城鎮(zhèn)靈活就業(yè)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題研究

高文書(shū) 高 梅

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所，北京100028；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 研究生院，北京102488）

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，中國(guó)大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)，進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量不斷增加。2013年，中國(guó)進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到1.66億人，占城鎮(zhèn)全部就業(yè)人員的43.4%①。進(jìn)城農(nóng)民工已成為中國(guó)城鎮(zhèn)居民和就業(yè)人員的重要組成部分，改善他們的生活和工作條件是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》明確指出，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。但是，由于受城鄉(xiāng)分割體制的影響，進(jìn)城農(nóng)民工未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面享受與城鎮(zhèn)居民均等的基本公共服務(wù)。

社會(huì)保險(xiǎn)是基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容。近年來(lái)，進(jìn)城農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例有了很大提高。2008年至2013年間，進(jìn)城農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例從9.8%提高到了15.7%，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比例從13.1%提高到了17.6%，參加失業(yè)保險(xiǎn)的比例從3.7%提高到了9.1%②。但是，從進(jìn)城農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋率來(lái)看，無(wú)疑仍然還是非常低的。提高進(jìn)城農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋率，已成為中國(guó)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須解決的課題。

關(guān)于進(jìn)城農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的困境，學(xué)者們做了大量研究。例如，有學(xué)者認(rèn)為，這是因?yàn)檗r(nóng)民工普遍缺乏技術(shù)，在城市勞動(dòng)力市場(chǎng)上處于不利地位，沒(méi)有和資方討價(jià)還價(jià)的資本，從而在城市社會(huì)保障體系中處于邊緣化的狀態(tài)③。有學(xué)者指出，進(jìn)城農(nóng)民工參保率低是因?yàn)樗麄儾辉敢鈪⒓由鐣?huì)保險(xiǎn)，其參保的意愿比城鎮(zhèn)居民要低④。也有學(xué)者認(rèn)為，這是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)勞動(dòng)立法不完善，缺乏針對(duì)農(nóng)民工的勞動(dòng)法律，使得許多用工單位有空子可鉆，同時(shí)一些地方政府監(jiān)管不力也有影響⑤。有實(shí)證研究表明，農(nóng)民工是否參加社會(huì)保險(xiǎn)，不僅取決于受教育程度和工齡等個(gè)人基本特征，還取決于企業(yè)性質(zhì)和企業(yè)規(guī)模等企業(yè)特征⑥。

但是，現(xiàn)有的研究忽略了這樣一個(gè)問(wèn)題，即社會(huì)保險(xiǎn)是就業(yè)關(guān)聯(lián)的。按照我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度，只有與用人單位形成正式勞動(dòng)關(guān)系的受雇勞動(dòng)者才能夠參加社會(huì)保險(xiǎn)；而那些自我經(jīng)營(yíng)或家庭幫工等靈活就業(yè)者，由于沒(méi)有正式的勞動(dòng)關(guān)系則不能加入現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)體系。2011年7月1日《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》施行后，社會(huì)保險(xiǎn)開(kāi)始對(duì)城鎮(zhèn)靈活就業(yè)勞動(dòng)者開(kāi)放，但在實(shí)際操作中基本僅局限于城鎮(zhèn)本地戶籍靈活就業(yè)者。本文的研究表明，進(jìn)城農(nóng)民工中約30%是靈活就業(yè)者。這意味，如果社會(huì)保險(xiǎn)體系不向城鎮(zhèn)靈活就業(yè)農(nóng)民工開(kāi)放，即使現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的“應(yīng)保盡?！?，進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率也只能達(dá)到70%左右。

針對(duì)靈活就業(yè)勞動(dòng)者難以加入現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)體系的問(wèn)題，國(guó)家和各個(gè)地方也陸續(xù)出臺(tái)了一些政策，盡可能地將城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)象范疇中。但是，目前來(lái)看，這些政策大都是只將具有城鎮(zhèn)本地戶籍靈活就業(yè)人員納入社會(huì)保險(xiǎn)，而城鎮(zhèn)靈活就業(yè)農(nóng)民工仍被排斥在城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系之外。城鎮(zhèn)靈活就業(yè)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題仍是一個(gè)制度“真空”。中國(guó)要真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工的全覆蓋，就必須解決靈活就業(yè)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的障礙。

本文首先利用調(diào)查數(shù)據(jù)描述城鎮(zhèn)靈活就業(yè)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的缺失狀況，然后分析其原因和癥結(jié)所在，最后提出相關(guān)對(duì)策建議。

一、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)狀況

（一）概念界定和數(shù)據(jù)描述

“靈活就業(yè)”是具有中國(guó)特色的一個(gè)概念。國(guó)際上與之比較接近的，是由國(guó)際勞工組織（International Labor Organization，ILO）提出的“非正規(guī)就業(yè)”（Informal Employment）。非正規(guī)就業(yè)一般指在非正規(guī)部門(mén)的就業(yè)。按照國(guó)際勞工組織的定義，非正規(guī)部門(mén)是指小規(guī)模不經(jīng)國(guó)家管理或是被國(guó)家法規(guī)壓制的企業(yè)、小販、木匠、修理工和廚師等，以區(qū)別于受?chē)?guó)家管理和支持的大企業(yè)⑦。中國(guó)在參考這一概念的基礎(chǔ)之上，結(jié)合本國(guó)實(shí)際提出了“靈活就業(yè)”概念，即靈活就業(yè)是在勞動(dòng)時(shí)間、收入報(bào)酬、工作場(chǎng)地、社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)關(guān)系等幾方面不同于建立在工業(yè)化和現(xiàn)代工廠制度基礎(chǔ)上的、傳統(tǒng)的主流就業(yè)方式的各種就業(yè)形式的總稱⑧。

按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)。上海市則進(jìn)一步明確規(guī)定，靈活就業(yè)人員包括從事有合法經(jīng)濟(jì)收入的自雇人員、無(wú)雇工個(gè)體工商戶、非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員⑨。綜合以上定義，并考慮到實(shí)證研究的具體要求，本文將靈活就業(yè)者界定為自營(yíng)勞動(dòng)者（含有合法經(jīng)濟(jì)收入的自雇人員和無(wú)雇工個(gè)體工商戶）和非全日制從業(yè)人員。

目前，國(guó)家并沒(méi)有關(guān)于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的專門(mén)統(tǒng)計(jì)或調(diào)查，因此本文利用中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所于2010年進(jìn)行的“中國(guó)城市勞動(dòng)力調(diào)查”（China Urban Labor Survey，CULS），對(duì)城鎮(zhèn)靈活就業(yè)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)缺失狀況進(jìn)行分析。該調(diào)查設(shè)計(jì)不僅吸收了國(guó)際勞工組織的就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)概念體系，也考慮了中國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)的具體實(shí)際，是研究中國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)和靈活就業(yè)的合適數(shù)據(jù)來(lái)源。該調(diào)查在上海、福州、西安、武漢、沈陽(yáng)和廣州等六個(gè)城市進(jìn)行，按照與規(guī)模成比例的概率抽樣方法，在每個(gè)城市均對(duì)城鎮(zhèn)本地居民和外來(lái)勞動(dòng)者進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。其中，調(diào)查本地家庭4273戶，共12335人；外來(lái)家庭3637戶，共8094人。

2010年“中國(guó)城市勞動(dòng)力調(diào)查”中，將勞動(dòng)者的身份分為五種，即單位或個(gè)體雇員、機(jī)關(guān)（事業(yè)）單位正式職工、雇主、自營(yíng)勞動(dòng)者、家庭幫工。進(jìn)城農(nóng)民工中，約一半（53.02%）是單位或個(gè)體雇員，30.36%則為自營(yíng)勞動(dòng)者。在城鎮(zhèn)本地勞動(dòng)者中，高達(dá)84.90%的人是單位或個(gè)體雇員，只有9.09%的人是自營(yíng)勞動(dòng)者（見(jiàn)表1）。

表1 城市勞動(dòng)者就業(yè)身份類型分布情況（單位：%）

靈活就業(yè)者除自營(yíng)勞動(dòng)者外，還包括非全日制從業(yè)人員。根據(jù)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》，非全日制用工是指以小時(shí)計(jì)酬為主，勞動(dòng)者在同一用人單位一般平均每日工作時(shí)間不超過(guò)四小時(shí)，每周工作時(shí)間累計(jì)不超過(guò)二十四小時(shí)的用工形式。按照這一定義，計(jì)算出全部進(jìn)城農(nóng)民工中，從事非全日制工作的僅占0.12%；城鎮(zhèn)本地勞動(dòng)者的這一比例略高，為0.39%。這樣，全部進(jìn)城農(nóng)民工中，靈活就業(yè)者占比即自我經(jīng)營(yíng)者和非全日制工作者占比之和為30.48%；相應(yīng)地，城鎮(zhèn)本地勞動(dòng)者中從事靈活就業(yè)的比例為9.48%。各調(diào)查城市的靈活就業(yè)者所占比例，如表2所示。這意味著，在中國(guó)城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)上，約有三成的進(jìn)城農(nóng)民工從事的是靈活就業(yè)，而從事靈活就業(yè)的城鎮(zhèn)本地勞動(dòng)者則不足一成，顯示出兩者在就業(yè)性質(zhì)方面的顯著差距。

表2 各城市靈活就業(yè)者占比情況（單位：%）

（二）城鎮(zhèn)靈活就業(yè)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)嚴(yán)重缺失

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，中國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋率不斷提高。2013年底，全國(guó)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的在職職工人數(shù)為2.42億人和2.05億人，占全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比例分別為63.28%和53.61%⑩。但分析表明，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)面臨兩個(gè)突出問(wèn)題，一是進(jìn)城農(nóng)民工參保率非常低，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)本地勞動(dòng)者；二是城鎮(zhèn)靈活就業(yè)農(nóng)民工基本沒(méi)有被社會(huì)保險(xiǎn)體系所覆蓋。

從進(jìn)城農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例來(lái)看，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)表明，2013年進(jìn)城農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的比例只有15.7%和17.6%，參加工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例也分別只有28.5%、9.1%和6.6%?。盡管與2008年等以前年份有較大幅度提高，但各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋率仍然是非常低的，與60%左右的城鎮(zhèn)勞動(dòng)者整體社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率相比更是相形見(jiàn)絀。

從進(jìn)城農(nóng)民工內(nèi)部來(lái)看，具有正式勞動(dòng)關(guān)系的“單位就業(yè)者”參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例相對(duì)較高，從事靈活就業(yè)的進(jìn)城農(nóng)民工則基本沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)。2010年“中國(guó)城市勞動(dòng)力調(diào)查”表明，進(jìn)城農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例為18.63%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)本地勞動(dòng)者66.13%的參保比例；在進(jìn)城農(nóng)民工內(nèi)部，從事非靈活就業(yè)的農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例相對(duì)較高，達(dá)到了25.03%，而靈活就業(yè)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例只有3.98%。醫(yī)療保險(xiǎn)參保也表現(xiàn)出類似的差距。進(jìn)城農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比例為17.58%，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)本地勞動(dòng)者（61.49%）；從事非靈活就業(yè)的農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)的比例相對(duì)較高（25.42%），而靈活就業(yè)農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例很低，只有4.21%（見(jiàn)圖1）?？梢?jiàn)，城鎮(zhèn)靈活就業(yè)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例非常低，基本沒(méi)有被社會(huì)保險(xiǎn)體系所覆蓋。

圖1 城鎮(zhèn)靈活就業(yè)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率及其比較

二、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)缺失的原因分析

（一）城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)的相關(guān)制度規(guī)定

2001年，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)定“城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶等自謀職業(yè)者以及采取各種靈活方式就業(yè)的人員，在其參加養(yǎng)老保險(xiǎn)后，按照省級(jí)政府規(guī)定的繳費(fèi)基數(shù)和比例，一般應(yīng)按月繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，也可按季、半年、年度合并繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；繳費(fèi)時(shí)間可累計(jì)折算”。2003年頒布的《關(guān)于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，對(duì)于已經(jīng)和有關(guān)用人單位建立起明確勞動(dòng)關(guān)系的城鎮(zhèn)靈活就業(yè)者，“要按照用人單位參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的方法繳費(fèi)參?！?；而對(duì)于其他城鎮(zhèn)靈活就業(yè)者，則要以個(gè)人身份參加醫(yī)療保險(xiǎn)，并要求“靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)率原則上按照當(dāng)?shù)氐睦U費(fèi)率確定”。

2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》進(jìn)一步明確擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，規(guī)定“城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，繳費(fèi)基數(shù)應(yīng)為“當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY，繳費(fèi)比例為20%，其中8%記入個(gè)人賬戶”。接著，《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度決定的通知》明確要求，全國(guó)各地要以非公有制企業(yè)、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員為重點(diǎn)，不斷擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍。

2011年7月1日施行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，首次以國(guó)家法律的形式確立了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等在內(nèi)的就業(yè)關(guān)聯(lián)社會(huì)保險(xiǎn)制度體系的框架，是國(guó)家社會(huì)保障法制建設(shè)中的一個(gè)重要的里程碑。《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定：“無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，由個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，由個(gè)人按照國(guó)家規(guī)定繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。”這部法律雖然明確了靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，但是并沒(méi)有進(jìn)一步說(shuō)明是城鎮(zhèn)本地靈活就業(yè)人員還是靈活就業(yè)農(nóng)民工。當(dāng)然，這只是國(guó)家的法律，具體細(xì)化的規(guī)定仍需逐步完善和落實(shí)。

（二）地方性制度規(guī)定排斥城鎮(zhèn)靈活就業(yè)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)

《社會(huì)保險(xiǎn)法》等國(guó)家法律法規(guī)和有關(guān)政策雖已經(jīng)明確靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，但對(duì)“靈活就業(yè)人員”的界定還不是十分清晰，使得許多地方在制定具體配套政策時(shí)，都將靈活就業(yè)農(nóng)民工排除在社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)象之外。通過(guò)梳理各個(gè)地方制定的關(guān)于靈活就業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定，北京、上海、廣州等地對(duì)于靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、生育等社會(huì)保險(xiǎn)都有條件限制。例如，北京、上海、廣州、深圳等地的有關(guān)政策都規(guī)定，只有具有本市城鎮(zhèn)戶籍的靈活就業(yè)人員才可參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)（見(jiàn)表3）。

通過(guò)考察各個(gè)地方最近幾年的社會(huì)保險(xiǎn)政策變化情況，發(fā)現(xiàn)天津、武漢、大連等部分城市正逐步將靈活就業(yè)農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的范疇內(nèi)。天津發(fā)布的《天津市基本醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定》規(guī)定：“無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員及其他靈活就業(yè)人員，可以選擇參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)或者居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)?！蔽錆h也調(diào)整了靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的限制條件，取消了首次參保的戶籍限制，這也就意味著，外來(lái)的小商販、手藝人、獨(dú)立作家等自由職業(yè)者也可選擇參加武漢的養(yǎng)老保險(xiǎn)。然而，這些城市對(duì)于靈活就業(yè)農(nóng)民工是否能夠參加失業(yè)、生育等其他社會(huì)保險(xiǎn)并沒(méi)有規(guī)范化的政策文件。按照現(xiàn)有的政策文件，失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)仍將靈活就業(yè)農(nóng)民工排除在對(duì)象范疇之外。因此，從總體上看，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)政策并沒(méi)有完全覆蓋靈活就業(yè)農(nóng)民工。

表3 部分城市關(guān)于靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的規(guī)定

（三）城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)本身存在缺陷

國(guó)家和地方對(duì)于靈活就業(yè)人員的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題都出臺(tái)了一些相關(guān)的政策文件和實(shí)施細(xì)則，在一定程度上適應(yīng)了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也為靈活就業(yè)群體參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)提供了政策依據(jù)。然而，對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題仍是一個(gè)較新的事物，還存在許多有待進(jìn)一步解決的問(wèn)題。

首先是繳費(fèi)水平偏高。國(guó)家政策規(guī)定，城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的社保繳費(fèi)基數(shù)為上年度在崗職工的平均工資。而靈活就業(yè)人員收入普遍較低，大多難以負(fù)擔(dān)得起長(zhǎng)期持續(xù)的社保繳費(fèi)。數(shù)據(jù)顯示，2013年全國(guó)城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員年平均工資為51474元，城鎮(zhèn)私營(yíng)單位就業(yè)人員年平均工資為32706元，而外出農(nóng)民工人均月收入水平只有2609元?。與單位職工相比，靈活就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的相對(duì)繳費(fèi)比例實(shí)際上高于國(guó)家規(guī)定的20%，2005年靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人均年繳費(fèi)額大約占其實(shí)際收入的30%左右，比職工個(gè)人和單位共同繳納比例的28%還要高?。有研究顯示，即使按上年度職工月平均工資60%的下限繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，仍有八成多靈活就業(yè)人員因不具有相應(yīng)的繳費(fèi)能力而無(wú)法參加社保，進(jìn)而導(dǎo)致靈活就業(yè)人員的參保率較低?。

其次是“逆向選擇”問(wèn)題突出。城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員是以個(gè)人身份自主參加社會(huì)保險(xiǎn)的，這種自愿參保的方式極易誘發(fā)“逆向選擇”行為。國(guó)家現(xiàn)行政策規(guī)定，只要參保人員能夠滿足下列三個(gè)條件即可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金：一是本人達(dá)到法定退休年齡并辦理了退休手續(xù)；二是所在單位和個(gè)人依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并履行繳費(fèi)義務(wù)；三是個(gè)人累計(jì)繳費(fèi)滿15年。這一規(guī)定讓大多數(shù)年輕的靈活就業(yè)人員誤以為，退休是一件很遙遠(yuǎn)的事情，可在年輕的時(shí)候多積累一些資本，等到退休前15年才開(kāi)始參保繳費(fèi)即可。還有一部分靈活就業(yè)人員，原來(lái)參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，但由于下崗、辭職、跳槽等原因而中斷了參保，中斷后，這些人員并沒(méi)有及時(shí)續(xù)保而是選擇在退休前幾年才繼續(xù)參保以補(bǔ)足15年的繳費(fèi)年限。

再次是險(xiǎn)種不完整?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》雖然明確規(guī)定，城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，但是生育、失業(yè)、工傷等其他社會(huì)保險(xiǎn)制度仍然缺位。為了保障婦女的生育基本醫(yī)療需求，2009年人力資源和社會(huì)保障部制定了《關(guān)于妥善解決城鎮(zhèn)居民生育醫(yī)療費(fèi)用的通知》，對(duì)于參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人員，其在住院分娩期間發(fā)生的符合規(guī)定的醫(yī)療費(fèi)用可以納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的支付范圍。在一定程度上緩解了部分城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員支付生育醫(yī)療費(fèi)用的壓力，但仍沒(méi)有完全解決靈活就業(yè)人員的生育保險(xiǎn)問(wèn)題。

三、推進(jìn)城鎮(zhèn)靈活就業(yè)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)策建議

第一，城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度需要向靈活就業(yè)農(nóng)民工開(kāi)放。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，靈活就業(yè)已逐漸成為一種重要的就業(yè)方式。這種就業(yè)方式具有進(jìn)出門(mén)檻低、資歷要求低、機(jī)動(dòng)靈活等特點(diǎn)，從而能夠創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位，以緩解我國(guó)就業(yè)壓力。我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度在設(shè)計(jì)之初是為了保障城鎮(zhèn)企業(yè)職工的合法權(quán)益，并沒(méi)有考慮到靈活就業(yè)人員。后來(lái)，盡管?chē)?guó)家和地方制定了有關(guān)政策，逐步將城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員納入保險(xiǎn)范圍，但城鎮(zhèn)靈活就業(yè)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)制度仍然缺失。靈活就業(yè)農(nóng)民工作為我國(guó)勞動(dòng)者，應(yīng)享有同樣的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。如果城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度不向靈活就業(yè)農(nóng)民工開(kāi)放，那么城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋率將難以提高。

第二，改革靈活就業(yè)人員的社保繳費(fèi)基數(shù)。由于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員收入普遍不高，特別是外來(lái)農(nóng)民工，其收入更是偏低，因此應(yīng)確立靈活的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。參保繳費(fèi)基數(shù)的設(shè)置應(yīng)在參照城鎮(zhèn)居民或職工參保標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，充分考慮他們的實(shí)際收入和繳費(fèi)能力，科學(xué)、合理地確定。國(guó)家政策規(guī)定，城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)為當(dāng)?shù)厣夏暝趰徛毠て骄べY。通過(guò)梳理地方的政策文件，發(fā)現(xiàn)各個(gè)地方的繳費(fèi)基數(shù)范圍大都為上年度職工月平均工資的60%－300%。由于城鎮(zhèn)職工平均工資高估了社會(huì)的平均工資，因此，未來(lái)可依社會(huì)平均工資來(lái)確定繳費(fèi)基數(shù)，從高到低設(shè)置多個(gè)繳費(fèi)檔次，起步的檔次可適當(dāng)降低些，讓靈活就業(yè)人員能夠根據(jù)自身實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行選擇，以滿足不同群體的保險(xiǎn)需求。考慮到靈活就業(yè)人員在勞動(dòng)關(guān)系、收入、工作時(shí)間、崗位等方面都具有很大的變動(dòng)性，因而對(duì)他們實(shí)行的繳費(fèi)方式也要適當(dāng)靈活，包括繳費(fèi)時(shí)間和繳費(fèi)機(jī)構(gòu)的靈活。

第三，擴(kuò)充靈活就業(yè)人員社會(huì)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種。靈活就業(yè)群體作為勞動(dòng)者的重要組成部分，同樣面臨著養(yǎng)老、疾病、失業(yè)、生育等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國(guó)應(yīng)不斷修改和完善現(xiàn)有的養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)等保險(xiǎn)政策，逐步將靈活就業(yè)人員全部納入到社會(huì)保障的對(duì)象范疇中，以保障他們依法享有參加養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利。例如，2012年施行的《生育保險(xiǎn)辦法》進(jìn)一步擴(kuò)大了保險(xiǎn)覆蓋范圍，將保障對(duì)象從城鎮(zhèn)企業(yè)職工擴(kuò)大到有雇工的個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織以及其他社會(huì)組織及其職工或者雇工。然而，擴(kuò)大后的覆蓋范圍并沒(méi)有將無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、家庭幫工等靈活就業(yè)人員包括進(jìn)去。生育保險(xiǎn)由用人單位繳納，因而沒(méi)有單位的個(gè)人是無(wú)法繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)的。從地方的實(shí)踐來(lái)看，有些地方已允許靈活就業(yè)人員以個(gè)人身份參加生育保險(xiǎn)，但前提條件必須是以個(gè)人身份參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)，甚至還規(guī)定必須一次性繳納30年的保險(xiǎn)費(fèi)用才能享受有關(guān)待遇?？梢?jiàn)，這種做法并不合理。未來(lái)，我國(guó)應(yīng)探索專門(mén)針對(duì)靈活就業(yè)人員的生育保險(xiǎn)政策，以保障他們的生育權(quán)。

第四，提高城鎮(zhèn)靈活就業(yè)農(nóng)民工的參保積極性。要改善養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，充分體現(xiàn)“多繳多得”。國(guó)家現(xiàn)行政策規(guī)定，靈活就業(yè)人員繳費(fèi)年限累計(jì)要滿15年，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)以所在地上年在崗職工平均工資和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，多繳1年多發(fā)給1%。這種發(fā)放辦法雖在一定程度上體現(xiàn)了“多繳多得”，但激勵(lì)程度還較小。據(jù)有關(guān)測(cè)算，靈活就業(yè)人員每多繳一年養(yǎng)老金后所領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金與沒(méi)有多繳時(shí)的差距并不是很大?。因此，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步改革靈活就業(yè)人員養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。靈活就業(yè)人員與企業(yè)職工有著明顯不同的群體特征，因而應(yīng)依托精確、科學(xué)的測(cè)算來(lái)確定其合理的繳費(fèi)年限、繳費(fèi)比例和個(gè)人賬戶基金比例等，以提高其參保積極性。

注釋

①國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2014年2月24日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224＿514970.html.

②國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2014年5月12日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512＿551585.html.

③劉翠霄：《進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì)保障問(wèn)題》，《法學(xué)研究》2005年第2期。

④李群、吳曉歡、米紅：《中國(guó)沿海農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)證研究》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2005年第3期。

⑤成志剛、羅帥：《近十年我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題研究綜述》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2007年第3期。

⑥朱力、吳煒：《農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)狀況與影響因素分析——基于江蘇省調(diào)查數(shù)據(jù)》，《學(xué)?！?012年第2期。

⑦薛進(jìn)軍、高文書(shū)：《中國(guó)城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)：規(guī)模、特征和收入差距》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2012年第6期。

⑧郭悅：《〈我國(guó)靈活就業(yè)問(wèn)題研究報(bào)告〉受好評(píng)》，《中國(guó)勞動(dòng)》2002年第1期。

⑨《關(guān)于本市靈活就業(yè)人員參加本市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)若干問(wèn)題的通知》，2013年4月15日，http：//www.12333sh.gov.cn/200912333/2009xxgk/zhxx/gfxwj/shbx/201304/t20130426＿1147355.shtml.

⑩人力資源和社會(huì)保障部：《2013年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2013年4月15日，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201405/t20140528＿131110.htm.

?國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2014年5月12日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512＿551585.html.

?人力資源和社會(huì)保障部：《2013年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2014年5月29日，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/ndtjsj/tjgb/201405/t20140529＿131147.htm.

?李飛：《關(guān)于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的分析與建議》，《黑龍江史志》2012年第17期。

?葉寧：《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)大覆蓋面的難點(diǎn)探究——基于靈活就業(yè)者繳費(fèi)能力生命表的分析》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第5期。

?王曉丹：《城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的收益分析》，《內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì)》2014年第9期。