何以會有“以房養(yǎng)老”：城鄉(xiāng)居民健康養(yǎng)老的現(xiàn)實困境

耿愛生，楊文嫻

（中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島　266100）

何以會有“以房養(yǎng)老”：城鄉(xiāng)居民健康養(yǎng)老的現(xiàn)實困境

耿愛生，楊文嫻

（中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100）

“以房養(yǎng)老”反映出我國現(xiàn)行老年保障發(fā)展中存在許多問題。本文以保障的層次性和老年的基本需求為研究視角，探討了我國城鄉(xiāng)居民健康養(yǎng)老的現(xiàn)實困境，發(fā)現(xiàn)老年人在經(jīng)濟供養(yǎng)、服務(wù)保障、精神慰藉等方面存在許多障礙，分析認(rèn)為，經(jīng)濟保障中保障項目不完整、既有保障項目覆蓋不全與保障水平有限、服務(wù)體系不健全是困境產(chǎn)生的重要原因。為此應(yīng)從建立健全老年“健康養(yǎng)老”保障體系；建立長期護理保險以完善現(xiàn)有社會保險制度體系；建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的健康養(yǎng)老服務(wù)體系；提高老年人精神生活水平等方面來滿足老年人健康養(yǎng)老的基本需求。

以房養(yǎng)老；健康養(yǎng)老；老年保障；保障層次

我國人口老齡化速度快、規(guī)模大已廣為所知。只是老齡化的這種特點使我國社會經(jīng)濟發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)，也使我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、衛(wèi)生服務(wù)面臨前所未有的壓力。如不加以化解，人口老齡化高峰到來后，潛在危機極有可能釀成現(xiàn)實風(fēng)險。為有效應(yīng)對這種壓力，政府近年來已出臺若干政策，尤其是2012年12月28日發(fā)布了《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，其中“?；丶铱纯础北M管操作難度大，卻也被作為一種經(jīng)?？赐蛘邌柡蚶夏耆说闹匾e措被納入［1］。2013年9月13日，國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號），明確提出我國將試點開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險，到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系［2］，可見政府對建構(gòu)老年保障系統(tǒng)的重視程度與決心。其中的住房反向抵押養(yǎng)老保險，又稱“以房養(yǎng)老”，引人深思。它的出現(xiàn)折射出當(dāng)前我國老年保障建設(shè)中尚存在的若干問題，致使許多人的許多需求無法得到有效滿足，其中之一便是保障層次不健全。因此，本文試圖從社會保障層次的相關(guān)理論出發(fā)，反思“以房養(yǎng)老”所產(chǎn)生的原因、折射出的問題及解決這些問題的主要路徑。

一、“以房養(yǎng)老”的源起

“以房養(yǎng)老”即老年人將自己的房屋產(chǎn)權(quán)抵押給銀行、保險公司等金融機構(gòu)，定期獲取一定數(shù)額的養(yǎng)老金或者接受老年公寓服務(wù)，離世后，銀行或保險公司收回住房使用權(quán)再將住房出售或出租。

（一）國外“以房養(yǎng)老”的實踐

“以房養(yǎng)老”最早源于荷蘭，是為了解決住房問題而提出的一種措施。目前發(fā)展最成熟、最具代表性的當(dāng)屬美國。20世紀(jì)六、七十年代，數(shù)量龐大的“房產(chǎn)富人，現(xiàn)金窮人”開始在美國萌芽，在這種形勢背景下，便催生了住房反向抵押貸款。1987年美國通過了《1987國家住房法案》，按照法案規(guī)定，聯(lián)邦住宅和城市開發(fā)部聯(lián)合設(shè)計開發(fā)了房產(chǎn)價值轉(zhuǎn)換抵押貸款（Home Equity Conversion Mortgage，HECM），目標(biāo)是全體老年人。前期發(fā)展比較緩慢，21世紀(jì)初市場日益成熟，貸款發(fā)行機構(gòu)數(shù)量大大增加，競爭力不斷增強，反向抵押產(chǎn)品得到高速發(fā)展。2003年時美國發(fā)放的HECM數(shù)目尚不足7000份，而到2007年已達到107388份［3］。

隨著世界人口老齡化趨勢愈發(fā)嚴(yán)峻，一些如英美等歐美國家和日本等亞洲國家，紛紛展開了住房反向抵押貸款，以解決“房產(chǎn)富人，現(xiàn)金窮人”的老年人養(yǎng)老困境。經(jīng)過多年實踐發(fā)現(xiàn)，“以房養(yǎng)老”有效提高了老年人的生活質(zhì)量、降低了貧困率，并且在促進社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。

（二）我國“以房養(yǎng)老”的興起

2000年“以房養(yǎng)老”被時任中國房地產(chǎn)開發(fā)集團董事長的孟曉蘇介紹到中國，并于2003年經(jīng)溫家寶總理批示后正式推出。2005年4月初，南京湯山留園公寓提出“給我你的房子，我替你養(yǎng)老”的“以房換養(yǎng)”計劃，從而成為首個公開推出“倒按揭”性質(zhì)業(yè)務(wù)的城市。它的服務(wù)對象主要面向60周歲及以上的南京市老年人，并且在南京市區(qū)應(yīng)有60平方米及以上的住房，住房的使用權(quán)歸為養(yǎng)老公寓所有，遷至養(yǎng)老公寓居住，并享受免費養(yǎng)老服務(wù)，而自己可依然擁有住房的所有權(quán)。此后各地都推出類似業(yè)務(wù)，如2007年4月上海市推出“以房自助養(yǎng)老”方案；同年10月北京壽山福海國際養(yǎng)老服務(wù)中心試行“養(yǎng)老房屋銀行”。與此同時，2007年10月幸福人壽保險公司成為國內(nèi)首例經(jīng)營以房養(yǎng)老的保險公司［4］。但是無一例外，這些試點都“叫好不叫座”，所以“以房養(yǎng)老”模式提出多年后并沒有實質(zhì)進展，作用甚微。但是經(jīng)過近10多年的發(fā)展，尤其是在我國已實行了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保障制度和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度之后，是什么原因促使政府再次作出決策，要試點老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險？它折射出我國目前的老年保障體系建設(shè)中存在什么樣的困境，值得從理論層面進行深入反思。

二、“以房養(yǎng)老”折射出我國老年居民養(yǎng)老困境

（一）經(jīng)濟供養(yǎng)問題

收入保障是養(yǎng)老中的基本因素，也是老年保障的核心，它解決了老年人在失去勞動能力后的基本生活來源問題，事關(guān)老年人晚年的生活與生命質(zhì)量。而通過將房屋產(chǎn)權(quán)抵押給金融機構(gòu)，以獲取一定數(shù)額的養(yǎng)老金，反映出當(dāng)前老年人的經(jīng)濟供養(yǎng)需求還沒有得到滿足。據(jù)第六次全國人口普查結(jié)果表明，我國老年人主要生活來源中有40.72%來源于家庭成員；29.07%來源于個人勞動收入；而離退休金或養(yǎng)老金僅占24.12%，排第三位［5］。這表明現(xiàn)階段我國老年人基本生活來源渠道較少，結(jié)構(gòu)較為單一，且主要依靠個人和家庭保障，社會性保障不足。

此外，由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的城鄉(xiāng)不平衡，在60歲及以上老年人中，人均支出的第75百分位數(shù)與第25百分位數(shù)之比在城鎮(zhèn)戶籍中是2.5，農(nóng)村戶籍是2.7（見表1），由此可見，老年人經(jīng)濟狀況差別較大，農(nóng)村較城鎮(zhèn)經(jīng)濟狀況更差。那么在收入水平如此低的情況下，解決吃飯、穿衣這樣最基本的生活問題可能都成為困難，又何談應(yīng)對疾病等其他風(fēng)險？

表1　2011年城鄉(xiāng)老年人人均收入、支出水平（單位：元）

而對于那些生活上需要別人照顧的老年人來說，其費用支付就更成為問題。根據(jù)估算，從照料費用的支付者構(gòu)成比例來看，當(dāng)老年人需要照料時，城鎮(zhèn)老年人主要照料費用支付者中71%是配偶、子女或?qū)O子女等家庭成員；其次是自己支付照料費用，占23%；再次是由政府付費，占4%左右。然而，在農(nóng)村老年人中僅有9%可以自己負擔(dān)照料費用，85%由家屬支付，不到3%由政府支付（見表2）。

表2　2011年60歲及以上城鄉(xiāng)老年人照料費用的支付者構(gòu)成比例（%）

可見目前老年人在生活照料方面的支出也主要由家庭負擔(dān)。因此，從經(jīng)濟供養(yǎng)角度而言，我國老年人所擁有的社會性保障遠遠不足，難以應(yīng)對生活中的各種經(jīng)濟性風(fēng)險。

（二）服務(wù)問題

在“以房養(yǎng)老”中，老年人將自己的房屋產(chǎn)權(quán)抵押后可接受老年公寓服務(wù)。這在一定程度上反映出我國老年人在服務(wù)方面的需求同樣未得到滿足。這些服務(wù)需求主要包括醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)與日常生生活照料服務(wù)等。因為進入老年階段后，生理狀況會發(fā)生不同程度的下降，導(dǎo)致參與各種經(jīng)濟及社會活動的能力下降和收入水平的降低，同時各種疾病患病概率也會提高。

由2008年第四次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查數(shù)據(jù)可知，國內(nèi)60周歲及其以上年紀(jì)的老年人口，他們的兩周患病率平均為43.2%，城市為53.4%，農(nóng)村為34.8%，慢性病的患病率為43.8%，城市為53.2%，農(nóng)村為38.9%［6］。而患有慢性病是大多數(shù)老年人生活不能自理（或不能完全自理）的重要原因。此外，也有許多老年人盡管未患有慢性病卻因身體虛弱需要他人提供日常生活照料。根據(jù)CHARLS的數(shù)據(jù)分析，老年人需要照顧的比例會隨著年齡增長逐漸增大，70多歲的老年人日?；顒有枰獛椭谋壤?5%，而在80歲以上的老年人中，這一比例超過了50%。但是絕大多數(shù)老年人在日?；顒又械玫降膸椭鷣碜约彝コ蓡T（88.7%），更有11.3%的老年人未得到任何幫助。由此可見，我國老年人照料服務(wù)的提供者也主要是家庭，來自其他公共機構(gòu)的照料，如養(yǎng)老院、老年護理院等的比重很??；更有很多老年人的照料需求未得到有效滿足。

（三）精神慰藉問題

對于通過抵押房產(chǎn)來換得養(yǎng)老服務(wù)的老年人來說，除了可以滿足經(jīng)濟上的補償與服務(wù)上的便利外，也可以通過這種方式尋求一種精神安慰，擺脫孤獨。因為對于大多數(shù)老年人來說，由于退休使社會交往范圍縮小很多，原有的社會網(wǎng)絡(luò)發(fā)生斷裂，再加上疾病困擾、身體衰弱等方面的原因，從而更易陷入生活孤獨。

另外，家庭結(jié)構(gòu)的變遷，使中國傳統(tǒng)的家庭居住模式發(fā)生改變。原來的核心家庭慢慢解體，大量空巢家庭形成。據(jù)統(tǒng)計，2012年底空巢老年人口數(shù)量將突破一億人大關(guān)［7］。退休之后社會網(wǎng)絡(luò)的斷裂與子女的先后離家等因素交織在一起，加劇了老年人的孤獨，并很易誘發(fā)一些心理疾病。根據(jù)CHARLS中60歲及以上老年人心理狀況的相關(guān)數(shù)據(jù)，調(diào)查樣本中有40%的老年人有程度較高的抑郁癥，女性比例高于男性?？梢姡S多老年人經(jīng)受著心理問題的困擾（見圖1）。

圖1　60歲及以上老年人的心理狀況

如果老年人的精神需求得不到及時滿足，那么不僅會影響老年人的個人生活質(zhì)量與身心健康，也會導(dǎo)致社會問題。2005年南京市一老人曾經(jīng)公開征尋一個兒女，陪伴其生活，以緩解個人居住的孤獨，并許諾自己“百年之后”會將自己名下的房產(chǎn)與財產(chǎn)贈給這個兒子或女兒。這種民間自發(fā)形成的“以房養(yǎng)老”恰恰反映了老年人對需要他人陪伴的心理渴望。

三、“健康養(yǎng)老”困境的形成原因

那么，為什么在我國已然建立了社會性養(yǎng)老保險制度之后，老年人卻依然存在上述現(xiàn)實問題？這需要對老年人的特點與我國現(xiàn)有的老年保障系統(tǒng)進行分析。老年人作為社會保障的重要對象，面臨的最大風(fēng)險是退出勞動力隊伍后如何進行養(yǎng)老和如何有效保護身心健康，也即“健康養(yǎng)老”。所謂健康養(yǎng)老是指以維護和促進老年人身心健康和基本生活為目標(biāo)，使老年人在晚年生活中得到基本生活來源，并享受醫(yī)療護理、日常照料和健康慰藉等相關(guān)服務(wù)，使老年人生活得快樂且有尊嚴(yán)，提高老年人晚年生活質(zhì)量。它需要三個層次的保障作為重要支撐，即經(jīng)濟保障、服務(wù)保障和精神保障。因為正如美國社會心理學(xué)家、人本主義心理學(xué)主要發(fā)起者馬斯洛所說的那樣，人的需求包括身體基本需求、安全需求、社會關(guān)系需求、尊重需求和自我實現(xiàn)的需求等層次，老年人也不例外。它們構(gòu)成一個具有相對優(yōu)勢關(guān)系的等級體系，某一級的需求得到最低限度滿足后，才會產(chǎn)生更高一級的需求，這些需求是通過人本身的努力和社會提供的公共產(chǎn)品來滿足的，同時還與遞進的社會保障系統(tǒng)息息相關(guān)［8］。為適應(yīng)老年人需求的層次性，老年社會保障也應(yīng)具有相應(yīng)的層次性，而“以房養(yǎng)老”的出現(xiàn)折射出老年人多層次、多樣化的健康養(yǎng)老需求沒有得到滿足，所以造成了老年人實現(xiàn)健康養(yǎng)老的諸多困境。因此，現(xiàn)有保障制度中保障層次的缺失或不健全，恰恰是老年人健康養(yǎng)老困境形成的重要原因。

（一）經(jīng)濟保障中保障項目不完整

經(jīng)濟保障的主要目的是化解老年人生活中所遇到的經(jīng)濟風(fēng)險。從我國現(xiàn)有保障項目來看，保障體系中存在保障項目缺失問題。主要表現(xiàn)為現(xiàn)有保障體系并沒有覆蓋老年人發(fā)生概率較大的所有經(jīng)濟風(fēng)險。在我國，一般性老年社會性經(jīng)濟保障項目主要包括基本養(yǎng)老保險與基本醫(yī)療保險，用于老年人基本生活與衛(wèi)生服務(wù)費用的經(jīng)濟補償。保障范圍僅滿足基本生活和醫(yī)療服務(wù)方面的支出，而老年人其他方面的支出，如高齡或失能時的護理費用并沒有被納入以上的支付范圍。因此，雖然一些老年人已經(jīng)參加了基本醫(yī)療保險，但是日常護理等服務(wù)性項目的費用均不能從基本醫(yī)療保障制度中得到補償。

（二）既有保障項目覆蓋不全與保障水平有限

盡管我國目前養(yǎng)老保障體系得以逐步建立和完善，但老年人養(yǎng)老保險覆蓋率仍然很低。據(jù)《2012年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截止2012年末全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為30427萬人，其中，參保離退休人員7446萬人；城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)48370萬人，全國共約7.8億人被納入養(yǎng)老保險參保范圍，目前我國社會養(yǎng)老保險的覆蓋率約為80%，仍然還有近兩億人沒有參保［9］。由于低收入和多子女，當(dāng)代的老年人過去長期處于基本溫飽狀態(tài)，大多是收支相抵，所剩無幾，很少有剩余錢進行儲蓄。另外，通過五保供養(yǎng)、最低生活保障、困難救助方式保障基本生活的老年人比例很小，而在農(nóng)村老人中經(jīng)濟沒有保障的比例更高。

再者，即使對擁有養(yǎng)老保險的人來說，保障水平也非常有限。根據(jù)《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012》，基本養(yǎng)老保險個人待遇偏低。經(jīng)過八連調(diào)，現(xiàn)在全國基本養(yǎng)老保險待遇水平也僅僅只有月人均1800塊錢左右，從替代率上來講，遠遠達不到制度設(shè)計初衷將近58%的替代率。報告還顯示：2011年記賬數(shù)額是24859億，空賬數(shù)額為22156億。而個人賬戶空賬額在2007年首次超過萬億，再次達到2萬億［10］?？梢姡B(yǎng)老金缺口嚴(yán)重，造成老年人生活困難。對于“房產(chǎn)富人，現(xiàn)金窮人”的老年人來說，若要享受更高質(zhì)量的生活，更多的社會服務(wù)，需要更多的資金，現(xiàn)有養(yǎng)老保險無法覆蓋這一部分需求。

而且從保障水平看，對已經(jīng)存在的既有項目來說，均存在?！盎尽钡亩ㄎ唬幢Ｕ纤綄儆凇盎拘汀?，如基本醫(yī)療保險中醫(yī)療費用是按比例進行補償?shù)模匀匀挥行枰愿兜牟糠?。因此，自付醫(yī)療費用與不能得到補償?shù)淖o理費用等，必然會加劇老年人經(jīng)濟負擔(dān)。

我國的醫(yī)療保險遵循的是“低水平、廣覆蓋”的原則，即使保障范圍在逐步擴大，但保費卻非常低，待遇不足。根據(jù)CHARLS中我國主要醫(yī)療保險保費的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示（見圖2），所有醫(yī)療保險保費的中位數(shù)都非常低（0-138元/年）。老年人一旦患有重大疾病和高度殘疾，現(xiàn)有醫(yī)療保險給付的保險金并不能有效解決醫(yī)療費用帶來的沉重經(jīng)濟負擔(dān)，尤其對于那些患有慢性或重大疾病而又經(jīng)濟困難的老年人來說無疑于杯水車薪，所以在老年人中不可避免的會出現(xiàn)因病致貧、因病返貧現(xiàn)象。老年人需要更多資金的投入來緩解醫(yī)療保健支出過大的問題。這樣保障項目的不完整與既有項目的保障水平有限等因素交織在一起，共同導(dǎo)致了大量“現(xiàn)金窮人”老年人的存在，生活中的經(jīng)濟風(fēng)險依然很大。

圖2　基于醫(yī)療保險計劃的保費（60歲及以上）

（三）服務(wù)體系不健全

老年人退出勞動力隊伍之后，不僅需要經(jīng)濟保障確保一定的收入水平，以維持基本生活的需要，同時也需要一定的服務(wù)保障。因此一個完善的健康養(yǎng)老保障系統(tǒng)，除了有完整的經(jīng)濟保障項目外，還應(yīng)有服務(wù)保障作為重要支撐。從需求角度而言，老年人的服務(wù)保障系統(tǒng)中應(yīng)包括醫(yī)療服務(wù)、日常照料服務(wù)、護理服務(wù)，而且各個子項目間應(yīng)有良好的合作。

但是，總體來講我國老年服務(wù)保障系統(tǒng)還很不健全，主要表現(xiàn)為：

第一，面向老年人的專業(yè)護理服務(wù)機構(gòu)缺乏。我國現(xiàn)有醫(yī)院絕大多數(shù)屬于綜合性醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)，主要是對疾病的診斷、治療，專門服務(wù)于老年人的專業(yè)性醫(yī)療機構(gòu)較少，面向老年人慢性病治療、康復(fù)、甚至于晚期病人臨終關(guān)懷的機構(gòu)很少。除此之外，現(xiàn)有護理機構(gòu)也只能滿足有經(jīng)濟支付能力的老年人的需求。根據(jù)《2012中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，在全國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)診療人次數(shù)中，護理院診療人次數(shù)量在2010年是57.1萬人次，2011年是51.2萬人次，與龐大的老年群體人數(shù)相比，入住護理院的人數(shù)稀少。此外，數(shù)據(jù)還顯示，現(xiàn)有護理機構(gòu)從業(yè)人員不足，在各類醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人員統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，護理院是3339人，與綜合性醫(yī)院的3363545人相比，相差甚多［11］。

其次，老年服務(wù)行業(yè)市場呈現(xiàn)總量偏小、投入不足、結(jié)構(gòu)單一、效率低下。根據(jù)《中華人民共和國2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，全國共有養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)4.2萬個，床位數(shù)381萬張，平均每千名老人占有的床位僅僅為22.3張，而發(fā)達國家平均每千名老人占有養(yǎng)老床位數(shù)為50-70張，由此看來存在著很大的差距［12］。即使如此，由于養(yǎng)老機構(gòu)準(zhǔn)入門檻、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平等問題造成入住率并不高。正如上海市人大內(nèi)司委的一份調(diào)研報告所指出，一方面，公辦養(yǎng)老機構(gòu)，尤其是地處中心城區(qū)的機構(gòu)“一床難求”，需要長時間排隊等候，無法預(yù)知期限。另一方面，郊區(qū)一帶的養(yǎng)老機構(gòu)床位又無人入住。截止2012年底，上海市總共有養(yǎng)老床位10.52萬張，而入住的老人數(shù)量只有6.8萬人。分析上述原因可以總結(jié)為，公辦養(yǎng)老機構(gòu)在政府的資金支持保障下，費用相對低廉，老年人的選擇意向強烈；私立的養(yǎng)老機構(gòu)由于基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量均不理想，達不到經(jīng)濟寬裕的老年人的養(yǎng)老需求；還有一些養(yǎng)老機構(gòu)所處的地址比較偏遠，使“就近養(yǎng)老”變得觸不可及。最后，養(yǎng)老機構(gòu)在入住標(biāo)準(zhǔn)和評估標(biāo)準(zhǔn)方面沒有明確嚴(yán)格的制度規(guī)定，無形中將經(jīng)濟拮據(jù)、期望入住公辦養(yǎng)老機構(gòu)的老年人拒之門外［13］。

第三，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)滯后。表現(xiàn)為大部分社區(qū)并沒有保健服務(wù)中心或養(yǎng)老服務(wù)站等養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。有調(diào)查研究表明，在抽查的老年人中，僅有不足10%的社區(qū)設(shè)有養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，被訪人群中，也只有6%的老年人得到了社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)。此外，已成立的醫(yī)療保健站和為老服務(wù)中心規(guī)模較小，提供的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容覆蓋面極為單一，很難滿足多層次、多種類的養(yǎng)老需求［14］。還有一些居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容和方式存在矛盾，與老年人的實際生活、消費習(xí)慣存在一定差距，最終導(dǎo)致利用效率偏低。

四、消除“健康養(yǎng)老”現(xiàn)實困境的政策建議

鑒于造成上述老年居民健康養(yǎng)老困境的根本原因在于保障層次不健全，因此需要從健全老年保障層次上，完善相關(guān)政策與健全支撐制度，并拓展新的健康養(yǎng)老途徑，構(gòu)建更加科學(xué)的、以更好地滿足城鄉(xiāng)老年人的經(jīng)濟贍養(yǎng)、生活照料、精神慰藉等三位一體的“健康養(yǎng)老”保障需求，使每位老年人真正實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所教、老有所樂，提升晚年生活質(zhì)量。

（一）建立健全老年“健康養(yǎng)老”保障體系

盡管“以房養(yǎng)老”可對目前的養(yǎng)老保障制度進行適度補充，但它畢竟只面向那些擁有住房的老年人，而如果要讓所有老年人，不論其是否擁有住房，都能實現(xiàn)健康養(yǎng)老，就必須從保障層次上去完善我國現(xiàn)有的老年保障體系。根據(jù)我國老年人的基本現(xiàn)實需求，亟需構(gòu)建以經(jīng)濟保障、服務(wù)保障與精神保障為核心內(nèi)容、以“健康養(yǎng)老”為特征的、多層次的老年保障體系。在這個體系中，經(jīng)濟保障主要應(yīng)對老年生活中的各種經(jīng)濟風(fēng)險，除基本生活來源外，更應(yīng)注重因健康與需要照料所產(chǎn)生的超越經(jīng)濟負擔(dān)能力的風(fēng)險，預(yù)防老年經(jīng)濟貧困的發(fā)生，實現(xiàn)基本生活“無憂”；服務(wù)保障主要解決老年人因衰老、健康而需要他們提供相應(yīng)服務(wù)的問題，所以主要以醫(yī)療服務(wù)、日常照料服務(wù)、護理服務(wù)等為主要內(nèi)容，提供全方位、多層次的服務(wù)；精神保障則致力于健全老年人社會網(wǎng)絡(luò)體系，解決大多數(shù)老年人，因衰老、健康、退休、子女分離等使社會交往范圍縮小而精神生活孤獨的問題，從而使我國現(xiàn)有的老年保障體系真正從老年人現(xiàn)實需要與需求出發(fā)，解決經(jīng)濟風(fēng)險過大、健康問題突出而服務(wù)保障不足的問題。

（二）建立長期護理保險以完善現(xiàn)有社會保險制度體系

健康養(yǎng)老保障需要若干制度進行支撐，針對老年人經(jīng)濟風(fēng)險依然很高的情況，尤其是護理費用過高而又沒有適當(dāng)?shù)纳鐣a償機制，需要建立政策性護理險制度，以對現(xiàn)有社會保險體系進行補充與完善。

護理保險不同于“住房反向抵押險”，它沒有附加的經(jīng)濟條件，更適應(yīng)于所有已擁有養(yǎng)老保險的老年人，因此可以說目前打開健康養(yǎng)老困局的金“鑰匙”，應(yīng)該是護理費用的社會化籌資，護理隊伍的社會化與專業(yè)化。盡管“以房養(yǎng)老”可為老年人籌集一定的資金，但僅適應(yīng)于有住房的老年人，而沒有住房且經(jīng)濟風(fēng)險過大的老年人的需求依然無法得到有效滿足，而我國現(xiàn)行基本醫(yī)療保險制度、基本養(yǎng)老保險制度等又解決不了長期護理費用的被償問題，在這種情況下借鑒美國、日本等國家護理保險制度發(fā)展經(jīng)驗，建立全面、法定的長期護理險，以覆蓋所有老年人，是一條值得嘗試的重要路徑。但考慮到老年人的經(jīng)濟負擔(dān)能力，可建立不同繳費檔次、不同補償水平的保險模式，以滿足老年人多樣化的護理需求。

（三）建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的健康養(yǎng)老服務(wù)體系

健康養(yǎng)老的實現(xiàn)既需要制度體系作為支撐，也需要服務(wù)體系作為保障，更需要實踐中打通醫(yī)、養(yǎng)間的隔阻，推進醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)與社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)間的合作，滿足老年人日常護理、慢性病治療、日常保健等方面的服務(wù)能力。

首先，推進以社區(qū)為中心的、以政府為主導(dǎo)與社會化并舉的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。讓“三無”、“五?！崩夏耆?、享受最低生活保障的孤寡老人，能夠在政府舉辦的社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)中享受無償或低收費的養(yǎng)老服務(wù)。同時也應(yīng)針對生活有穩(wěn)定收入保障、有一定經(jīng)濟負擔(dān)能力的老年人，提供以房養(yǎng)老等以市場供給為主的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系，以滿足老年人不同層次、不同水平的服務(wù)需求。

再者，推進社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)與社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)間的合作。為每所社會化養(yǎng)老機構(gòu)定點相應(yīng)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)單位，由其指導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)的老年人基本生活保健、慢性病治療及日常護理服務(wù)，并對養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)人員進行護理等專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，這樣既可以提高養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)人員的綜合素質(zhì)，也能滿足老年人專業(yè)化的、多方面的醫(yī)療保健需求。

以此逐步形成以居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、機構(gòu)養(yǎng)老等養(yǎng)老服務(wù)與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)相結(jié)合的，能夠滿足老年人日常照料服務(wù)、基本護理、疾病治療與保健需求的“健康養(yǎng)老”服務(wù)體系。

（四）提高老年人精神生活水平

面向老年人的健康養(yǎng)老保障體系，應(yīng)當(dāng)關(guān)心老年人的精神需求，因此，必須把精神關(guān)懷作為老年人老年保障的重要內(nèi)容。

首先，在精神方面的需求滿足上，家庭承擔(dān)重要責(zé)任，因此以“親情、關(guān)愛”為著力點，繼續(xù)弘揚傳統(tǒng)的敬老、養(yǎng)老、助老的美德，在家庭結(jié)構(gòu)變遷、空巢老人增多的情況下，鼓勵子女以電話、視頻等多種形式來問候、安慰老人，緩解他們因與子女分離帶來的孤獨。

再者，依靠社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，因地制宜地興建老年人健身活動場所，開展面向老年人的文化、體育、娛樂活動；開設(shè)老年大學(xué)培養(yǎng)老年人再學(xué)習(xí)的志趣，豐富老年人的文化娛樂生活，重新建立老年人退休后的斷裂的社會網(wǎng)絡(luò)。以此通過社區(qū)養(yǎng)老彌補老年人因子女不在身邊而缺乏家人陪伴的情況，讓老年人在自己熟悉的環(huán)境，通過各種社會交往，實現(xiàn)老有所樂、老有所為，擺脫精神孤獨。

除此之外，還應(yīng)加大“尊老”、“愛老”的宣傳教育活動，營造全社會關(guān)愛老年人的社會氛圍，減少老年人的社會剝離感，也有利于激發(fā)民間社會組織與個人在健康養(yǎng)老保障建設(shè)中的熱情與發(fā)展動力，從而真正形成以政府為主導(dǎo)、社會力量與家庭保障為補充的多元化的健康養(yǎng)老保障系統(tǒng)。

五、小結(jié)

“以房養(yǎng)老”引發(fā)了我們對我國現(xiàn)行老年保障發(fā)展中存在的諸多問題的思考。老年人在退出勞動力隊伍后面臨著如何“健康養(yǎng)老”的問題，老年保障系統(tǒng)是提供健康養(yǎng)老的重要措施，但現(xiàn)有老年保障制度保障層次缺失或不健全、保障項目不完整、既有保障項目覆蓋不全與保障水平有限、服務(wù)體系不健全，導(dǎo)致無法滿足老年人的各項養(yǎng)老需求，這恰恰造成了老年人健康養(yǎng)老的困境，即老年人在經(jīng)濟供養(yǎng)、服務(wù)保障、精神慰藉等方面存在許多障礙?；谏鲜龇治?，今后應(yīng)把健全老年“健康養(yǎng)老”保障體系、建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的健康養(yǎng)老服務(wù)體系、完善相關(guān)政策與健全支撐制度、拓展新的健康養(yǎng)老途徑作為重點，以期較好實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民“老有所養(yǎng)”的民生目標(biāo)。?

［1］老年人權(quán)益保障法（修訂草案）全文［EB/OL］.中國人大網(wǎng)，（2012-7-6）.http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2012-07/06/content_1729109.htm.

［2］《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》［EB/OL］.中國政府門戶網(wǎng)站，（2013-9-13）.http：//www. gov.cn/zwgk/2013-09/13/content_2487704.htm.

［3］國外“以房養(yǎng)老”是怎么運作的［EB/OL］.中國經(jīng)濟網(wǎng)，（2013-9-26）.http：//intl.ce.cn/qqss/201309/26/ t20130926_1553879.shtml.

［4］歐陽淵.以房養(yǎng)老在我國“試水”艱難的原因分析［J］.中國高新技術(shù)企業(yè)，2008，（15）：6-8.

［5］國務(wù)院人口普查辦公室，國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司.《中國2010年人口普查資料》［M］.中國統(tǒng)計出版社，2012，2（7）：2215-2220.

［6］2008年第四次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查.http：//www.moh.gov.cn/mohwsbwstjxxzx/s8211/201009/49165.shtml.

［7］中國老齡科學(xué)研究中心.中國老齡事業(yè)發(fā)展報告（2013）［R］.社會科學(xué)文獻出版社，2013，2（1）：2.

［8］鄧子基.關(guān)于社會保障的統(tǒng)一性與層次性問題［J］.財政研究，2009，（2）：5-8.

［9］2012年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報［Z/OL］.http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201305/t20130528_103939.htm.

［10］中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2012［EB/OL］.http：//www.chinanews.com/cj/z/pension/.

［11］2012中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒［EB/OL］.http：//www.nhfpc.gov.cn/htmlfiles/zwgkzt/ptjnj/year2012/index2012. html.

［12］中華人民共和國2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.http：//www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/ qgndtjgb/t20130221_402874525.htm.

［13］上海人大［EB/OL］.http：//www.spcsc.sh.cn/shrdgzw/node4/node20/node29/u1ai53227.html.

［14］張?zhí)K，王婕.健康老齡化與養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建［J］.教學(xué)與研究，2013，（8）：21-29.

Why is There“House-for-Pension”：The Dilemma of Health Pension of Urban and Rural People

GENG Ai-sheng，YANG Wen-xian
（Law and Politics School，Ocean University of China，Qingdao，266100 China）

“House-for-pension”exposed a lot of problems in the development of the city's current old age social security system.This paper is based on the study of the level of the old age social security system and the basic needs of aged people，to discuss the dilemma of health pension of urban and rural people，the paper found that there are many obstacles faced by aged people in the respects of economic support，service security，and spiritual solace，incomplete security projects of economic security，insufficient coverage and limited level of current security projects，imperfect service system are important reasons.For this reason，we should establish and improve the“health pension”security system，set up long-term care insurance，and improve the existing social insurance system；establish health pension service system combined health care，pension；improve the old people's spirit level to meet their basic needs of health pension.

House-for-Pension；Health Pension；Old Age Social Security System；Security Level

C913.6

A

1007-0672（2015）05-0079-06

2015-02-13

國家自然科學(xué)基金項目（71273229）；青島市社科規(guī)劃項目（QDSKL1401004）的階段性成果。

耿愛生，女，山東淄博人，博士，中國海洋大學(xué)公共管理系講師，研究方向：社會保障政策與人口健康。楊文嫻，女，山東濟寧人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院社會保障專業(yè)研究生，研究方向：社會保障政策與人口健康。