，即便已由私人保證某物事實上的公用性，但因缺乏行政主體對公用狀態(tài)之持續(xù)、穩(wěn)定保障，也僅構(gòu)成“事實上的公物”，不受公物法調(diào)整。。因此可以斷言，原始社會不存在現(xiàn)代意義上的公眾用公物與公務(wù)用公物。然而，若從公用性的角度考察，原始社會卻存在公物的某種原生形態(tài)——自然資源。美國學(xué)者霍貝爾曾在其著作《原始人的法》中，對原始無政府狀態(tài)下的愛斯基摩人團(tuán)體進(jìn)行研究，霍氏認(rèn)為愛斯基摩人“具有法律意義的公規(guī)”包含這么一條:“全部自然資源應(yīng)自由使用或共同使用?！薄?〕［美］霍貝爾.原始人的法［M］.嚴(yán)存生等譯.北京:法律出版社，2006.66.但是，由于氏族部落并不具有維護(hù)自然資源的能力與職責(zé)，該時期之公物利用僅僅停留在人的天然自由狀態(tài)，與今天所說的“公物用益權(quán)”〔4〕公物用益權(quán)是公眾對公物使用和受益之權(quán)利的總稱，性質(zhì)上納入主觀公權(quán)利范疇，內(nèi)容上包含排除妨害公物請求權(quán)、公物受益請求權(quán)、公物保護(hù)請求權(quán)、參與公物決策請求權(quán)等，是一項復(fù)合型權(quán)利。相去甚遠(yuǎn)。

公元前6 世紀(jì)左右，古羅馬出現(xiàn)了一場影響深遠(yuǎn)的政治革命——塞爾維烏斯·土利烏斯改革，這標(biāo)志著羅馬原始公社制的瓦解與奴隸制國家的產(chǎn)生。直至公元前3 世紀(jì)，羅馬的奴隸制經(jīng)濟(jì)獲得很大發(fā)展，剩余財產(chǎn)隨生產(chǎn)力的提高而成為可能。社會上涌現(xiàn)出越來越多與傳統(tǒng)“私有物”相對立的“公有物”，例如被視為歸城邦——“羅馬共同體”所有的“公有田(ager publicus)”〔5〕［意］朱塞佩·格羅索.羅馬法史［M］.黃風(fēng)譯.北京:中國政法大學(xué)出版社，1991.113.。這一時期，羅馬法將具有公共性質(zhì)的物分為三類〔6〕［意］彼德羅·彭梵得.羅馬法教科書［M］.黃風(fēng)譯.北京:中國政法大學(xué)出版社，1992.186.另可參見江平，米健.羅馬法基礎(chǔ)(修訂本第三版)［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2004.179.:(1)共用物(res communes)，指無法由個人獲取或?qū)嵤┙?jīng)濟(jì)管理的物品，其不歸包括國家在內(nèi)的任何人所有。如空氣、陽光;(2)公有物(res publicae)，指由羅馬共同體所有，出于公共利益的目的而被實證法保留給公民普遍使用的物品。如河堤、港口;(3)團(tuán)體物(res universatitas)，指由市府團(tuán)體所有，出于公共利益的目的而供本市居民共同使用的物品。如劇場、競技場。以上三種物品都具備現(xiàn)代公物的部分特征，尤其是團(tuán)體物，更是體現(xiàn)出由行政主體(即市府團(tuán)體)提供公用的權(quán)力支配色彩。然而，古羅馬時代先后處于奴隸社會與封建社會，時代局限性決定人權(quán)觀念之淡薄，作為被統(tǒng)治者之公眾不可能享有利用公物的權(quán)利，而比原始社會更不堪者，奴隸甚至連利用公物的天然自由都可能喪失。

(二)警察國家時代:作為反射利益的公物利用

以公元476年西羅馬帝國覆亡為標(biāo)志，西歐社會向封建制過渡。隨后西歐大陸經(jīng)歷了漫長的封建專制時期，公物利用在專制統(tǒng)治下永遠(yuǎn)只能是一個“可遠(yuǎn)觀而不可褻玩”的話題，這種態(tài)勢直至警察國家出現(xiàn)才稍有扭轉(zhuǎn)。

警察國家并非“專制國家”之代名詞，而是專制國家向法治國家過渡的產(chǎn)物。在從17 世紀(jì)絕對專制時期向19 世紀(jì)自由法治國時期的過渡中，西歐盛行所謂的“開明專制”。部分開明君主為增強(qiáng)國力，不再拘泥于對一國防務(wù)與財政的管理，而是強(qiáng)化當(dāng)時作為行政權(quán)主要形式的警察權(quán)，使“行政管理之手”伸向了包括“安全穩(wěn)定、善良風(fēng)俗、秩序、生計、人口和帝國事務(wù)”〔7〕［德］漢斯·J.沃爾夫等.行政法(第一卷)［M］.高家偉譯.北京:商務(wù)印書館，2002.69.等在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會生活的各個領(lǐng)域，“甚至涉足個人的私事”〔8〕［德］哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論［M］.高家偉譯.北京:法律出版社，2000.15.。不可否認(rèn)在該時期，國家一方面基于鞏固自身統(tǒng)治之需要，注重軍事設(shè)施等公務(wù)用公物的建設(shè);另一方面，其也為人民輸送著一定的公眾用公物，如沿海堤壩、城市道路等的修繕。然而，警察國家所呈現(xiàn)的“福利”一面卻非法治下的福利，在“國庫行政”以外的公法領(lǐng)域，君主(政府)并不受法院審判，而“僅端賴君主自己之抑制以形成權(quán)力之界限”〔9〕程明修.論行政目的［A］.城仲模.行政法之一般法律原則(二)［M］.臺北:三民書局，1997.14.。正如拉德布魯赫所言，“對警察國家來說，無所謂國家活動的界限……強(qiáng)迫其屬民以他們的自由為代價取得他們的幸運”無需任何許可〔10〕［德］拉德布魯赫.法學(xué)導(dǎo)論［M］.米健等譯.北京:中國大百科全書出版社，1997.37.。因而，在向政府主張公物利用遭拒后，試圖尋求司法救濟(jì)只能是一種美好卻渺茫的奢望。

該時期之公物利用并不具備權(quán)利性質(zhì)，而只是人民在國家促進(jìn)公益過程中附帶享有的事實利益，即反射利益。通說認(rèn)為，警察國家完全是基于增加國家財富、維護(hù)國家安全與統(tǒng)治秩序之考慮，而向人民賦予“強(qiáng)制性福利”。正因為脫離了法治的范疇，這種“強(qiáng)制性福利”一方面被視為人民的反射利益而無法訴諸司法救濟(jì)，另一方面甚至還可能剝奪人民利用公物的天然自由，例如國家可能以抵御侵略、維護(hù)人民安全為由，將公共道路改建為練兵場。

(三)自由法治國時代:作為純粹自由權(quán)的公物利用

19世紀(jì)以后，西歐社會盛行的自由主義思潮深深影響了市民階層的意識形態(tài)。作為自由主義國家觀的代表，德國學(xué)者洪堡認(rèn)為:“國家對公民正面的、尤其是物質(zhì)的福利的關(guān)心是有害的。”〔11〕［德］威廉·馮·洪堡.論國家的作用［M］.林榮遠(yuǎn)等譯.北京:中國社會科學(xué)出版社，1998.36.在洪氏看來，人民應(yīng)該被賦予自由追求個人福利的空間，國家提供的(包括公物在內(nèi)的——筆者按)物質(zhì)福利，首先將對個人的個性發(fā)展產(chǎn)生“制式化”影響，其次易引發(fā)個人對國家的依賴與怠惰，最后還可能為國家肆意侵害人權(quán)提供合法依據(jù)。應(yīng)當(dāng)說，洪堡之擔(dān)憂在后來的納粹德國成為現(xiàn)實，不乏一定的真知灼見。然而，洪堡卻沒有意識到個人自由也必須依賴一定的物質(zhì)條件，倘若沒有公物之集合與維護(hù)，公物利用自由無疑只是“空中樓閣”般的虛幻自由。

由于對專制統(tǒng)治仍心有余悸，渴望人權(quán)保障、呼吁權(quán)力分立、要求將國家職能限于維護(hù)公共秩序與消除危險的必要限度內(nèi)成為市民階層的基本共識。該時期，國家之經(jīng)濟(jì)行政活動被限于防止危險與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(如交通路線)，由此實現(xiàn)由“生產(chǎn)型國家”向“保護(hù)型國家”的角色轉(zhuǎn)變〔12〕［德］羅爾夫·斯特博.德國經(jīng)濟(jì)行政法［M］.蘇穎霞等譯.北京:中國政法大學(xué)出版社，1999.30.。這一方面意味著國家并未完全退出公物供給市場，避免了人民的自由淪為“脫離物質(zhì)基礎(chǔ)的虛幻自由”;另一方面卻也宣告著國家在公物利用問題上的消極態(tài)度。然而不可否認(rèn)的是，公物利用已被賦予了主觀公權(quán)利色彩，這從自由法治國的兩個特征即可見一斑〔13〕于安.德國行政法［M］.北京:清華大學(xué)出版社，1999.3.:其一，國家僅承擔(dān)無為而治的“守夜人”角色;其二，國家干預(yù)職能為嚴(yán)格的、實證的法律所保留。如果說第一個特征還僅僅體現(xiàn)為相對人之天然自由，那么第二個特征便已上升至自由權(quán)的范疇，即針對國家之違法、越權(quán)干預(yù)，賦予公民對抗公權(quán)力的權(quán)利。

因為文獻(xiàn)[10]將資源浪費作為首要優(yōu)化條件，然后在不影響主目標(biāo)的前提下盡量降低布線長度，所以本文采用同樣的方式，選取w1=Resmax，w2=1，w3=1的參數(shù)配置，按照這樣的目標(biāo)函數(shù)進(jìn)行優(yōu)化，意味著在找到最少資源浪費的布局中挑選一個布線長度最短的作為最終布局結(jié)果.

(四)社會法治國時代至今:作為復(fù)合型主觀公權(quán)利的公物利用

在強(qiáng)調(diào)自主發(fā)展、自由競爭的自由法治國時代，因人口增長、工業(yè)化、城市化、貧富分化等社會問題日益嚴(yán)峻，過去一直被奉為圭臬之信條——“管得最少的政府便是最好的政府”——開始動搖。一方面，工業(yè)化的發(fā)展加快了城市化進(jìn)程，大量勞動力被吸引至城市工廠中，造成局部地區(qū)人口膨脹，人均所能獲取的“生活空間”被嚴(yán)重擠壓。如此一來，社會中相對弱勢的群體無力自給自足，而有向國家“取用”生活之資的必然需求。另一方面，自由法治國所標(biāo)榜的“自由”、“平等”逐漸淪為一種形式，貧富分化日益嚴(yán)重，作為純粹自由權(quán)的公物利用成為富人“專利”，貧者很可能因無力支付使用費而喪失對既有公物的利用。因此，在公物資源相對有限之情形下，賦予公物利用人要求國家積極而為的社會權(quán)或稱受益權(quán)，就顯得尤為必要。

第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，自由法治國理念分崩離析。1919年出臺的《魏瑪憲法》，在其“經(jīng)濟(jì)生活”一章中規(guī)定:“經(jīng)濟(jì)生活的秩序，應(yīng)符合正義原則，以保障所有的人均能獲得成其為人的生活”，從而確立起保護(hù)社會性的、經(jīng)濟(jì)性的弱者，以及國家為此所負(fù)有的積極義務(wù)〔14〕［日］蘆部信喜.憲法［M］.林來梵等譯.北京:北京大學(xué)出版社，2006.67 -68.。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，通過反思納粹統(tǒng)治下國家干預(yù)過度積極化而引發(fā)的慘痛教訓(xùn)，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》確立了社會法治國原則。自此，既強(qiáng)調(diào)法治國下國家依法行政之消極義務(wù)、又強(qiáng)調(diào)社會國下國家提供“生存照顧”之積極職責(zé)的治國理念得以確立，并逐漸為歐洲各發(fā)達(dá)國家所效仿。相應(yīng)地，公物利用也發(fā)展為包含自由權(quán)、受益權(quán)、保護(hù)權(quán)、參政權(quán)屬性在內(nèi)的復(fù)合型主觀公權(quán)利——公物用益權(quán)，各權(quán)利屬性之具體表現(xiàn)分別為要求國家消極不為的排除妨害公物請求權(quán)、要求國家積極而為的公物受益請求權(quán)與公物保護(hù)請求權(quán)、要求介入國家治理的參與公物決策請求權(quán)。

二、復(fù)合型主觀公權(quán)利性質(zhì)之證成

梳理歷史有助于我們大致認(rèn)清公物利用逐漸發(fā)展為復(fù)合型主觀公權(quán)利的整體脈絡(luò)，但因尚未觸及權(quán)利性質(zhì)背后更深層次的利益基礎(chǔ)問題，僅依靠社會基礎(chǔ)、國家理念等外在因素得出的推導(dǎo)未免宏觀而泛化。耶林曾言，權(quán)利的基礎(chǔ)是利益?；舨妓挂舱J(rèn)為:“在自然狀態(tài)下，權(quán)利的尺度是利益?！薄?5〕［英］霍布斯.論公民［M］.應(yīng)星等譯.貴陽:貴州人民出版社，2003.9.因而，一個更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C過程，離不開以權(quán)利之內(nèi)在因素——利益——去證成公物利用之復(fù)合型主觀公權(quán)利性質(zhì)?；诖?，探討公物利用的權(quán)利來源以及權(quán)利背后的利益屬性不可或缺。

(一)公物利用權(quán)利來源諸說之介評

1.基本權(quán)利說

該說以公物自由使用的特點為切入，認(rèn)為既然自由、平等地使用乃自由使用的應(yīng)然之義，那么公物利用就是一種具體化的自由權(quán)、平等權(quán)。本文認(rèn)為，將公物利用上升至基本權(quán)利之高度，其最大意義便是擯棄傳統(tǒng)的反射利益觀，賦予公物利用獲得司法救濟(jì)的可能性。然而，基本權(quán)利具有抽象性、原則性的特點，若公物利用僅停留在基本權(quán)利層面，必將難逃被“束之高閣”的命運。此外，自由權(quán)、平等權(quán)也無法詮釋公物利用的全部內(nèi)涵。具體而言，與自由權(quán)對應(yīng)的是不作為義務(wù)，而公物利用卻需要行政主體在公物之集合、維護(hù)與分配上積極作為;另外，平等權(quán)不是一項能單獨存在的、具體的權(quán)利，其總是與具體的社會權(quán)、參政權(quán)相結(jié)合，如平等就業(yè)權(quán)、平等選舉權(quán)等，將公物利用界定為平等權(quán)，顯然忽略了對公物利用獨立意義的考察。

2.私法權(quán)利說

該說的代表性觀點有用益物權(quán)說與公共信托理論。其中，用益物權(quán)說認(rèn)為“私法意義上的公眾使用權(quán)是對公用物的自由使用……這種公眾對公用物享有的以使用和受益為目的的物權(quán)從性質(zhì)上說基本屬于傳統(tǒng)的用益物權(quán)”〔16〕朱冰.公用物法律問題研究［M］.上海:上海人民出版社，2010.204.。公共信托理論則將公物利用關(guān)系視為自益信托關(guān)系，包含以下理論要點:(1)公眾既是信托人又是受益人，其對公物享有衡平法上的所有權(quán);(2)行政主體代表國家接受公眾之信托而為公物管理，國家對公物享有普通法上的所有權(quán);(3)若行政主體任意廢止或變更公物就是違反信托，信托人可基于衡平法上的所有權(quán)訴請恢復(fù)原狀。就該理論的本質(zhì)而言，公物利用實則被視為衡平法上的(私)所有權(quán)的一項權(quán)能。本文認(rèn)為，用益物權(quán)之占有、使用、收益權(quán)能雖在公物利用中得到不同程度的體現(xiàn)，然而，后者仍有其獨立于民法用益物權(quán)的特殊之處，例如公眾對公務(wù)用公物的間接受益，不以公眾之占有為前提。另外，公共信托理論既以信托原理為基礎(chǔ)，就已默認(rèn)一個前提——公眾為信托財產(chǎn)的所有人，而這對集體公物、私有公物而言顯然無法成立，如此便注定了公共信托理論主要適用于自然資源(大部分為國有公物)的理論局限性。綜上所述，私法權(quán)利說不能完整揭示公物利用之權(quán)利來源。

3.復(fù)合說

該說以糅合、吸收為根基，繼而試圖超越傳統(tǒng)反射利益說與新近權(quán)利說的觀點。其要么認(rèn)為公物利用既非傳統(tǒng)反射利益又非權(quán)利，而是居于二者之間的“法律上利益”，即一種經(jīng)由法律擬制而獲得權(quán)利類似地位的新反射利益;要么認(rèn)為公物利用究屬反射利益抑或權(quán)利，須視具體情況而定。就各自之代表性觀點而言，前者如訴訟利益擴(kuò)大說，后者如依賴程度說。訴訟利益擴(kuò)大說沒有對“反射利益”與“權(quán)利”作出非此即彼的選擇，而是互作讓步，對“歷來被當(dāng)作反射利益的利益，根據(jù)具體案件，在實體法的解釋上試圖將其作為法律保護(hù)的利益”〔17〕［日］室井力.日本現(xiàn)代行政法［M］.吳微譯.北京:中國政法大學(xué)出版社，1995.242.，從而將原告資格由“權(quán)利受侵害者”擴(kuò)大至“法律上利益受侵害者”，以實現(xiàn)對部分反射利益的司法救濟(jì)。依賴程度說則認(rèn)為公物利用究屬權(quán)利還是反射利益不能一概而論，應(yīng)視利用者對公物利用的依賴程度而定〔18〕翁岳生.行政法(上冊)［M］.北京:中國法制出版社，2009.453.。如公物利用之喪失將直接導(dǎo)致利用者的生活陷入困境，則公物利用為權(quán)利;反之，則為反射利益。本文認(rèn)為，訴訟利益擴(kuò)大說引入不確定法律概念——“法律上利益”，其究竟應(yīng)理解為“由法律明確予以保護(hù)的利益”還是“法律上值得保護(hù)的利益”尚無定論，依賴程度說之判斷標(biāo)準(zhǔn)則十分模糊，二者都將造成公物利用權(quán)利來源的不確定性。

此外，還存在反射利益說與公法權(quán)利說的觀點。反射利益說因絕對排除司法救濟(jì)之可能性，有悖人權(quán)保障理念而不被推崇;公法權(quán)利說為本文所持觀點，這由公物利用背后的利益屬性所決定。

(二)解構(gòu)與重整:探索公物利用背后的利益屬性

法律關(guān)系客體即權(quán)利義務(wù)所指向之對象，因“客體實質(zhì)就是一種利益”〔19〕周佑勇.行政法原論［M］.北京:中國方正出版社，2005.37.，故而成立“權(quán)利義務(wù)均指向一定利益”之論，實現(xiàn)利益也就成為權(quán)利行使的最終目的。同時，唯正當(dāng)利益才有保護(hù)之必要，故權(quán)利又是正當(dāng)利益法律化或制度化的結(jié)果，即權(quán)利來源于利益。那么在公物利用背后，民眾所追求的利益到底是個人利益、公共利益還是兼?zhèn)涠邔傩缘膫€人公法利益?鑒于此三種利益屬性與私權(quán)利、公權(quán)力、主觀公權(quán)利形成一一對應(yīng)關(guān)系，故探索公物利用背后的利益屬性即可揭開公物利用性質(zhì)的神秘面紗。

欲厘清上述利益屬性的問題，有必要檢視公物利用過程中公共利益與個人利益的互動關(guān)系:兩種利益是如何通過解構(gòu)獲得相對獨立，同時又是如何在公物利用中相互轉(zhuǎn)化、重整，形成公物上的權(quán)利(力)構(gòu)造?葉必豐教授在其著作《行政法的人文精神》中，對個人利益與公共利益的內(nèi)涵、關(guān)聯(lián)均有獨到見解〔20〕葉必豐.行政法的人文精神［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2005.28 -32.:個人利益即由單個社會成員所控制的利益，其來源包括了自留利益與分享利益;公共利益則是國家組織所代表的一國全體社會成員或絕大多數(shù)社會成員的整體利益。其中，自留利益由個人自行保留，不參與公共利益的集合與再分配，其還可細(xì)分為特殊利益與共同利益，前者在客觀上不能被提取和分離出來進(jìn)行再分配，是個人利益中相對穩(wěn)定的部分;后者則是公共利益的來源，但在被提取和分離之前仍以個人利益形態(tài)存在。分享利益即單個社會成員從公共利益中獲得的分享份額。

據(jù)此，在靜態(tài)構(gòu)成上，個人利益與公共利益呈現(xiàn)利益的交叉分布關(guān)系:(1)公共利益由個人利益中的共同利益集合而成;(2)公共利益經(jīng)維護(hù)相對獨立于個人利益;(3)公共利益中向社會成員再分配的部分，構(gòu)成分享利益的來源。在動態(tài)體貌上，個人利益與公共利益呈現(xiàn)利益的橫向循環(huán)關(guān)系:(1)公共利益來源于對個人利益中的共同利益之提取、分離與集合;(2)集合而成的公共利益經(jīng)維護(hù)不斷壯大，最終以分享利益的形式反哺個人利益;(3)來源于對公共利益分享所得的該部分個人利益——分享利益，又將進(jìn)入新一輪的提取、分離與集合(如下圖)。

實圓:個人利益(=1 +3);虛圓:公共利益(=2 +3)。1:自留利益=特殊利益+未提取、分離的共同利益;2:未進(jìn)行再分配的公共利益;3:分享利益=進(jìn)行再分配的公共利益=個人公法利益。

具體至公物利用法律關(guān)系中，上述靜態(tài)的利益交叉與動態(tài)的利益循環(huán)將為我們借助利益屬性與權(quán)利性質(zhì)間的一一對應(yīng)關(guān)系，完成公物利用主觀公權(quán)利性質(zhì)之證成〔21〕余睿.公共利益之立體化解析——從行政法公物制度之角度觀察［J］.玄奘法律學(xué)報，2009，(12):232 -233.。

公共利益來源于個人利益之集合。權(quán)力的目的是實現(xiàn)公共利益，而權(quán)利的目的則是達(dá)成個人利益，因而“權(quán)力來源于公民權(quán)利”的觀點表明實現(xiàn)公共利益與達(dá)成個人利益之間關(guān)系緊密。馬克思曾說:“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關(guān)。”〔22〕馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集(第一卷)［M］.北京:人民出版社，1956.82.人們正是通過不懈的生產(chǎn)、勞動來創(chuàng)造并實現(xiàn)各自的個人利益。相比之下，作為公共利益代表的國家僅為抽象人格主體，無法參與直接的利益創(chuàng)造。因此，公共利益唯有以人民作為肌體血庫，依靠行政主體運用稅收行政手段從個人利益中“汲取養(yǎng)分”而實現(xiàn)。個人利益構(gòu)成公物所有權(quán)之來源——私權(quán)利。

公共利益維系于個人利益之限制。正如馬克思、恩格斯所言:“私人利益總是違反個人的意志而發(fā)展為階級利益，發(fā)展為共同利益，而共同利益脫離單個人而獨立化?！薄?3〕馬克思，恩格斯.德意志意識形態(tài)(節(jié)選本)［M］.北京:人民出版社，2003.102.因而，公共利益一旦形成，便脫離于單個社會成員的個人利益，也脫離于全體社會成員利益的總和。畢竟，“公共利益所代表的是最大比例的人民意愿所向”〔24〕余睿.公共利益之立體化解析——從行政法公物制度之角度觀察［J］.玄奘法律學(xué)報，2009，(12):232.，而當(dāng)最大比例之外的某些個人利益與政治社會的公共利益相對抗時，“個人具有作出損害公共福利的行為的傾向”〔25〕［美］E.博登海默.法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法［M］.鄧正來譯.北京:中國政法大學(xué)出版社，2004.325.。因此，出于維護(hù)公共利益的需要，必要時可對個人利益實施限制，這表現(xiàn)為行政主體運用規(guī)制行政手段支配并限制公物所有權(quán)的行使。公共利益構(gòu)成公物支配權(quán)之來源——公權(quán)力。

公共利益實現(xiàn)于個人利益之反哺。洛克在《政府論》中揭示了個人利益在實現(xiàn)與讓渡間的辯證關(guān)系，“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重要的和主要的目的，是保護(hù)他們的財產(chǎn)”〔26〕［英］洛克.政府論(下篇)［M］.葉啟芳等譯.北京:商務(wù)印書館，1964.77.，即個人讓渡私益形成公益之代表——國家機(jī)器——的根本目的，在于實現(xiàn)無力自足之利益。申言之，社會成員愿意分離出部分個人利益的原因，不在于實現(xiàn)既得私法利益，也不在于追求公共利益的安全與穩(wěn)定。畢竟，既得私法利益可通過特殊利益與未分離的共同利益實現(xiàn)，而公共利益的安全與穩(wěn)定又往往非為一般社會成員所關(guān)心。因此，社會成員讓渡部分個人利益的真正原因，是寄希望于行政主體運用給付行政手段——以公物支配權(quán)分配公共利益，從公共利益中實現(xiàn)僅憑個人努力所無法實現(xiàn)的那部分利益訴求?？梢?，社會成員追求的是一種寓于公共利益中的分享份額——個人公法利益，其構(gòu)成公物利用之權(quán)利來源——主觀公權(quán)利。

(三)公物利用作為復(fù)合型主觀公權(quán)利的具體表現(xiàn)

公物利用具有主觀公權(quán)利之性質(zhì)，但其究竟為單一型主觀公權(quán)利還是復(fù)合型主觀公權(quán)利，尚需進(jìn)一步分析。一般認(rèn)為，主觀公權(quán)利是指“公法賦予個人為實現(xiàn)其權(quán)益而要求國家為或不為特定行為的權(quán)能”〔27〕［德］哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論［M］.高家偉譯.北京:法律出版社，2000.152.。具體至公物利用領(lǐng)域，以公物的兩種基本分類觀之，主觀公權(quán)利可歸納為兩種表現(xiàn)形態(tài):其一，使用公眾用公物而直接受益的主觀公權(quán)利;其二，享受由行政主體依靠公務(wù)用公物所提供服務(wù)而間接受益的主觀公權(quán)利。在過去，通行觀點認(rèn)為公眾在公物利用中的“受益”僅為反射利益，公物的設(shè)置、維護(hù)完全基于對公共利益之考量，而絲毫沒有保護(hù)個人利益之目的，因此當(dāng)個人利用公物的反射利益喪失之時，無法訴諸司法救濟(jì)。隨著人權(quán)保障、法治國家理念的勃興，反射利益被視為權(quán)利時代的“攔路虎”，其“對司法救濟(jì)免疫”的特性備受質(zhì)疑。一方面，有學(xué)者提出“法律上利益”的概念，認(rèn)為那些為法律所保護(hù)的反射利益應(yīng)可與權(quán)利一樣，接受司法審查;另一方面，也有少數(shù)學(xué)者提出“公共設(shè)施利用權(quán)”的概念〔28〕楊建順.比較行政法——給付行政的法原理及實證性研究［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2008.26. 另可參見柳硯濤.行政給付研究［M］.濟(jì)南:山東人民出版社，2006.19.，實踐中亦出現(xiàn)了支持此概念的判決，如日本東京地方法院就曾在判決中指出，國民請求公道管理者糾正其違法的道路管理行為并不是單純的反射利益，而是一種具體的權(quán)利〔29〕東京地方法院決定(1970年10月14日)，行政裁判例集(第21 卷第10 號)，第1187 頁。轉(zhuǎn)引自楊建順.比較行政法——給付行政的法原理及實證性研究［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2008.26.。

本文認(rèn)為，賦予公物利用以主觀公權(quán)利性質(zhì)，是福利國家、服務(wù)政府的題中之義。當(dāng)公權(quán)力危害公物利用時(如政府修建“遮羞墻”影響沿線居民出行)，離不開排除妨害公物請求權(quán)的運用;當(dāng)公物供給不足或遲延時(如大量財政資金被揮霍于政府的豪車大樓而致公共設(shè)施年久失修)，離不開公物受益請求權(quán)的行使;當(dāng)私人危害公物利用時(如鄉(xiāng)干部以本鄉(xiāng)公立小學(xué)的資產(chǎn)抵償債務(wù))，離不開公物保護(hù)請求權(quán)的主張;當(dāng)公物運營決策有損相對人利益時(如景點門票價格聽證“逢聽必漲”)，離不開參與公物決策請求權(quán)的吶喊。上述各項“請求權(quán)”分別對應(yīng)于自由權(quán)、受益權(quán)、保護(hù)權(quán)、參政權(quán)等四種主觀公權(quán)利屬性。因此，公物利用在性質(zhì)上屬主觀公權(quán)利，在內(nèi)容上則為包含前述四種主觀公權(quán)利屬性的復(fù)合型權(quán)利。

三、結(jié)語:認(rèn)真對待公物利用

當(dāng)今中國“要求現(xiàn)代行政一方面不能背離秩序行政追求的目標(biāo)和價值，確保公共利益的實現(xiàn)，另一方面又要最大限度地服務(wù)于行政相對人的權(quán)利和利益，使行政相對人的滿意程度最大化”〔30〕楊解君.“雙服務(wù)”理念下現(xiàn)代行政之變革——服務(wù)行政的解讀和提升［J］.行政法學(xué)研究，2004，(3):5.。公共利益不再是行政的唯一價值追求，保證實現(xiàn)個人利益尤其個人公法利益之必要性與必然性，強(qiáng)烈呼喚公物利用從昔日“公共利益之反射”升格為復(fù)合型主觀公權(quán)利。

作為復(fù)合型主觀公權(quán)利的公物利用，一方面強(qiáng)調(diào)個人可就公物利用過程中遭致的種種危險與損害尋求預(yù)防性救濟(jì)或事后救濟(jì)。例如，近年來屢屢發(fā)生的公共橋梁坍塌事件、下水道“吞人”事件均肇因于行政主體對公眾用公物設(shè)置與維護(hù)的不足以及對相關(guān)環(huán)節(jié)的監(jiān)督乏力，認(rèn)真對待公物利用即意味著賦予公眾在實際損害發(fā)生前得請求行政主體排除危險的權(quán)利，以及在實際損害發(fā)生后可尋求國家賠償?shù)臋?quán)利，前者需要在《中華人民共和國行政訴訟法》中引入預(yù)防性訴訟制度，后者需要在下一輪《中華人民共和國國家賠償法》修改時，將公物致害納入國家賠償?shù)木葷?jì)范疇。另一方面還強(qiáng)調(diào)公物利用之受益主體僅為公眾，而非行政主體及其權(quán)力延伸部分——公務(wù)人員，這在公務(wù)用公物的利用問題上尤其需要注意。公車私用、公車超標(biāo)配置、奢華政府辦公樓等現(xiàn)象深深折射出國家財政財產(chǎn)無形流失、特權(quán)利益截留公共利益、政府及其工作人員缺乏對公眾復(fù)合型主觀公權(quán)利的認(rèn)真對待。就在2013年7月份，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》，明令黨政機(jī)關(guān)5年內(nèi)禁止新建樓堂館所、禁止對用房進(jìn)行豪華裝修。然而現(xiàn)實效果如何?缺乏對公物利用的認(rèn)真對待，缺乏對其復(fù)合型主觀公權(quán)利性質(zhì)的正確認(rèn)識，漠視上述通知乃至相關(guān)法律的行徑都正以各種暗渡陳倉之方式茍延殘喘。這便印證了德沃金在《認(rèn)真對待權(quán)利》中的至理名言:“如果政府不認(rèn)真地對待權(quán)利，那么它也不能夠認(rèn)真地對待法律。”〔31〕［美］羅納德·德沃金.認(rèn)真對待權(quán)利［M］.信春鷹等譯.北京:中國大百科全書出版社，1998.270.