地方特色社區(qū)服務(wù)模式探討

汪波　李麗　朱江梅

一、社區(qū)服務(wù)概念的泛化與辨析

社區(qū)一詞不是源于漢語詞匯，它是從英文Community意譯而來。最早出現(xiàn)在德國的社會學(xué)家登尼斯的研究著作當(dāng)中?，F(xiàn)階段，我國社會學(xué)家們對社區(qū)的解讀也不盡相同。如范國睿定義其：“社區(qū)是生活在一定地域內(nèi)的個人或家庭，出于對政治、社會、文化、教育等目的而形成的特定范圍”。劉視湘則認(rèn)為：“社區(qū)是某一地域里個體和群體的集合，其成員在生活上、心理上、文化上有一定的相互關(guān)聯(lián)和共同認(rèn)識?！辈煌纳鐓^(qū)稱呼往往意味著某種特質(zhì)的趨同，有的是基于地理位置，有的是基于同源文化等。例如我們平時所稱的“坡子街社區(qū)”、“銀盆嶺社區(qū)”，就是基于共同地域，而媒體中常見的“華人社區(qū)”、“穆斯林社區(qū)”等，則又是基于共同的文化傳統(tǒng)或者宗教信仰。不過由此可見，社區(qū)大多強(qiáng)調(diào)成員內(nèi)部的文化維系力和內(nèi)部歸屬感。到了20世紀(jì)后期，國內(nèi)開始重視各自地區(qū)特色的社區(qū)建設(shè)，比如臺灣就出現(xiàn)了“社區(qū)理事會”，大陸居民耳熟能詳?shù)摹熬用裎瘑T會”在很多地方也更名為“社區(qū)居民委員會”。名稱雖各有變遷，但社區(qū)改革的制度性建設(shè)、法律關(guān)系的梳理等，仍有許多問題沒有厘清。

社區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容在于社區(qū)服務(wù)，而各地的社區(qū)服務(wù)主要是以政府為主、居民自治的一些自助服務(wù)，具有公益性、非營利性、福利性等特色，目的在于提高社區(qū)居民生活質(zhì)量等。最首要的內(nèi)容是社區(qū)福利服務(wù)，它是針對社區(qū)特殊群體提供的服務(wù)。服務(wù)的對象包括老年人、殘疾人、精神病人、殘疾弱智兒童、心理障礙人群等等。服務(wù)內(nèi)容主要有收養(yǎng)和寄托、文化生活服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、寄托服務(wù)、心理咨詢、心理診治等等。其次是社區(qū)便民利民服務(wù)，服務(wù)對象是社區(qū)內(nèi)所有居民，內(nèi)容包括家政、婚喪、子女教育輔導(dǎo)、社區(qū)設(shè)施維護(hù)等，通常既有有償形式，也有無償形式。

依據(jù)2013年3月26日“關(guān)于印發(fā)《湖南省“民主法治示范村（社區(qū)）”動態(tài)管理辦法》的通知”可知，湖南省對社區(qū)管理與服務(wù)所確定的范圍有如下幾個特點：一是形成的人為性，即所謂“社區(qū)”范圍基本都需要由政府經(jīng)過一定的程序按照一定的標(biāo)準(zhǔn)有計劃地將同一行政區(qū)劃里的小區(qū)整合而成。二是居住性，即社區(qū)以一定數(shù)量的居民戶為基礎(chǔ)，是人們參與社會生活的基本場所，是絕大部分社會成員的生活基地。三是服務(wù)的組織性，即社區(qū)都與農(nóng)村基層組織、群眾性自治組織、城市基層政權(quán)、社區(qū)工作站等組織緊密相連，是整個社會服務(wù)和管理體系的組成部分，具有嚴(yán)密的組織性。

二、社區(qū)服務(wù)模式的變遷

我國社區(qū)服務(wù)模式發(fā)展一直受兩種制度影響：一種是城市基層政權(quán)和群眾性自治組織建設(shè)范疇的“街道辦事處—居委會體制”，簡稱“街居制”；另一種是具有中國特色的基本社會組織形式“單位制”。1949年10月以后近60年歷史，“街居制”與“單位制”在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域相互交織相互滲透。在1949至1958年間各有發(fā)展，但在1958到1976年間，“單位制”全面膨脹，“街居制”基本萎縮。1976年以后，“單位制”逐步解體，“街居制”逐步恢復(fù)，“社區(qū)制”開始萌芽。1985年，民政部門開始積極推動社區(qū)服務(wù)工作，并于1986年正式推出了開展城市社區(qū)服務(wù)制度化建設(shè)的新思路。此后十多年的時間，全國范圍的社區(qū)服務(wù)意識開始得到普及。1993年民政部、國家計委等14個部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，隨后開展了各種樹立典型、推廣示范社區(qū)的活動。進(jìn)入21世紀(jì)，社區(qū)服務(wù)與建設(shè)管理進(jìn)入了新的探索發(fā)展階段。改革開放改善了國家的治理績效，提高了國家的合法程度，但也動搖了單位制度，原來由“單位”承擔(dān)的社會整合功能逐漸喪失，原來依賴于單位的個人由于改革開始不得不轉(zhuǎn)而依賴社會。2000年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，全國普遍興起“社區(qū)建設(shè)熱”，陸續(xù)涌現(xiàn)出許多格局特色的社區(qū)服務(wù)管理模式，如上海盧灣模式、沈陽模式、深圳鹽田模式、青島模式、大連模式、江漢模式（武漢）、福田模式（深圳）、魯谷模式（北京）等等，但湖南省在這方面的腳步邁得慢，鮮見創(chuàng)新的特色模式的探索和宣傳。

三、社區(qū)服務(wù)體系的目標(biāo)模式與建議

根據(jù)湖南省的實際情況，關(guān)于社區(qū)服務(wù)平臺的目標(biāo)模式主要可以有如下兩種選擇：

（一）兩種模式選擇

1、公辦模式

這種模式下的社區(qū)服務(wù)組織一般是街道辦事處或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，與社區(qū)的居委會村委會屬于平行的兩個組織，分別擔(dān)負(fù)不同職能，主要接受街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，承辦政府職能部門在社區(qū)開展的工作，人員也由基層政府配備，實行公開招考，一般按照事業(yè)單位崗位管理，績效由街道辦等指導(dǎo)成立的考核委員會進(jìn)行考評。

2、民辦模式

這種模式下的社區(qū)服務(wù)組織是作為非營利性公益服務(wù)組織（NGO），一般要求辦理民辦非企業(yè)單位法人登記，與街道辦等基層組織是委托與被委托的關(guān)系，按照工作項目合同，既接受社區(qū)居委會或村委會的指導(dǎo)，又接受街道辦的指導(dǎo)。其主要職責(zé)在于承接公共服務(wù)；承接從社區(qū)居委會村委會剝離出來的社會性事務(wù)；組織公益服務(wù)等等。人員的聘用管理也由社區(qū)工作站自行向社會公開招聘。街道辦可對社區(qū)工作站承接的事項進(jìn)行工作績效評估。

（二）分析與建議

綜合分析以上兩種目標(biāo)模式的性質(zhì)定位，各有優(yōu)缺點。總之，設(shè)計地方特色的社區(qū)服務(wù)平臺應(yīng)當(dāng)綜合考慮如下幾方面因素：

1、提高社區(qū)服務(wù)水平

社區(qū)是城市的細(xì)胞，服務(wù)是社區(qū)的基本功能。社區(qū)要積極拓展服務(wù)路徑，大力發(fā)展社區(qū)物業(yè)服務(wù)、家政服務(wù)、文化健康服務(wù)、居家養(yǎng)老等社區(qū)服務(wù)業(yè)，逐步建立事務(wù)辦理、入戶聯(lián)系、志愿服務(wù)等直接服務(wù)居民機(jī)制，形成便民高效、群眾滿意的社區(qū)服務(wù)體系。社區(qū)工作者的重要性不言而喻，其服務(wù)社區(qū)的能力和水平，在很大程度上決定了社區(qū)服務(wù)的品質(zhì)和發(fā)展方向。所以湖南省在特色社區(qū)服務(wù)方面，應(yīng)以設(shè)立社區(qū)工作者隊伍為契機(jī)，建立家里社區(qū)服務(wù)平臺，推動政府增加投入，加強(qiáng)對社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施和公共產(chǎn)品的建設(shè)力度。

2、增強(qiáng)社區(qū)自治功能

設(shè)置社區(qū)服務(wù)平臺，首先需要切實將履行政府職能的各項事務(wù)從居委會工作體系中分離出來，在組織和功能兩個方面恢復(fù)居委會的自治地位。在民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督三個方面開展豐富多彩的民主實踐活動，調(diào)動居民群眾參與基層社會服務(wù)管理的積極性。比如民政部部長李立國2012年年底在全國社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗交流會上的講話中提及湖南衡陽等地探索財政預(yù)算保障居民自治長效機(jī)制，創(chuàng)設(shè)了“家門口工程”等特色載體，使居民群眾在社區(qū)公共事務(wù)上有更多參與權(quán)，可以作為湖南省開展社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新體系的示范工程。

3、完善社區(qū)服務(wù)體系結(jié)構(gòu)

社區(qū)，應(yīng)當(dāng)確立居民之間的鄰里認(rèn)可、歸屬關(guān)系，構(gòu)建社區(qū)文化與價值觀念。完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)包括尊重和逐步滿足居民的共同需求；居民擁有共同的激勵機(jī)制；在問題解決和任務(wù)執(zhí)行中具有靈活性和適應(yīng)性；社區(qū)融洽，富有合作精神，能夠開誠布公地討論和參與解決問題；擁有社區(qū)公認(rèn)的友好人士等等。具體措施和手段有：自下而上地設(shè)立社區(qū)組織組織，使社區(qū)居民成為社區(qū)治理的當(dāng)然主體；為窮人籌資、提供法律援助，幫助窮人、殘疾人融入社會；實行健康的鄰里、家庭和青少年教育；解決居民的各種問題，如福利、就業(yè)、養(yǎng)老、就醫(yī)、環(huán)境污染、公共衛(wèi)生，提高居民的福利水平和生活質(zhì)量；促進(jìn)居民參與社區(qū)活動，提高自主管理的意識；改善社區(qū)環(huán)境，為居民提供服務(wù)，幫助居民就業(yè)等。這樣，社區(qū)的選舉、重大事項決定、聽證會、房屋拆遷、街道改造、治理交通行為、規(guī)范經(jīng)營活動、提升生活品位、預(yù)防未成年人犯罪等各項工作，才能見實效，將社區(qū)建成全體居民之家。■

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〔本文系2015年湖南省情與決策咨詢研究課題項目“構(gòu)建地方特色社區(qū)服務(wù)體系的探討”（項目編號：2015ZZ038）階段性成果〕

（汪波，1972年生，江蘇常州人，南華大學(xué)文法學(xué)院副教授。研究方向：法學(xué)教育、社會管理。李麗，1975年生，湖南新邵人，湖南省檢察院。研究方向：公共政策研究。朱江梅，1972年生，湖南瀏陽人，長沙市雨花區(qū)人民法院。研究方向：民事法律、社會管理）