清末新疆警政發(fā)展探析

程一祥 黃林輝

（新疆師范大學(xué)歷史學(xué)院，新疆烏魯木齊830017）

清末新疆警政發(fā)展探析

程一祥 黃林輝

（新疆師范大學(xué)歷史學(xué)院，新疆烏魯木齊830017）

清末，新疆在清政府“新政”的諭令中籌建警政，最初也只是將保甲制度改換名頭而已，并未引起重視。1910年，新疆當(dāng)局對(duì)警政進(jìn)行了整頓，制定了一批規(guī)章制度，這才使新疆警政的發(fā)展完備起來。從籌建警政到辛亥革命，經(jīng)過了近十年的發(fā)展，新疆的警政初有成效。新疆警政的創(chuàng)立也使新疆的社會(huì)管理邁向了近代化。

近代新疆；近代警政；社會(huì)管理

清朝末年，尤其是八國聯(lián)軍侵華后，清政府的統(tǒng)治危機(jī)日益加劇，為了維護(hù)統(tǒng)治，開始在全國推行“新政”。新政的一項(xiàng)主要內(nèi)容就是興辦警政。光緒二十八年（1902），袁世凱在保定和天津創(chuàng)辦警政，初有成效，清政府就諭令各省陸續(xù)效仿興辦。新疆在這一時(shí)期也籌辦了警政，然效果并不明顯。1910年，新疆政府對(duì)巡警進(jìn)行了整頓，這才奠定了近代新疆警政的基礎(chǔ)。

從目前來看，學(xué)界關(guān)于清末警政，不論是全國警政還是地方警政，國內(nèi)外的研究成果都比較多，也比較成熟，但關(guān)于新疆的警政及相關(guān)問題的研究卻并不多。僅在一些論著中涉及一點(diǎn)，難以窺一斑而見全貌。如邢劍鴻《清末新政時(shí)期新疆軍事改革論述》，①在論述清末新疆軍事改革時(shí)兼顧了新疆警政的建設(shè)，但并未深入。孫曉雪《近代新疆警政淺析》②一文側(cè)重于對(duì)民國時(shí)期警政的研究，而對(duì)于清末新疆警政建設(shè)則是一筆帶過。齊清順《論清末新政——新疆向近代化邁進(jìn)的重要開端》、吳福環(huán)《從洋務(wù)運(yùn)動(dòng)到“新政”——新疆近代化的開端》、趙云田《清末新疆新政述論》等著述，在研究清末新疆新政問題的同時(shí)，也對(duì)警政作了簡(jiǎn)單的介紹?？傮w來說，對(duì)清末新疆警政還缺乏系統(tǒng)的研究。因此，本文試圖在收集相關(guān)資料和吸收前人研究成果的基礎(chǔ)上，初步梳理出清末新疆警政發(fā)展的基本情況。

一、清末新疆警政發(fā)展概況

新疆建省前，在伊犁將軍府下設(shè)撫民同知，撫民同知下設(shè)巡檢，分駐各城負(fù)責(zé)巡捕盜竊，維護(hù)社會(huì)治安；在南疆實(shí)行伯克制的地區(qū)設(shè)有七品帕察沙布伯克，負(fù)責(zé)維持地方治安，逮捕兇犯盜賊，其功能相當(dāng)于警察；在實(shí)行州縣制的地區(qū)，則推行內(nèi)地的保甲制度。建省后，隨著社會(huì)秩序的恢復(fù)，人口逐漸增多，新疆當(dāng)局在1902年起開始清查戶口、劃分地段，在全疆統(tǒng)一實(shí)行保甲制度，企以維持地方治安。

1902年，袁世凱在保定和天津創(chuàng)辦警政，效果顯著，得到了清政府的贊許，同年十月，清政府發(fā)布上諭，命令各省籌辦警政。一時(shí)間國外的警察制度在中國大地開展起來，新疆也不例外，積極響應(yīng)，根據(jù)新疆實(shí)際情況認(rèn)真籌辦。

1903年10月，新疆巡撫吳引蓀將省城迪化保甲改編為巡警，經(jīng)費(fèi)由巡防隊(duì)項(xiàng)下?lián)苡茫O(shè)巡警分局7個(gè)，分別為：東北隅分局、西北隅分局、東南隅分局、西南隅分局、中段分局、西關(guān)分局、東關(guān)分局，分設(shè)警棚72處，每棚駐巡兵4名。③這是新疆警政的開端。

1904年，時(shí)任新疆巡撫潘效蘇認(rèn)為，新疆“轄境遼闊，不敷分布，議設(shè)巡警兵，以資防御”，④由此拉開了在全疆設(shè)立巡警的序幕。1908年，時(shí)任新疆巡撫聯(lián)魁以巡防步隊(duì)可抽調(diào)六營額餉，便奏請(qǐng)招練巡警。⑤所奏得到清政府批準(zhǔn)，新疆地方警政建設(shè)速度加快。據(jù)《新疆圖志》卷51“軍制三”記載，新疆省城以外的府廳州縣共39屬，按地域劃分為最要、次要、中要三等，每屬各設(shè)巡弁、巡記、教習(xí)、巡丁、巡目、巡兵、役夫，39屬共設(shè)巡弁兵夫1530名。然而，新疆雖設(shè)置了巡警，但效果并不明顯。在此后的六七年間竟未在街面上設(shè)站崗值班的巡警，致使時(shí)人感慨“名稱雖易而保甲積習(xí)未汰焉，故民間僅知有保甲而不知有巡警”。⑥

1910年8月8日，王高升率眾縱火延燒市面，造成重大損失，而省城的巡警卻沒有及時(shí)采取救護(hù)措施，引起了市民的強(qiáng)烈不滿。王高升縱火事件后，⑦新疆當(dāng)局也對(duì)巡警進(jìn)行了整頓，仿照西方警察章程完善了巡警制度，在各街配置崗位，將巡警分為甲、乙、丙、丁四班，每日24小時(shí)輪班站崗、巡邏、訓(xùn)練、休息；每日每人站崗6小時(shí)、巡邏3小時(shí)、訓(xùn)練2小時(shí)、休息13小時(shí)，依次輪流，周而復(fù)始。⑧又將迪化分為四個(gè)區(qū)，附設(shè)派出所3處，區(qū)設(shè)區(qū)官，并設(shè)巡警值班崗位，各巡警分局歸所在區(qū)區(qū)官管轄。至此，迪化巡警初具規(guī)模。

1907年6月，清政府下令在各省設(shè)巡警道，以加強(qiáng)對(duì)警政的統(tǒng)一管理，推進(jìn)警政建設(shè)。新疆一直未能設(shè)立巡警道，但1911年4月巡撫袁大化在迪化設(shè)立了警務(wù)公所，統(tǒng)一管理全疆警政。警務(wù)公所由提法使楊增新任總辦，宋蔭卿、王學(xué)曾任會(huì)辦，下設(shè)司法、行政、總務(wù)、衛(wèi)生四科。司法科掌管督捕拘押及對(duì)違反警律之人處罰；行政科掌管行政事務(wù)、整飭風(fēng)俗、維護(hù)治安、稽核道路工程等；總務(wù)科掌公所凡議定章程、分派官款、收發(fā)經(jīng)費(fèi)、統(tǒng)計(jì)報(bào)告等事項(xiàng)，檢查各屬稟報(bào)辦巡警成績(jī)、監(jiān)用關(guān)防并監(jiān)管巡警學(xué)堂事項(xiàng)；衛(wèi)生科掌管省城各區(qū)之清理街道、灌渠、廁所、市場(chǎng)以及關(guān)于醫(yī)療、傳染病等一切公眾衛(wèi)生事項(xiàng)。

為了培養(yǎng)警官和巡警的骨干力量，新疆地方政府還設(shè)立了巡警學(xué)堂。1909年9月，新疆地方政府在省城迪化開辦高等巡警學(xué)堂，第一批共計(jì)招生114人，⑨原以三年畢業(yè)，但新疆人才缺乏，各屬巡警教習(xí)所急需用人，改為一年畢業(yè)。

為確保巡警能履行職責(zé)、順利開展工作，新疆地方政府還制定了一系列完備的章程，對(duì)巡警的職務(wù)、權(quán)限、賞罰、紀(jì)律等都做了明確的規(guī)定。主要有：《巡警規(guī)條》、《省城各區(qū)巡長(zhǎng)警賞罰章程》、《巡警職務(wù)章程》、《巡長(zhǎng)警給假章程》等。

到辛亥革命前，新疆的警察已達(dá)2560人，近代警察制度基本在新疆建立起來。

二、警察職責(zé)

清末，新疆省警務(wù)逐漸建立，警察的職能也日趨健全，尤其是在治安、戶政、衛(wèi)生等方面有突出的表現(xiàn)，在一定程度上穩(wěn)定了社會(huì)秩序。

（一）治安管理

維持治安管理是警察的首要職責(zé)，巡警規(guī)條規(guī)定，“巡警須各盡除暴安良，保衛(wèi)地方之義務(wù)”。⑩1910年后，新疆當(dāng)局對(duì)巡警進(jìn)行了整頓，在各街道要口設(shè)立巡警站崗值班，各區(qū)局在所轄地界進(jìn)行晝夜值班巡邏，以維持地方治安。在巡查過程中遇有殺人放火、斗毆、強(qiáng)盜、盜竊、誘拐等事件，必須即行拘捕。巡警巡查時(shí)沒有特殊情況不得擅自進(jìn)入民居，如需進(jìn)入，必須要有區(qū)局所開具的局票。同時(shí)，為了彌補(bǔ)巡邏站崗警員之不足，又在警務(wù)公所下設(shè)立騎巡隊(duì)，巡邏時(shí)每人發(fā)給日記小本一冊(cè)，鉛筆一支，用于記錄巡邏情況，回到駐地后統(tǒng)一交給隊(duì)長(zhǎng)，以備核實(shí)。

（二）戶籍管理

戶籍管理不僅是治安控制的重要內(nèi)容，而且也是對(duì)基層人民管理的前提。新疆當(dāng)局頒布了《省城清理戶口規(guī)則》，清理戶口分為調(diào)查戶數(shù)和調(diào)查戶口兩種。戶口清查由各小分局就管轄地段分別進(jìn)行，受上級(jí)部門指導(dǎo)，各級(jí)官員協(xié)助。要求每戶居民懸掛門牌，按照要求填注戶籍冊(cè)，注明戶等（上中下）、戶長(zhǎng)姓名、年齡、職業(yè)等，對(duì)寺院、客棧也要求登記報(bào)分局，戶籍冊(cè)的管理由各區(qū)局負(fù)責(zé)。各戶遇有生、死、婚、嫁、往來、遷移等事，需在三日內(nèi)親赴所屬區(qū)局呈報(bào)。由此可見當(dāng)時(shí)對(duì)人口的調(diào)查是細(xì)致入微的，這有利于對(duì)民眾的統(tǒng)一管理，也有利于維護(hù)地方的治安。

（三）道路交通管理

新疆建省后，迪化作為新疆的省城，由于處在溝通南北疆的咽喉要道上，往來的商旅不絕于路，使迪化成為新疆政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。隨著迪化商業(yè)的繁榮和車輛的增多，交通安全也日益重要。1910年，新疆地方當(dāng)局制定了《省城管理車輛規(guī)則》等交通規(guī)則，規(guī)定了巡警有權(quán)查處“車馬爭(zhēng)道、道路不設(shè)保護(hù)設(shè)施，夜間車馬無燈疾馳、毀壞道路橋梁之標(biāo)識(shí)、破壞路燈及于路旁私自開店擺攤等違警行為”。?這些規(guī)章制度改善了迪化的交通狀況，促進(jìn)了城市交通的發(fā)展。

（四）消防管理

新疆地處塞外，自古多風(fēng)沙，尤其是每年夏秋季節(jié)，天干物燥，極易引發(fā)火災(zāi)。1910年，王高升縱火燒毀了省城幾百家商戶，給新疆商界造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。雖然此次事件是人為因素造成，但也與當(dāng)時(shí)的消防設(shè)施落后有重大關(guān)系。當(dāng)局對(duì)巡警整頓后，制定了《省城消防章程》，在警務(wù)公所下設(shè)立消防隊(duì)，專司消防救火事宜。消防隊(duì)設(shè)隊(duì)長(zhǎng)一名，消防夫若干，購置消防設(shè)備，經(jīng)費(fèi)由警款提供。平日消防隊(duì)也時(shí)常進(jìn)行消防訓(xùn)練演習(xí)，一定程度上提高了消防效率。

（五）衛(wèi)生管理

晚清時(shí)期，由于市民對(duì)公共衛(wèi)生的認(rèn)識(shí)不足和政府的管理不到位，致使迪化的衛(wèi)生狀況十分堪憂。正如當(dāng)時(shí)（1910年）日人大谷光瑞在新疆考察時(shí)所記載的那樣：“街道很熱鬧，……但很臟。一旦下起雨來，那才更糟糕，那泥濘的程度簡(jiǎn)直難以形容。”?清末新疆當(dāng)局在警務(wù)公所下設(shè)立衛(wèi)生科，掌管各區(qū)清潔街道、溝渠、廁所、市場(chǎng)等及關(guān)于醫(yī)學(xué)、醫(yī)術(shù)、傳染等一切衛(wèi)生事項(xiàng)。又制定了《省城管理街道規(guī)則》，規(guī)定：街道之管理以警務(wù)公所為監(jiān)督機(jī)關(guān)，以各區(qū)局為執(zhí)行單位。在各街巷設(shè)置垃圾桶，使住戶得以將垃圾等污穢物投棄于桶內(nèi)，每日由官設(shè)垃圾車?yán)龀峭鈨A倒于僻靜之處。又規(guī)定，凡洗滌器物及一切不潔之水，均須排泄于溝渠，不準(zhǔn)隨意傾倒于街道。各區(qū)局除了承擔(dān)打掃街道衛(wèi)生之外，還要平整道路、疏浚溝渠等任務(wù)。這些舉措有利于城市的公共衛(wèi)生安全，提高了市民的公共衛(wèi)生意識(shí)，有利于對(duì)各種疫情的防控。

除以上職責(zé)外，其他如整飭社會(huì)風(fēng)俗、添設(shè)路燈、檢查營業(yè)、保護(hù)公共設(shè)施等也由警察負(fù)責(zé)。

三、清末新疆警政述評(píng)

清末新疆興辦的近代警政，是中國傳統(tǒng)封建社會(huì)走向近代化的重要內(nèi)容，清統(tǒng)治者的主觀目的是建立一支準(zhǔn)軍事化機(jī)構(gòu)以挽救日趨解體的清政權(quán)，但卻并不能阻止?jié)L滾而來的革命浪潮。因此，初創(chuàng)時(shí)期的新疆警政呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）軍警不分

由于當(dāng)時(shí)統(tǒng)治者對(duì)軍隊(duì)和警察的社會(huì)功能認(rèn)識(shí)不清，在剛剛興辦警政時(shí)，大多把軍隊(duì)直接轉(zhuǎn)化成警察，以落后的軍事制度來填充先進(jìn)的警察制度，致使軍警不分，嚴(yán)重地扭曲和限制了警察的功能。宣統(tǒng)三年（1911），巡撫聯(lián)魁奏稱：“（新疆）將弁學(xué)堂畢業(yè)生，加授警察功課，查照陸軍警察隊(duì)章程，參酌本省情形，編成警察隊(duì)一隊(duì)，駐扎省城，專司稽查陸軍各營，兼為地方行政司法警察之輔助?！?由于多數(shù)巡警來源于軍隊(duì)、保甲、團(tuán)練，沾染了舊軍隊(duì)的習(xí)氣和作風(fēng)，致使巡警素質(zhì)低下，嚴(yán)重影響了新疆警政的發(fā)展。

（二）警政發(fā)展不平衡

由于受所處的地理環(huán)境和經(jīng)費(fèi)等因素的制約，新疆警政的發(fā)展極為不平衡，這種不平衡主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是省城與一般城市的發(fā)展不平衡。清末新疆興辦的警政，大多集中于省城，至于一般的府廳州縣，則極為簡(jiǎn)陋。以各級(jí)巡警官兵人數(shù)為例，如省城迪化共有500多人，而一般的廳州縣城總數(shù)也不過幾十人。二是城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡。一般來說，新疆的巡警相對(duì)集中于城市，而在廣大的農(nóng)村則幾乎沒有設(shè)置。

（三）警察法規(guī)作用不明顯

清末新疆地方政府在興辦警政時(shí)，制定了很多關(guān)于警察的法規(guī)和規(guī)條，但這些法規(guī)的內(nèi)容過于抽象，可操作性差，導(dǎo)致法規(guī)的執(zhí)行狀況均不理想，使得警察法規(guī)的實(shí)際作用也極為有限。雖然在制定警察法規(guī)的過程中，根據(jù)本省情形，酌情參照當(dāng)時(shí)中央和內(nèi)地省份的章程，但這幾乎是生搬硬套內(nèi)地的警察法規(guī)。而且這一時(shí)期的警察大多是從軍隊(duì)、保甲、團(tuán)練等舊制度轉(zhuǎn)化而來的，自身的素質(zhì)并不高，這也嚴(yán)重影響了警察法規(guī)的執(zhí)行。因此，盡管這個(gè)時(shí)期制定了大量的警察法規(guī)，但真正能夠得到貫徹落實(shí)且充分發(fā)揮作用的并不多。

（四）警察教育計(jì)劃難于貫徹落實(shí)

警察自身素質(zhì)的好壞，影響著警政的發(fā)展，這一點(diǎn)也引起了新疆地方政府的注意，因此比較重視警察教育和警察的培養(yǎng)，也制定了警察教育計(jì)劃，但很少得到認(rèn)真的貫徹落實(shí)，警察教育成效不理想。1909年，在省城迪化成立的高等巡警學(xué)堂，原以三年畢業(yè)，但新疆人才缺乏，各屬巡警教習(xí)所急需用人，改為一年畢業(yè)。新疆各地應(yīng)設(shè)的巡警教練所，也因缺乏師資，多未籌設(shè)，因此警察教育計(jì)劃沒有得到有效的貫徹實(shí)施。

清末新疆巡警制度的創(chuàng)立和發(fā)展，為新疆引進(jìn)了先進(jìn)的近代化管理理念，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定起到了一定的積極作用，也奠定了民國時(shí)期新疆警政的基礎(chǔ)。但是，統(tǒng)治者將舊式軍隊(duì)、保甲、團(tuán)練直接或間接轉(zhuǎn)化為警察的做法，雖然能在較短的時(shí)間內(nèi)建立一支規(guī)模較大的警察隊(duì)伍，卻不能迅速組成一套整體效能高的警察機(jī)構(gòu)體系。

［注釋］

①邢劍鴻：《清末新政時(shí)期新疆軍事改革論述》，《新疆廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年第4期。

②孫曉雪：《近代新疆警政淺析》，《法制博覽》，2014年第10期。

③⑥⑧王樹枏：《新疆圖志》卷40民政一巡警一。見《續(xù)修四庫全書》，上海古籍出版社1992年版，第605頁。

④⑤王樹枏：《新疆圖志》卷51，軍制三巡警。

⑦1910年8月8日，陸軍馬隊(duì)第一營試署管帶田熙年因言語頂撞將已革退的陜西護(hù)兵蔣興奎擊斃，導(dǎo)致哥老會(huì)首領(lǐng)、游勇陜西人王高升不滿，遂率眾縱火燒毀迪化大十字商戶數(shù)十家，給新疆商界造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失。

⑨王樹枏：《新疆圖志》卷42，民政三巡警三。

⑩王樹枏：《新疆圖志》卷40，民政二巡警二。

?王樹枏：《新疆圖志》卷40，民政二巡警一。

?〔日〕大谷光瑞著、章瑩譯：《絲路探險(xiǎn)記》，新疆人民出版社1996年版。

?新疆社科院歷史研究所編：《清實(shí)錄新疆資料輯錄》（光緒宣統(tǒng)卷），新疆大學(xué)出版社2003年版，第534頁。

K257

A

1005-3115（2015）18-0007-03