《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》簡要評(píng)析

姜軍

摘 要：《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》已于2015年3月1日正式實(shí)施，這標(biāo)志著我國不動(dòng)產(chǎn)登記的立法工作已經(jīng)初步完成。論文闡述了目前我國各個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)各自為政、分別登記的現(xiàn)狀，重點(diǎn)剖析《暫行條例》的“四個(gè)統(tǒng)一”，提出了完善不動(dòng)產(chǎn)登記工作的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例；不動(dòng)產(chǎn)登記；四個(gè)統(tǒng)一

為了貫徹落實(shí)我國于2007年頒布的《物權(quán)法》第十條第二款提出的建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的要求，尋求解決目前不動(dòng)產(chǎn)登記存在管理混亂的問題和理順整合不動(dòng)產(chǎn)登記的職責(zé)，國務(wù)院于2014-12-22正式出臺(tái)了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）。這標(biāo)志著我國在落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的道路上邁出了實(shí)質(zhì)性的一步?！度嗣袢?qǐng)?bào)》就此發(fā)表評(píng)論指出：借助不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)平臺(tái)，首先有助于我國整體掌握和理順全國范圍內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)的數(shù)量和權(quán)屬關(guān)系；其次有助于我國建立統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)管理體系，保證不動(dòng)產(chǎn)登記信息的完整性、準(zhǔn)確性和可靠性，為不動(dòng)產(chǎn)交易市場的安全、快速和健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障；最后嚴(yán)格有序的不動(dòng)產(chǎn)登記體系和完整準(zhǔn)確的登記信息有利于國家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控和制定中長期發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略，促進(jìn)不同類型的產(chǎn)權(quán)在市場中合理地流動(dòng)和有效配置。

一、我國現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)登記制度的現(xiàn)狀

不動(dòng)產(chǎn)登記是指不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依當(dāng)事人的申請(qǐng)、有關(guān)國家機(jī)關(guān)的囑托或依法定職權(quán)，將不動(dòng)產(chǎn)的自然狀況、權(quán)利狀況及其他依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀氖马?xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿而加以公示的活動(dòng)[1]。目前，我國開展的不動(dòng)產(chǎn)登記類型有土地物權(quán)、建（構(gòu)）筑物物權(quán)和自然資源物權(quán)等，主管不動(dòng)產(chǎn)登記工作的有國土資源部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部等眾多國務(wù)院組成部門（詳見表

1）。根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)類型的不同和審批權(quán)限的限制，形成了具體負(fù)責(zé)登記工作的機(jī)構(gòu)從國家、省、市、縣四級(jí)登記工作體系。就此，我國形成了目前以橫向多部門、縱向多層級(jí)的不動(dòng)產(chǎn)登記管理體系。然而這種多頭管理的登記模式造成目前不動(dòng)產(chǎn)登記工作管理混亂、機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、重登漏登的現(xiàn)象屢禁不止。為改變這一不利局面，我國在2007年頒布的《物權(quán)法》中首次提出了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，并對(duì)不動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)登記的定義、登記簿和權(quán)屬證書的作用、登記的內(nèi)容和權(quán)利的種類等基本概念進(jìn)行了界定。雖然《物權(quán)法》的出臺(tái)改變了我國不動(dòng)產(chǎn)登記無法可依的尷尬局面，從根本上奠定了我國的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。然而不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記在《物權(quán)法》中的關(guān)注點(diǎn)是不動(dòng)產(chǎn)登記與否的事實(shí)狀態(tài)[2]。而怎樣具體實(shí)現(xiàn)登記的事實(shí)，則需要相應(yīng)的程序法來對(duì)照實(shí)施。因此，我國目前正是缺少這樣的程序法來具體實(shí)施和規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記，導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記沒有形成統(tǒng)一的管理制度體系，這不僅不利于不動(dòng)產(chǎn)交易的健康發(fā)展，也不利于推進(jìn)我國社會(huì)主義法治建設(shè)。

表1：我國不動(dòng)產(chǎn)登記類型一覽表

二、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》簡要評(píng)析

《暫行條例》是在借鑒和整合目前有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的多部法律法規(guī)和部門規(guī)章以及規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情和實(shí)際情況，最終形成了包括總則、不動(dòng)產(chǎn)登記簿、登記程序、登記信息共享與保護(hù)、法律責(zé)任和附則共計(jì)六章三十五條。該條例第一條即指出該條例的立法目的，即整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)、規(guī)范登記行為、方便群眾申請(qǐng)登記和保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益，這也體現(xiàn)了保護(hù)權(quán)利人的權(quán)益是不動(dòng)產(chǎn)登記最根本的目的與功能。第一章“總則”共七條，主要對(duì)條例的立法目的及依據(jù)、不動(dòng)產(chǎn)及不動(dòng)產(chǎn)登記的定義、登記的類型與范圍、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置、登記的管轄原則進(jìn)行闡述；第二章“不動(dòng)產(chǎn)登記簿”共六條，主要包括登記簿冊的設(shè)立、記載的內(nèi)容與類型等。對(duì)紙質(zhì)和電子兩種登記簿冊類型的保存及移交做出了詳細(xì)規(guī)定。第三章“登記程序”共九條，主要規(guī)定了登記原則、程序和審查形式。對(duì)不同類型的登記設(shè)定了不同的程序和對(duì)申請(qǐng)材料的審查做出了形式審查與實(shí)地審查兩種類型。前三章構(gòu)筑了《暫行條例》的主體框架，也是落實(shí)實(shí)體法《物權(quán)法》的核心內(nèi)容。第四章“信息共享與保護(hù)”共六條，主要介紹了不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)的建設(shè)與管理。該平臺(tái)有助于行政機(jī)關(guān)利用現(xiàn)代技術(shù)實(shí)現(xiàn)了不動(dòng)產(chǎn)登記的互聯(lián)互通，以達(dá)到方便、快捷的行政服務(wù)。第五章“法律責(zé)任”共四條，主要是關(guān)于登記機(jī)構(gòu)、登記工作人員與申請(qǐng)登記的權(quán)利人沒有依法履行職責(zé)和提交合法有效的材料而發(fā)生法律后果時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，以及造成損失后如何進(jìn)行理賠。第六章“附則”共三條，該條則是介紹了在新條例實(shí)施前后，新舊制度的銜接機(jī)制，以期做到全國不動(dòng)產(chǎn)登記工作的平穩(wěn)過渡。從《暫行條例》總體來看，該條例在以下幾個(gè)方面取得了重大的突破：

（一）登記機(jī)構(gòu)形成統(tǒng)一。登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一是實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。登記機(jī)構(gòu)是指負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)與活動(dòng)的法定機(jī)構(gòu)。由于登記的職能必須通過登記機(jī)構(gòu)的作為而實(shí)現(xiàn)，因此它在整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記工作中占據(jù)非常重要的地位。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一是指由一個(gè)法定的國家機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記事項(xiàng)?！稌盒袟l例》第六條明確規(guī)定由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國不動(dòng)產(chǎn)登記工作，從而在國家最高層面確定了統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記的指導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

（二）登記依據(jù)形成了統(tǒng)一。目前我國不同類型的不動(dòng)產(chǎn)登記依據(jù)、范圍、程序不統(tǒng)一，導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記工作混亂?！稌盒袟l例》的出臺(tái)，不僅落實(shí)了物權(quán)法中不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的制度，而且為不同類型的不動(dòng)產(chǎn)設(shè)定了統(tǒng)一的登記依據(jù)。條例通過第四條和第三章“登記程序”規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記的范圍和類型，針對(duì)不同類型的不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)定了不同的登記程序，從而能保證不動(dòng)產(chǎn)登記工作統(tǒng)一、規(guī)范和有序。因此，《暫行條例》是落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)登記工作最根本的法律依據(jù)，為不動(dòng)產(chǎn)登記工作制定了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。但該條例在某些登記程序方面還只是進(jìn)行了原則性的規(guī)定，可操作性不高，因此還需要相關(guān)部門制定更加詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，使登記程序更加規(guī)范和明確。

（三）登記簿冊形成統(tǒng)一。不動(dòng)產(chǎn)登記簿，是指由登記機(jī)構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)制定的專門用于記載不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)以及相關(guān)權(quán)利的具有法定效力的官方記錄。該簿冊的作用和功能不僅是要記載不動(dòng)產(chǎn)的自然屬性和權(quán)利狀況，更重要的是實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示和管理信息平臺(tái)的建立和查詢提供數(shù)據(jù)支撐。因此不動(dòng)產(chǎn)登記簿冊是實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的樞紐與核心?！稌盒袟l例》在《物權(quán)法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化了登記簿的設(shè)置原則、內(nèi)容、存在的形式，并且對(duì)其管理做出了更詳細(xì)、具體的規(guī)定。這意味著各種類型的不動(dòng)產(chǎn)登記簿在制度層面實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，結(jié)束了“各具特色”的登記簿，為后期不動(dòng)產(chǎn)信息管理平臺(tái)的建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（四）登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)形成統(tǒng)一。目前我國不同類型的不動(dòng)產(chǎn)登記各執(zhí)一面的混亂局面，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。因此建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)勢在必行?！稌盒袟l例》從縱向和橫向兩個(gè)層面進(jìn)行了信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)的制度設(shè)計(jì)：縱向方面，國家、省、市、縣四級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的信息應(yīng)當(dāng)納入統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)并且實(shí)現(xiàn)信息的實(shí)時(shí)共享；橫向方面，不動(dòng)產(chǎn)登記有關(guān)信息與住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門審批、交易等信息實(shí)時(shí)互通共享；同時(shí)還要加強(qiáng)與國土資源、公安、民政、稅務(wù)、工商、金融、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等部門的不動(dòng)產(chǎn)登記有關(guān)信息互通共享。從不同層級(jí)和不同部門的信息互通共享不僅能提高登記工作的準(zhǔn)確率和行政效率，而且有助于政府行政機(jī)構(gòu)提高不動(dòng)產(chǎn)調(diào)控的及時(shí)性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性。然而要全面落實(shí)《暫行條例》，除了理順部門職責(zé)關(guān)系，加快相應(yīng)的職能整合和配套的制度建設(shè)，更應(yīng)該盡快出臺(tái)更加具體的實(shí)施細(xì)則，把原則性的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，使其具有全局指導(dǎo)性和可操作性；其次，可以選取試點(diǎn)省份進(jìn)行政策過渡，待其成熟后再進(jìn)行全國推廣，這樣可以為地方做成范例，使其結(jié)合各自的實(shí)際情況，出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范制度，達(dá)到各部門各司其職，各負(fù)其責(zé)，共同推進(jìn)制度的落實(shí)；最后，強(qiáng)化上級(jí)對(duì)下級(jí)的垂直管理，從而使不動(dòng)產(chǎn)登記從中央到地方，從頂層到底層形成一體化，保證不動(dòng)產(chǎn)登記工作的獨(dú)立性。

三、完善我國不動(dòng)產(chǎn)登記的建議

（一）建立和完善不動(dòng)產(chǎn)登記人員的從業(yè)資格制度。不動(dòng)產(chǎn)登記人員，是專職負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)并具有不動(dòng)產(chǎn)審核權(quán)限的工作人員。我國已經(jīng)在土地登記和房屋登記領(lǐng)域形成了成熟的登記人員資格管理制度和體系。因此建立和完善不動(dòng)產(chǎn)登記工作人員的從業(yè)資格制度：首先，能夠提高登記人員的專業(yè)素質(zhì)和知識(shí)水平與結(jié)構(gòu)；其次，能保證登記機(jī)構(gòu)更好的規(guī)范登記行為，履行登記職責(zé)；最后，能強(qiáng)化登記人員的職業(yè)素養(yǎng)和責(zé)任心，從而保證登記工作的準(zhǔn)確性和真實(shí)性，最大程度地降低因登記人員的過錯(cuò)而導(dǎo)致被追償?shù)母怕逝c風(fēng)險(xiǎn)。因此，規(guī)范有序的登記從業(yè)人員的管理體系是進(jìn)一步完善登記制度的重要補(bǔ)充。成熟和完善的不動(dòng)產(chǎn)登記從業(yè)人員的管理體系不僅包括任職資格的管理，還包括繼續(xù)教育制度。首先，不動(dòng)產(chǎn)登記工作涉及范圍廣、協(xié)調(diào)工作量大、社會(huì)關(guān)注程度高、對(duì)人員素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)要求高。因此通過定期組織對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，針對(duì)突出問題組織開展專題研究，不斷提高從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，從而進(jìn)一步提高登記工作的效能；其次，由于目前不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的法律地位是屬于國家政府機(jī)關(guān)，決定了從事不動(dòng)產(chǎn)登記的人員屬于公務(wù)員，而目前公務(wù)員考試的內(nèi)容知識(shí)涉獵基本社會(huì)常識(shí)和公文寫作能力。然而不動(dòng)產(chǎn)登記涉及的法律眾多，例如《物權(quán)法》、《婚姻法》、《合同法》、《繼承法》等，通過教育和培訓(xùn)制度來提高從業(yè)人員的法律知識(shí)，保證登記工作的準(zhǔn)確性。

（二）規(guī)范和完善不動(dòng)產(chǎn)登記代理制度。從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，不動(dòng)產(chǎn)登記代理制度是社會(huì)發(fā)展的客觀需求。目前我國已經(jīng)于2001年和2002年開始實(shí)行土地登記代理人制度和房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人員制度，土地和房屋產(chǎn)權(quán)人可以委托中介代理機(jī)構(gòu)代辦土地產(chǎn)權(quán)登記和房屋產(chǎn)權(quán)登記。《暫行條例》第十五條也對(duì)不動(dòng)產(chǎn)代理登記做了相應(yīng)規(guī)定：當(dāng)事人或者其代理人應(yīng)當(dāng)?shù)讲粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦公場所申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記。目前代理登記包括兩種情況：第一種是無民事行為能力人和限制行為民事能力人委托監(jiān)護(hù)人代理登記申請(qǐng)；第二種是權(quán)力人通過委托代理人進(jìn)行登記申請(qǐng)。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)力人通過委托給具有相應(yīng)專業(yè)知識(shí)和水平的代理人，這樣能使權(quán)力人的意思表達(dá)更加準(zhǔn)確、登記過程更加順暢，有利于減少登記錯(cuò)誤。因此在不動(dòng)產(chǎn)登記工作推進(jìn)的過程中，應(yīng)該借鑒土地登記代理人和房屋中介代理人制度的成熟做法，出臺(tái)相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)登記代理人從業(yè)資格制度和中介機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入制度，最大限度的把方便企業(yè)、方便群眾的登記原則落到實(shí)處。

（三）完善登記救濟(jì)與賠償制度。從世界各國和地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度來看，不動(dòng)產(chǎn)登記救濟(jì)和賠償制度是不動(dòng)產(chǎn)登記制度的重要組成部分。我國《物權(quán)法》第二十一條分兩款分別對(duì)當(dāng)事人、登記機(jī)構(gòu)和登記人員在不動(dòng)產(chǎn)登記過程中發(fā)生侵權(quán)責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)責(zé)任和進(jìn)行賠償?！稌盒袟l例》在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化，針對(duì)不同行為所造成的后果和影響不同，所給予的處罰也不同。這說明我們已經(jīng)從立法的層面已經(jīng)完善了賠償責(zé)任制度，但是我們還沒有詳細(xì)規(guī)定用于賠償?shù)馁Y金來源[4]。為了保障上述制度執(zhí)行到位，我們應(yīng)該借鑒現(xiàn)有其他國家和地區(qū)的有效和成熟做法，如建立登記賠償基金制度，與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作等金融手段，這樣不僅有利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益，而且有助于降低和轉(zhuǎn)移登記機(jī)構(gòu)的賠償風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 程嘯. 不動(dòng)產(chǎn)登記法研究[M].北京：法律出版社，2011.P41