氣候變化下的干旱致貧及救助路徑研究——以寧夏回族自治區(qū)為例

梁譽(yù)，韓振燕，陳紹軍

（1.南京大學(xué)政府管理學(xué)院，南京　210023；2.河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京　210098）

氣候變化下的干旱致貧及救助路徑研究——以寧夏回族自治區(qū)為例

梁譽(yù)1，韓振燕2，陳紹軍2

（1.南京大學(xué)政府管理學(xué)院，南京210023；2.河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210098）

氣候變化下的干旱致貧已經(jīng)成為我國(guó)扶貧工作的主要障礙。近年來(lái)寧夏的干旱程度受氣候變化影響愈發(fā)嚴(yán)重，氣候變化下的干旱致貧問(wèn)題突出。究其成因是由干旱加劇導(dǎo)致農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)增加，水資源短缺，人類(lèi)健康程度下降，以及人為不利因素而導(dǎo)致的。當(dāng)前寧夏在應(yīng)對(duì)氣候變化下的干旱致貧時(shí)在扶貧移民、自我發(fā)展、資金供給和政策適應(yīng)等問(wèn)題上仍存在許多問(wèn)題。必須構(gòu)建以居住地生產(chǎn)生活適應(yīng)性評(píng)估為依據(jù)，通過(guò)原地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和異地推進(jìn)扶貧移民兩種治貧途徑，并輔助以“五位一體”保障措施的救助路徑。

氣候變化；干旱致貧；寧夏；救助路徑

21世紀(jì)人類(lèi)面臨的最大挑戰(zhàn)是氣候變化。國(guó)際扶貧機(jī)構(gòu)樂(lè)施會(huì)（Oxfam）于2009年發(fā)布的《生存的權(quán)利》報(bào)告中指出，從1980年以來(lái)，全球已有6500起與氣候相關(guān)的災(zāi)害，預(yù)計(jì)到2015年，全球氣候危機(jī)影響的人數(shù)將增長(zhǎng)54%，達(dá)到3.75億人［1］。中國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示，2011年我國(guó)各類(lèi)自然災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失3096億元，僅因旱災(zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)928億元。

氣候變化既是產(chǎn)生直接氣候貧困的主要原因，又是產(chǎn)生間接氣候貧困的重要因素［2］。我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國(guó)，特殊的國(guó)情決定人們?cè)趶氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常生活中更依賴(lài)于氣溫、降雨等氣候資源的分布。隨著近年來(lái)全球氣候變暖進(jìn)程不斷加劇，由氣候變化導(dǎo)致的自然災(zāi)害，特別是旱災(zāi)，已經(jīng)對(duì)人們的生產(chǎn)生活水平的提高帶來(lái)巨大的威脅，氣候變化下的干旱致貧問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)扶貧救助工作的主要障礙。為此，本文以氣候變化所引起的干旱為氣候貧困一種典型致因，通過(guò)選取具有氣候變化下干旱致貧典型特征的寧夏回族自治區(qū)為研究案例，借鑒歷年來(lái)寧夏相關(guān)部門(mén)所發(fā)布的有關(guān)氣候變化、人民生活和區(qū)域發(fā)展等統(tǒng)計(jì)資料，以及寧夏氣候生態(tài)脆弱地區(qū)的391戶(hù)農(nóng)村居民的實(shí)地調(diào)查①筆者于2012年7月至9月對(duì)寧夏的紅寺堡區(qū)、同心縣、海原縣、西吉縣等8個(gè)受干旱影響的氣候生態(tài)脆弱地區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。調(diào)查形式以問(wèn)卷和半結(jié)構(gòu)式訪(fǎng)談為主，調(diào)查對(duì)象為農(nóng)村居民，共發(fā)放問(wèn)卷400份，收回有效問(wèn)卷391份。，對(duì)氣候變化下干旱致貧這一問(wèn)題進(jìn)行了實(shí)證研究。

一、寧夏氣候變化下干旱致貧的現(xiàn)狀

1.干旱程度受氣候變化影響愈發(fā)嚴(yán)重

寧夏地處亞歐大陸內(nèi)部，屬溫帶大陸性半干旱氣候。近50年來(lái)，寧夏年平均氣溫在波動(dòng)中不斷上升，并伴隨著時(shí)間的推進(jìn)速度不斷加快。年降水量總體呈下降趨勢(shì)，尤其是2002年以來(lái)，年降水量持續(xù)減少（見(jiàn)圖1）。這種氣溫和降水的反向發(fā)展態(tài)勢(shì)導(dǎo)致了寧夏干旱化程度的不斷加重。特別是最近幾年，由于冬季氣溫較高且降水量較少，造成了嚴(yán)重的春夏連旱，對(duì)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)帶來(lái)了更為嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2.區(qū)域性貧困依然嚴(yán)峻

當(dāng)前寧夏的貧困人口主要分布中南部8個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣區(qū)。從寧夏貧困人口的變動(dòng)趨勢(shì)來(lái)看，伴隨著扶貧工作的深入開(kāi)展和貧困人口的逐年減少，原來(lái)片狀和帶狀的貧困人口分布格局呈現(xiàn)出散點(diǎn)化分布的趨勢(shì)。而在這種散點(diǎn)化分布狀態(tài)下貧困人口又越來(lái)越集中到氣候條件最為惡劣中南部氣候生態(tài)脆弱地區(qū)。形成了貧困地區(qū)和氣候生態(tài)脆弱區(qū)的高度重疊區(qū)域性貧困分布特點(diǎn)。

圖1　歷年寧夏全區(qū)年平均氣溫、年降水變化趨勢(shì)［3］

3.氣候變化下的干旱致貧問(wèn)題突出

一方面，在寧夏實(shí)地調(diào)查中，有336戶(hù)農(nóng)村居民認(rèn)為近年來(lái)的干旱加劇現(xiàn)象導(dǎo)致家庭收入有所減少，占總調(diào)查樣本（391戶(hù)農(nóng)村家庭）的85.93%。而在對(duì)近年來(lái)干旱程度加劇對(duì)農(nóng)村家庭支出方面的調(diào)查中，被調(diào)查的農(nóng)村居民全部認(rèn)為支出有所增加。其中認(rèn)為食品費(fèi)用和水費(fèi)支出增加的居民最多，共有276戶(hù)和265戶(hù)（見(jiàn)表1）。由于干旱加劇，受貧困人口的收入水平不增反降，以及家庭支出不斷增加的雙重影響，貧困地區(qū)人口的經(jīng)濟(jì)狀況會(huì)進(jìn)一步惡化。

另一方面，隨著寧夏干旱程度的

加重，氣候生態(tài)脆弱地區(qū)人口的發(fā)展能力和權(quán)利也受到了嚴(yán)重威脅。首先，寧夏南部山區(qū)農(nóng)村人口基礎(chǔ)教育水平和受專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)程度較低。2007年在南部山區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力中勞動(dòng)力平均受教育年限僅為5.7年，約等于小學(xué)教育年限。農(nóng)村勞動(dòng)力中曾受過(guò)專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)的勞動(dòng)力僅占18.2%①?lài)?guó)家統(tǒng)計(jì)局寧夏調(diào)查總隊(duì).改革開(kāi)放30年寧夏農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)全面提高［EB/OL］.中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)局，http：// www.in.ah.cn/yuce/detail.asp？newsID=2782。。其次，農(nóng)村醫(yī)療資源短缺，農(nóng)民健康缺乏有效保障。2011年末寧夏共有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)4143個(gè)，其中村衛(wèi)生室2527個(gè)，農(nóng)村每千人擁有的衛(wèi)生資源低于全國(guó)平均水平②寧夏回族自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局.2011年寧夏回族自治區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。?！靶l(wèi)生設(shè)施落后，醫(yī)療人才短缺，可提供醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目少、水平低”成為當(dāng)前寧夏貧困地區(qū)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的發(fā)展現(xiàn)狀。

表1　近三年干旱對(duì)農(nóng)村家庭支出的影響單位：戶(hù)

三、寧夏氣候變化下干旱致貧的成因

氣候變化引致的干旱會(huì)通過(guò)氣溫、降水等氣象要素的時(shí)空變化對(duì)人類(lèi)生產(chǎn)生活息息相關(guān)的農(nóng)業(yè)、供水、健康等領(lǐng)域產(chǎn)生不利影響，進(jìn)而將導(dǎo)致人們生活水平的下降和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的損失，引起和加劇貧困的發(fā)生（見(jiàn)圖2）。

1.干旱導(dǎo)致農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)增加

圖2　氣候變化下干旱影響寧夏貧困的傳導(dǎo)機(jī)制

表2　寧夏391戶(hù)農(nóng)村家庭就近年來(lái)干旱對(duì)農(nóng)作物生產(chǎn)影響的感知單位：戶(hù)、%

首先，干旱加劇影響農(nóng)作物產(chǎn)量。氣候變化所導(dǎo)致的干旱加劇使農(nóng)作物生產(chǎn)的不穩(wěn)定性增大，農(nóng)業(yè)氣候生產(chǎn)潛力發(fā)生改變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加（見(jiàn)表2）。其次，干旱加劇影響病蟲(chóng)害發(fā)生頻率。受氣候變化的影響，近年來(lái)寧夏冬季氣溫升高容易使許多病原和害蟲(chóng)越冬能力增強(qiáng)，增加了農(nóng)作物病蟲(chóng)害發(fā)生機(jī)率和家畜疾病的發(fā)病率。由于農(nóng)牧業(yè)收入在寧夏農(nóng)村居民的收入中占有十分重要的比重，這種由氣候變化下干旱所加劇農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，阻礙了農(nóng)村居民的收入提高，加劇其貧困的發(fā)生。

2.干旱造成水資源短缺

受夏秋季降水的減少，降水時(shí)空分布的不均，以及黃河徑流量下降的三重影響，寧夏的水資源在氣候變化的作用下變得更加匱乏，水資源短缺形勢(shì)不容樂(lè)觀?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是隨著氣候的不斷變暖，寧夏旱災(zāi)發(fā)生的頻率和程度會(huì)進(jìn)一步增大，人水矛盾會(huì)不斷加深。由氣候變化下導(dǎo)致的水資源短缺，一方面嚴(yán)重制約了寧夏農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展。另一方面，也造成了寧夏中南部水質(zhì)型缺水的加劇，嚴(yán)重影響民眾的身體健康和正常生產(chǎn)生活，使干旱區(qū)人口原本困難的生活更加窮困。

3.干旱導(dǎo)致人類(lèi)健康程度下降

氣候變化與人類(lèi)健康緊密相關(guān)，部分氣象要素的改變會(huì)通過(guò)各種媒介威脅到人類(lèi)的健康，從而直接或間接導(dǎo)致貧困現(xiàn)象的發(fā)生。首先，許多通過(guò)昆蟲(chóng)傳播的傳染性疾病對(duì)氣候變化下所引起的干旱災(zāi)害非常敏感，加劇其傳染速度，對(duì)人類(lèi)疾病的防治帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。其次，氣象要素的變化會(huì)作用于人體，對(duì)身體產(chǎn)生刺激，引起一系列生理反應(yīng)和疾病。并且氣候變化會(huì)加快大氣中化學(xué)污染物之間的光化學(xué)反應(yīng)的速度，造成氧化劑的增加進(jìn)而誘發(fā)一些慢性呼吸道疾病、慢性支氣管炎、哮喘等疾病。

4.人為不利因素加劇干旱致貧

為緩解日趨嚴(yán)重的荒漠化，寧夏已經(jīng)實(shí)施了退耕還林，退牧還草、三北防護(hù)林等一系列生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。但是，受傳統(tǒng)觀念、文化素質(zhì)和宣傳滯后等因素的影響，部分農(nóng)村居民環(huán)境保護(hù)觀念較弱，偷放牲畜、亂砍濫伐等違規(guī)行為仍然存在。加之氣候生態(tài)脆弱區(qū)的貧困人口仍然存在嚴(yán)重的“等、靠、要”思想，缺乏進(jìn)取精神和致富能力。這些因素都會(huì)弱化人類(lèi)自身對(duì)氣候變化下干旱災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力，從人為層面上加劇干旱致貧現(xiàn)象的發(fā)生。

四、寧夏現(xiàn)有扶貧救助措施與評(píng)析

1.現(xiàn)有的扶貧救助措施與成就

從上世紀(jì)80年代初開(kāi)始，寧夏對(duì)貧困問(wèn)題治理歷經(jīng)了“三西”專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)、雙百扶貧攻堅(jiān)和新世紀(jì)千村扶貧攻堅(jiān)三個(gè)各具特色的扶貧救助時(shí)期。在“三西”專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)時(shí)期（1983—1993年），寧夏圍繞“興河西、河套之利，濟(jì)定西、西海固之貧”的扶貧方針，實(shí)施了建設(shè)灌溉工程，完善基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)施吊莊移民，進(jìn)行科技扶貧等以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的專(zhuān)項(xiàng)扶貧措施。在“雙百”扶貧攻堅(jiān)時(shí)期（1994—2000年），寧夏的治貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)階段。期間興修了扶貧揚(yáng)黃灌溉工程等一批水利項(xiàng)目，開(kāi)展了閩寧合作對(duì)口支援，實(shí)施了勞務(wù)輸出和科技扶貧等扶貧工程。在千村扶貧攻堅(jiān)時(shí)期（2000年至今），寧夏以中南部山區(qū)為重點(diǎn)，開(kāi)展了扶貧開(kāi)發(fā)“十大工程”和整村推進(jìn)等重大舉措，實(shí)施了生態(tài)移民和產(chǎn)業(yè)化扶貧等系統(tǒng)工程，建立了城鄉(xiāng)基本覆蓋的社會(huì)救助體系，實(shí)現(xiàn)了扶貧救助工作從“橫向擴(kuò)面”到“縱深發(fā)展”的轉(zhuǎn)變。

經(jīng)過(guò)近三十年的努力，在扶貧成效上，截止到2010年，寧夏南部山區(qū)的絕對(duì)貧困人口從1982年的119.3萬(wàn)人減少到10.2萬(wàn)人，貧困發(fā)生率也從74.8%降低到3.9%。在扶貧觀念上，寧夏更加注重貧困人口的自我發(fā)展和主動(dòng)脫貧能力，實(shí)現(xiàn)了從救濟(jì)式扶貧到開(kāi)發(fā)式和產(chǎn)業(yè)化扶貧的轉(zhuǎn)變；在扶貧方式上，隨著人們對(duì)貧困認(rèn)知的深化和扶貧理念的轉(zhuǎn)變，寧夏改變了只關(guān)注賑災(zāi)濟(jì)貧等單一的治貧方式，開(kāi)始用生態(tài)、勞務(wù)移民等多元化治貧方式實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的脫貧致富。

2.現(xiàn)有扶貧措施在應(yīng)對(duì)氣候變化下干旱致貧時(shí)存在的問(wèn)題

第一，寧夏受氣候變化下的干旱致貧影響最為嚴(yán)重的人口目前主要集中在中南部的干旱和偏遠(yuǎn)地區(qū)，而在歷史和現(xiàn)實(shí)條件下，這些地區(qū)可選擇的治貧方式十分有限，自我發(fā)展能力十分薄弱。首先，在產(chǎn)業(yè)化水平上，由于大多數(shù)農(nóng)民家庭仍以從事低水平農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，人們的生產(chǎn)和收入受氣候等自然條件影響較大，尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)“靠天吃飯”的情況仍十分普遍。其次，在人口素質(zhì)上，在寧夏中南部山區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村，由于年輕勞動(dòng)力大多外出打工，留守居民以?xún)和?、婦女和老年人口居多，勞動(dòng)力培訓(xùn)的附加人群質(zhì)量不高以及適用性有限，自我發(fā)展的動(dòng)力不足。

第二，雖然國(guó)家對(duì)寧夏的扶貧投入力度不斷加大，但受地方財(cái)政能力所限，寧夏各地對(duì)于扶貧開(kāi)發(fā)的配套資金投入往往不足，這對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化，減輕干旱對(duì)于貧困的影響起到了嚴(yán)重的制約作用。其中，對(duì)于生態(tài)移民工程的資金，目前仍以政府投入為主、自籌為輔，資金來(lái)源渠道單一，投資效益不高，嚴(yán)重制約了移民的遷移速率和遷入?yún)^(qū)土地資源開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開(kāi)展。對(duì)于扶貧救助資金使用，部分地區(qū)又存在資金分配不均、管理效率低、還款能力差、不良貸款多、對(duì)象錯(cuò)選等問(wèn)題，也嚴(yán)重影響了扶貧資金的有效利用。

第三，氣候變化下干旱致貧的應(yīng)對(duì)政策完善和落實(shí)度不高。在政策制定方面，一方面，近年來(lái)雖然寧夏陸續(xù)出臺(tái)了《自然災(zāi)害救助管理暫行辦法》等災(zāi)害救助管理制度，但相應(yīng)的配套政策和實(shí)施細(xì)則還很缺乏，救助政策體系構(gòu)建很不完善。另一方面，當(dāng)前寧夏各類(lèi)救助政策往往都是因事而建，缺乏在統(tǒng)一的政策體系中進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，相關(guān)救助政策的整合性不強(qiáng)。在措施落實(shí)方面，受資金缺乏、點(diǎn)多面廣、缺乏科學(xué)評(píng)估等條件的制約，相關(guān)應(yīng)對(duì)政策在執(zhí)行過(guò)程中還存在一定問(wèn)題，導(dǎo)致抗旱應(yīng)急工程建設(shè)，災(zāi)害預(yù)警傳遞體系，應(yīng)對(duì)氣候?yàn)?zāi)害的社會(huì)化服務(wù)機(jī)制、救災(zāi)應(yīng)急救助機(jī)制尚未完全落實(shí)到位。

第四，實(shí)施扶貧移民存在諸多困難。對(duì)于生態(tài)移民來(lái)說(shuō)，移民的遷入會(huì)造成安置地的人口承載壓力上升，導(dǎo)致遷入地安置能力與搬遷規(guī)模的矛盾上升。在生態(tài)移民搬遷的過(guò)程中，有些工程忽視工程建設(shè)的合理進(jìn)度和遷入地土地改造程度，移民規(guī)劃缺乏科學(xué)性與整體性。移民搬遷后，面對(duì)生產(chǎn)生活方式和社會(huì)文化習(xí)俗等方面變化，容易造成搬遷“二次貧困”的發(fā)生。并且，部分移民在戶(hù)口遷入、社會(huì)保障、子女教育等基本權(quán)利方面享受不公，導(dǎo)致了移民主體地位邊緣化。而對(duì)于勞務(wù)移民來(lái)說(shuō)，無(wú)土安置方式不僅要求移民需要不斷提升身體素質(zhì)、勞務(wù)技能和競(jìng)爭(zhēng)力，也對(duì)市場(chǎng)的就業(yè)吸納能力提出了更高的要求。

五、寧夏應(yīng)對(duì)氣候變化下干旱致貧的救助路徑

由于氣候變化具有其自身的綜合性和復(fù)雜性，寧夏在應(yīng)對(duì)氣候變化下的干旱致貧問(wèn)題時(shí)，應(yīng)結(jié)合氣候變化下的干旱災(zāi)害對(duì)貧困的影響，并充分結(jié)合地區(qū)特殊的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)等現(xiàn)狀，提出一條具有綜合性和可持續(xù)的救助路徑。

1.選擇依據(jù)——建立生產(chǎn)生活適應(yīng)性評(píng)估

生產(chǎn)生活適應(yīng)性評(píng)估是選擇氣候變化下干旱致貧救助路徑的先決條件。一個(gè)科學(xué)系統(tǒng)的生產(chǎn)生活適應(yīng)性評(píng)估，有利于政策制定者充分了解氣候變化下的干旱對(duì)人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成的影響程度，并為選擇合理的救助途徑確立科學(xué)依據(jù)。結(jié)合干旱對(duì)寧夏生產(chǎn)生活造成的影響，寧夏氣候生態(tài)脆弱區(qū)生產(chǎn)生活適應(yīng)性評(píng)估可分為干旱情況評(píng)估和干旱影響評(píng)估兩個(gè)階段（見(jiàn)圖3）。

第一階段：氣候變化下的旱情評(píng)估。氣候變化下的旱情評(píng)估是充分了解氣候變化下寧夏不同地區(qū)干旱情況的客觀描述性的過(guò)程，分為對(duì)當(dāng)前干旱現(xiàn)狀評(píng)估和未來(lái)干旱趨勢(shì)評(píng)估兩個(gè)方面。由于寧夏氣候變化下的干旱致貧主要發(fā)生于農(nóng)村，因此，對(duì)于評(píng)估區(qū)域的劃分，可根據(jù)寧夏農(nóng)村地區(qū)的灌溉狀況和農(nóng)牧業(yè)特點(diǎn)分為沒(méi)有灌溉工程設(shè)施條件的雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)區(qū)、有灌溉工程設(shè)施和條件的灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)，以及草原畜牧業(yè)為主的草原牧區(qū)三種區(qū)域類(lèi)型，不同區(qū)域類(lèi)型應(yīng)采用不同的評(píng)估方法，進(jìn)而寧夏對(duì)各類(lèi)地區(qū)當(dāng)前和未來(lái)的旱情進(jìn)行綜合系統(tǒng)評(píng)估。

第二階段：氣候變化下的干旱影響評(píng)估。氣候變化下的干旱影響評(píng)估是建立在第一階段的綜合評(píng)估結(jié)果基礎(chǔ)之上的，對(duì)不同區(qū)域氣候變化下干旱的適應(yīng)性評(píng)價(jià)的過(guò)程。這一階段對(duì)于評(píng)估指標(biāo)選取，要綜合考慮氣候變化下干旱對(duì)自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的影響，從經(jīng)濟(jì)、人口、資源、生態(tài)等方面進(jìn)行指標(biāo)建構(gòu)①經(jīng)濟(jì)方面可選取人均糧食產(chǎn)量、農(nóng)民人均純收入、農(nóng)民人均生活消費(fèi)支出等要素；人口方面可選取農(nóng)業(yè)人口比重、人口密度、氣候性疾病發(fā)病率等要素；資源方面可選取人均水資源使用量、農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積等要素；生態(tài)方面可選取人均森林面積、人均土地荒漠化等要素。。并從現(xiàn)狀分析和未來(lái)計(jì)算和預(yù)測(cè)旱災(zāi)對(duì)當(dāng)前或是對(duì)將來(lái)可能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失，得出區(qū)域內(nèi)對(duì)氣候變化下干旱致貧的適應(yīng)能力，為救助路徑的選擇與實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)。

2.救助路徑的選擇與實(shí)施

圖3　寧夏氣候生態(tài)脆弱區(qū)生產(chǎn)生活適應(yīng)性評(píng)估運(yùn)行示意圖

根據(jù)生產(chǎn)生活適應(yīng)性評(píng)估的結(jié)果，寧夏在應(yīng)對(duì)氣候變化下干旱致貧問(wèn)題時(shí)，可選擇兩條救助路徑：即對(duì)于能夠適應(yīng)氣候變化下干旱的地區(qū)的人口采取原地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的途徑；對(duì)于不能適應(yīng)氣候變化下干旱的地區(qū)的人口實(shí)施扶貧移民。

路徑1：在適應(yīng)條件下原地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對(duì)于生產(chǎn)生活條件相對(duì)較好，氣候變化適應(yīng)能力較強(qiáng)的地區(qū)和人口來(lái)說(shuō)，要減輕氣候變化下干旱對(duì)于當(dāng)?shù)刎毨?wèn)題影響，必須從發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)著手，提升自身能力建設(shè)，從而擺脫貧窮。

首先，面對(duì)氣溫變暖、熱量增加、降水減少、農(nóng)作物種植邊界北移等發(fā)展趨勢(shì)，寧夏今后應(yīng)結(jié)合氣候變化的客觀現(xiàn)實(shí)及時(shí)對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，尤其是對(duì)于南部山區(qū)而言，應(yīng)在生態(tài)保護(hù)的前提下，結(jié)合旱作農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)，著力發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物和特色產(chǎn)業(yè)。其次，為增強(qiáng)農(nóng)業(yè)對(duì)氣候變化下干旱的抵抗能力，要加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的修繕與更新，完善對(duì)水利設(shè)施的除險(xiǎn)加固，并積極發(fā)展噴灌、滴灌等高效節(jié)水技術(shù)，以及對(duì)中小河流的綜合治理。第三，寧夏在今后一個(gè)階段，一方面要積極開(kāi)展內(nèi)容多樣的農(nóng)業(yè)科技工程，促進(jìn)現(xiàn)代科技與當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的有效結(jié)合。另一方面要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)的落實(shí)力度，努力建成覆蓋全區(qū)的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系。第四，在發(fā)展避災(zāi)農(nóng)業(yè)上，要建立農(nóng)業(yè)避旱減旱抗旱體系，提高氣象災(zāi)害綜合監(jiān)測(cè)水平和預(yù)警能力，完善農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案和抗災(zāi)救災(zāi)物資儲(chǔ)備機(jī)制，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)主動(dòng)避災(zāi)減災(zāi)能力，最大限度控制災(zāi)害所造成的損失。

路徑2：在不適應(yīng)條件下推進(jìn)異地扶貧移民。氣候變化帶來(lái)的不可逆轉(zhuǎn)的影響決定了，如果不尊重當(dāng)?shù)貙?shí)際，只是一味的原地開(kāi)發(fā)，不僅不利于扶貧工作的開(kāi)展，而且會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和更大程度上的生態(tài)破壞。因此，如果通過(guò)評(píng)估和預(yù)測(cè)，認(rèn)定“一方水土不能養(yǎng)活一方人”，就要采取扶貧移民，從根本上杜絕貧困發(fā)生的條件。

第一，完善生態(tài)移民工程，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)人口盡快轉(zhuǎn)移。為更好地開(kāi)展生態(tài)移民工程，寧夏生態(tài)移民在今后一個(gè)階段必須解決好以下幾方面問(wèn)題。首先，對(duì)于在生態(tài)移民的選擇，應(yīng)運(yùn)用科學(xué)有效的評(píng)判工具對(duì)已劃定的規(guī)劃搬遷的移民人群進(jìn)行更為細(xì)致的甄選，確保對(duì)象選取的精確性和有序性。其次，在實(shí)施生態(tài)移民的過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持速度與質(zhì)量并重的原則。一方面在搬遷過(guò)程中要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制和加強(qiáng)協(xié)調(diào)，著手提高搬遷速度和效率。另一方面，在搬遷質(zhì)量方面，對(duì)于一些重點(diǎn)建設(shè)環(huán)節(jié)，既要保證速度又要嚴(yán)格質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。再次，將移民發(fā)展與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)化調(diào)整相結(jié)合，積極培育具有當(dāng)?shù)靥厣姆N植和養(yǎng)殖產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。與此同時(shí)，還要通過(guò)各種形式開(kāi)展移民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和務(wù)工就業(yè)的技能培訓(xùn)，提升移民綜合素質(zhì)和發(fā)展能力。另外，要積極爭(zhēng)取各類(lèi)扶貧資金，加強(qiáng)資金的科學(xué)管理，提高資金的瞄準(zhǔn)效度。

第二，加快推進(jìn)勞務(wù)移民，促進(jìn)扶貧移民工程的“雙元并進(jìn)”。伴隨著氣候變化下干旱的繼續(xù)加劇，農(nóng)業(yè)可利用資源的不斷減少，勞務(wù)移民應(yīng)作為寧夏今后扶貧開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)。首先，要細(xì)化勞務(wù)移民調(diào)查，建立移民遷移檔案，實(shí)現(xiàn)信息化管理，為正確選送勞務(wù)移民、制定相關(guān)政策提供科學(xué)依據(jù)。其次，要加大對(duì)勞務(wù)移民的后期扶持和生計(jì)關(guān)懷。在社會(huì)服務(wù)管理上，要加強(qiáng)教育、醫(yī)療、物業(yè)管理、基層組織等公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)。在就業(yè)保障上，要根據(jù)移民的自身特點(diǎn)和就業(yè)意向，有組織、有計(jì)劃的開(kāi)展技能培訓(xùn)。再者，為鼓勵(lì)更多的企業(yè)積極參與勞務(wù)移民工程，政府要分類(lèi)抵免、減征或免征接收一定移民數(shù)量以上勞務(wù)移民安置企業(yè)的營(yíng)業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)，加大相關(guān)補(bǔ)貼扶持力度，并為其提供便捷高效的金融服務(wù)。

3.救助路徑的保障措施

為確保寧夏氣候變化下干旱致貧救助路徑的有效構(gòu)建，我們還應(yīng)著手從救助理念，法規(guī)制度，政策落實(shí)，救助體系，以及資金投入五個(gè)方面建立“五位一體”的保障措施。

第一，轉(zhuǎn)變社會(huì)救助理念。在救助組織方式的轉(zhuǎn)變上，改變當(dāng)前政府建構(gòu)單一的災(zāi)害救助機(jī)制，努力構(gòu)建以政府為主體，市場(chǎng)和社會(huì)多部門(mén)參與的災(zāi)害復(fù)合治理模式。在扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的轉(zhuǎn)變上，今后扶貧開(kāi)發(fā)的對(duì)象應(yīng)伴隨著貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制的科學(xué)化和精細(xì)化，逐步實(shí)現(xiàn)由“戶(hù)”到“人”的轉(zhuǎn)變，并通過(guò)個(gè)性化的救助措施，為貧困人口創(chuàng)造良好的生存發(fā)展環(huán)境。在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)理念的轉(zhuǎn)變上，要改變以往救助制度設(shè)計(jì)的事后風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)傾向，將其更多的著眼于預(yù)防性干預(yù)和發(fā)展性干預(yù)上，建立開(kāi)發(fā)式救助、預(yù)防性救助和救濟(jì)式救助有機(jī)結(jié)合的新式扶貧救助模式。第二，完善救助法規(guī)制度。首先，為解決我國(guó)在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害中目前存在的“一災(zāi)一法”的問(wèn)題。要盡快制定《自然災(zāi)害對(duì)策基本法》，將其作為我國(guó)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的綱領(lǐng)性法律。并在《自然災(zāi)害對(duì)策基本法》的整體框架和理念下，整合和健全現(xiàn)有的各項(xiàng)災(zāi)害的配套法規(guī)。另外，要加快建立《巨災(zāi)救助制度》與《巨災(zāi)保險(xiǎn)制度》，從制度上提高重大自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力，減少災(zāi)害對(duì)人們生產(chǎn)生活所造成的各項(xiàng)損失。第三，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)扶貧與發(fā)展政策。對(duì)于各類(lèi)扶貧移民，一方面，應(yīng)確保移民在搬遷后繼續(xù)享受各項(xiàng)等惠農(nóng)補(bǔ)助策、醫(yī)療衛(wèi)生救助、最低生活保障等政策，滿(mǎn)足移民對(duì)各項(xiàng)政策的剛性化需求。另一方面，要通過(guò)實(shí)施公平的戶(hù)籍、計(jì)劃生育、教育就學(xué)、社會(huì)保障、土地住房等政策，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，讓移民享受“國(guó)民待遇”。對(duì)于氣候生態(tài)脆弱區(qū)的貧困人口，政府應(yīng)加大對(duì)其財(cái)政稅收、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、對(duì)口幫扶等政策傾斜，彌補(bǔ)貧困地區(qū)和貧困人口的先賦不足，使其通過(guò)相關(guān)政策的優(yōu)惠得到更快更具效益的發(fā)展。

第四，完善農(nóng)村社會(huì)救助體系。要建立綜合性農(nóng)村社會(huì)救助體系，在原有制度的基礎(chǔ)上，將災(zāi)害臨時(shí)救助、社會(huì)互助、社會(huì)組織救助和各項(xiàng)優(yōu)惠政策等救助政策措施納入到總體的制度框架之中。從而形成以農(nóng)村低保制度、農(nóng)村五保制度等基本社會(huì)救助為主體，以醫(yī)療、就業(yè)、住房、司法、教育等專(zhuān)項(xiàng)救助為輔助，以巨災(zāi)救助和一般災(zāi)害救助等臨時(shí)救助為重點(diǎn)，以社會(huì)互助、各類(lèi)社會(huì)組織救助、各項(xiàng)優(yōu)惠政策等為補(bǔ)充的綜合救助體系（見(jiàn)圖4）。

第五，加大應(yīng)對(duì)資金投入。首先，要加大中央和自治區(qū)財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和傾斜力度，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量支援氣候貧困防治，實(shí)現(xiàn)扶貧資金的多元性與持續(xù)性。其次，要加大各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的投入，將資金優(yōu)先使用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧移民工程、防災(zāi)減災(zāi)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等關(guān)鍵領(lǐng)域，為貧困地區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造條件。再次，要將貧困治理與西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，充分將國(guó)家對(duì)于西部的基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面的優(yōu)惠政策運(yùn)用到扶貧工作之中，達(dá)到“一項(xiàng)投資，多方受益”的效果。?

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The Research on Poverty Leaded to Drought under the Climate Change and Its Relief Path：The Case of the Ningxia Hui Autonomous Region

LIANG Yu1，HAN Zhen-yan2，CHEN Shao-jun2
（1.School of Government Administration Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210023，China；2.School of Public Administration Hohai University，Nanjing Jiansu 210098，China）

Poverty leaded to drought under the climate change has become the major obstacle for our country.In recent years，the drought degree in Ningxia has been influenced by climate change more serious.The problem of the poverty leaded to drought under the climate change is very prominent.It is derived from the increasing risk of agricultural and animal husbandry production under the drought，shortage of water resources，declining in human health，and other human-related causes.Therefore，Ningxia should be built the relief path which is through developping agricultural production in the original living place and implementing the immigration of proverty allevation，and aided with“Four in One"supporting measures.

climate change；poverty leaded to drought；Ningxia；relief path

圖4　寧夏農(nóng)村綜合社會(huì)救助體系框架

D632.1

A

1007-0672（2015）05-0113-06

2015-04-27

本文受?chē)?guó)家社科基金《氣候變化與人口遷移的關(guān)聯(lián)性及其政策研究》（10BRK001），國(guó)家社科基金《極端氣候影響下的人口遷移安置政策研究》（11CRK002）資助。

梁譽(yù)，男，山東青島人，南京大學(xué)博士研究生，研究方向：社會(huì)政策與社會(huì)服務(wù)；韓振燕，女，安徽蒙城人，河海大學(xué)教授，研究方向：人口經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障；陳紹軍，女，安徽合肥人，河海大學(xué)教授，研究方向：移民社會(huì)學(xué)。