論非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對中的市場機(jī)制
——從社會動員的缺陷說起

林鴻潮

（中國政法大學(xué) 法治政府研究院，北京 100088）

【公共管理研究】

——從社會動員的缺陷說起

林鴻潮

（中國政法大學(xué) 法治政府研究院，北京 100088）

非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對，要求建立起一個多元化的公共應(yīng)急組織體系。傳統(tǒng)的社會動員機(jī)制自身存在許多缺陷，且忽視市場機(jī)制在公共應(yīng)急體系中的作用，難以實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。市場機(jī)制能夠以較低的成本儲備全社會的公共應(yīng)急能力，降低公共應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的價格，并提高公共應(yīng)急資源的配置效率，這些作用在非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對中尤為明顯。我國的公共應(yīng)急市場還很不成熟，其形成和發(fā)展需要在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行長期培育，一是要對社會需求加以適當(dāng)刺激，二是要對企業(yè)加以保護(hù)和激勵。

非常規(guī)突發(fā)事件；公共應(yīng)急市場；社會動員

一、非常規(guī)突發(fā)事件背景下應(yīng)急組織體系的變革

如果說“突發(fā)事件”的概念是將非常狀態(tài)與平常狀態(tài)作了一次特殊與一般的劃分，那么，“非常規(guī)突發(fā)事件”概念的提出就是進(jìn)一步作了特殊中的特殊與特殊中的一般這樣的二次劃分。這種理念最早發(fā)端于保險業(yè)，保險公司發(fā)現(xiàn)對于某些特別嚴(yán)重的災(zāi)害無法適用大數(shù)法則，無法單獨(dú)開發(fā)針對這種災(zāi)害的保險產(chǎn)品，否則此類災(zāi)害發(fā)生后保險公司可能面臨破產(chǎn)的困境。據(jù)此，保險業(yè)提出了“巨災(zāi)”（Catastrophe）的概念，意指對保險業(yè)產(chǎn)生巨大沖擊的特殊災(zāi)害事件。在此基礎(chǔ)上，保險業(yè)開發(fā)了有別于一般災(zāi)害保險的巨災(zāi)保險模型和巨災(zāi)保險市場，并創(chuàng)造了一系列新的金融工具。此后，學(xué)術(shù)界陸續(xù)提出了類似概念，如“極端事件”、“極端災(zāi)害”等，其含義大同小異，近年來自然科學(xué)界和管理學(xué)界將其提煉為“非常規(guī)突發(fā)事件”，這一概念逐漸得到較為廣泛的接受。

非常規(guī)與常規(guī)突發(fā)事件在外在特征、演變過程和應(yīng)對模式上都存在著顯著差別，在發(fā)生原因上表現(xiàn)出難預(yù)測性，在演變過程上表現(xiàn)出不確定性，在影響后果上表現(xiàn)出嚴(yán)重的社會危害性。當(dāng)然，這些特征都是外在的，要真正理解非常規(guī)突發(fā)事件的內(nèi)涵，還要從突發(fā)事件本身的屬性出發(fā)。突發(fā)事件是一個基于能力本位的概念，某一事件之所以稱得上“突發(fā)”并足以導(dǎo)致公共危機(jī)，就是因?yàn)樗鼛淼臎_擊超出了相關(guān)主體在平常狀態(tài)下的應(yīng)對能力，需要運(yùn)用某些特殊的應(yīng)對手段才有望克服。如果某一事件的處置完全處于應(yīng)對者的掌控之中，也就無所謂“突發(fā)”了。但是，大多數(shù)突發(fā)事件出現(xiàn)頻率較高，其發(fā)生、演變和影響的基本規(guī)律逐漸被人們所了解，其破壞性雖然較高但仍在公眾的心理承受范圍之內(nèi)，人們在應(yīng)對這些事件的長期過程中也逐步積累了一些行之有效的預(yù)防、避險或止損方法。這些事件如若發(fā)生，人們通過運(yùn)用這些方法，可以有效防范事件的發(fā)生、控制事件的發(fā)展、消減事件的影響。盡管上述方法或策略也有一定的特殊性，在平時一般不能使用，但一旦使用往往就能有效控制事態(tài)。如此一來，一個社會的應(yīng)急能力就變得和這些事件逐漸相適應(yīng)，這些事件也就常規(guī)化了。

循著這一思路，我們可以從應(yīng)對者能力的角度來理解非常規(guī)突發(fā)事件的含義。非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生，將突破人們業(yè)已形成的抗危機(jī)能力，超過人們既有的風(fēng)險認(rèn)知范圍、常規(guī)手段下的可控程度和通常的心理承受能力，從而需要使用非常規(guī)方式予以應(yīng)對。非常規(guī)突發(fā)事件可能表現(xiàn)為這樣幾種情形:一是超出人們的風(fēng)險認(rèn)知范圍，如首發(fā)或偶發(fā)、未知類型的突發(fā)事件，或雖然知曉其類型但發(fā)生概率極低、人們的認(rèn)知極其有限的事件，如SARS危機(jī)；二是超出常規(guī)的可控程度，人們使用常規(guī)的危機(jī)管理方法無法應(yīng)對，或雖然掌握某些方法但其運(yùn)用十分困難或需要付出極高代價，如核泄漏、核爆炸；三是超出通常的公眾心理承受能力，這些事件在類型上屬于人們已知甚至熟知的類型，但損失驚人，以致對公眾心理造成巨大沖擊，如唐山大地震、汶川大地震。此外，多種常規(guī)突發(fā)事件在特殊時空條件下以某種復(fù)雜形態(tài)疊加也可能形成非常規(guī)突發(fā)事件，如2008年的南方大雪災(zāi)。這一事件包含了大規(guī)模雨雪冰凍（自然災(zāi)害）、電力設(shè)施大面積受損（事故災(zāi)難）、公路和鐵路交通中斷（事故災(zāi)難）、交通樞紐大規(guī)模旅客滯留（社會安全事件）、人員凍傷（公共衛(wèi)生事件）等?！岸酁?zāi)種短期共同影響特定社會系統(tǒng)，這是典型的深度不確定性情境，即多種危險源較短期內(nèi)現(xiàn)實(shí)化并共同影響人類系統(tǒng)，從而導(dǎo)致不確定性重疊增加的情境”。當(dāng)我們獨(dú)立看待這些事件時，它們無一例外屬于常規(guī)事件，但當(dāng)這些事件同時爆發(fā)并構(gòu)成復(fù)雜的因果鏈時，在整體上就超過了人們一時的應(yīng)對能力，構(gòu)成一個非常規(guī)突發(fā)事件。因此，我們可以對非常規(guī)突發(fā)事件下這樣的定義:它是指前兆不充分，具有明顯的復(fù)雜性特征和潛在的次生、衍生危害，破壞性嚴(yán)重，從而超過人們既有的風(fēng)險認(rèn)知范圍、常規(guī)手段下的可控程度和通常的心理承受能力，采用常規(guī)管理方式難以克服，需要使用非常規(guī)方式予以應(yīng)對的突發(fā)事件。

非常規(guī)突發(fā)事件要求人們設(shè)計出新的應(yīng)對工具，由此對公共應(yīng)急管理的技術(shù)、方法和制度全面地提出了創(chuàng)新要求。這種要求反映到公共應(yīng)急的組織體系上，就需要人們設(shè)計出一種能夠快速集中全社會的危機(jī)應(yīng)對資源，在最短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急能力最大化，從而能夠與非常規(guī)突發(fā)事件帶來的重大危機(jī)全力一搏的組織方式。

所謂公共應(yīng)急組織體系，指的是一個國家或區(qū)域中公共應(yīng)急力量的構(gòu)成及其組合方式，解決的是應(yīng)對突發(fā)事件的能力來源、力量構(gòu)成問題，其建構(gòu)原則是應(yīng)急能力與應(yīng)急需求相匹配。在不同背景下來探討公共應(yīng)急的組織體系，其內(nèi)涵是不同的。因?yàn)?，?yīng)急管理組織體系面對現(xiàn)實(shí)災(zāi)變情境時會產(chǎn)生能力滯后困境，這被稱為“情境差距”，對情境差距彌合的過程主要就是應(yīng)急組織體系對災(zāi)害的適應(yīng)過程。對于一般突發(fā)事件，基層政府通常足以應(yīng)付，其組織問題無非是政府及其部門、各部門之間的相互關(guān)系。規(guī)模較大的突發(fā)事件可能超出基層政府的應(yīng)對能力，需要上級政府援助，這就需要探討縱向府際關(guān)系問題。對于更加重大的突發(fā)事件，其應(yīng)對可能超出政府的能力，需要借重執(zhí)政黨的動員和軍隊的支援，這就需要研究黨、政、軍等公共權(quán)力部門之間的能力整合問題。而對于非常規(guī)突發(fā)事件來說，集中全部公共部門的應(yīng)急能力也可能難以應(yīng)對，需要通過一定方式凝聚全社會的資源，使公共應(yīng)急能力在最短時間達(dá)到最大化，這就需要重新構(gòu)筑整個公共應(yīng)急的組織體系。這種擴(kuò)展后公共應(yīng)急組織體系將包括行政責(zé)任系統(tǒng)和社會責(zé)任系統(tǒng)，而后者就包括企業(yè)、事業(yè)單位、非政府組織和個人等。因此，非常規(guī)突發(fā)事件背景下的公共應(yīng)急組織體系需要解決的核心問題就上升到了國家、社會與市場三者關(guān)系的層面，其目標(biāo)是建立起一個多元化的公共應(yīng)急組織體系。美國學(xué)者這樣總結(jié)其公共應(yīng)急體系:“我們擁有一個由公共機(jī)構(gòu)、非營利組織和私人企業(yè)組成的全國性網(wǎng)絡(luò)，它可以在自然和技術(shù)災(zāi)害發(fā)生的事前、事中和事后提供各種服務(wù)。”中國學(xué)者在這個問題上也有所認(rèn)知，認(rèn)為“盡管政府是現(xiàn)代危機(jī)治理形態(tài)的核心，但不是唯一的治理機(jī)制，不能擠占市場和社會組織的位置，取代他們的功能，而應(yīng)該利用其權(quán)威地位提供有利于后兩者健康發(fā)展的制度環(huán)境”?！半S著政府在應(yīng)急管理中的‘無限責(zé)任'收縮為‘有限責(zé)任'，如同其他領(lǐng)域的公共治理一樣，政府的角色由‘劃槳'轉(zhuǎn)化為‘掌舵'，需要運(yùn)用多種政策工具間接地調(diào)節(jié)市場行為和社會行為，凝聚市場和社會的力量為應(yīng)急管理服務(wù)”。但長期以來，我國立法和實(shí)踐對這個問題的回應(yīng)并不是建立一個多元化的公共應(yīng)急組織體系，而是強(qiáng)調(diào)社會動員機(jī)制。因此，我們有必要首先對社會動員機(jī)制及其實(shí)踐加以檢討。

二、社會動員機(jī)制在非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對中的缺陷

社會動員源自戰(zhàn)爭動員，在我國有著深厚背景和悠久傳統(tǒng)，其主要依托是執(zhí)政黨的基層組織及執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的工、青、婦等人民團(tuán)體?！凹辛α哭k大事”和“一方有難、八方支援”等理念作為社會主義制度優(yōu)越性的重要因素，在公共應(yīng)急管理中也主要通過社會動員機(jī)制來表現(xiàn)。在長期的實(shí)踐中，執(zhí)政黨和政府通過社會動員所激發(fā)出來的巨大社會力量在重大災(zāi)害的救援和重建中屢屢奏效。這種動員機(jī)制被看作是我國公共應(yīng)急體系的一大優(yōu)勢。“社會動員使整個社會的潛能得到釋放、資源得到整合，從而在短時間內(nèi)形成解決危機(jī)的強(qiáng)大合力。實(shí)踐證明，這種管理效果，顯然是一個各自為政、分散決策的管理體制所無法辦到的”。以社會動員為主要特征的救災(zāi)“舉國體制”被稱為“操作性強(qiáng)、反應(yīng)靈敏、效率高的法寶”。而在立法上，社會動員也被不斷肯定。1997年頒布的《防震減災(zāi)法》是我國公共應(yīng)急領(lǐng)域的第一部重要法律，它在臨震應(yīng)急和震后應(yīng)急兩個環(huán)節(jié)都對社會動員機(jī)制做出了規(guī)定。2007年出臺的我國公共應(yīng)急領(lǐng)域基本法《突發(fā)事件應(yīng)對法》更明確規(guī)定:“國家建立有效的社會動員機(jī)制，增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險的意識，提高全社會的避險救助能力?！边@意味著，社會動員已經(jīng)被作為突發(fā)事件應(yīng)對的一項基本制度來看待。

但是，從近年來我國一系列非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對的實(shí)踐來看，社會動員機(jī)制已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性，這可以從兩個角度得到證明。

首先，社會動員往往異化為公共部門的自我動員，這一點(diǎn)在2003年的SARS危機(jī)和2008年的南方雪災(zāi)中暴露得十分充分。政府在SARS危機(jī)后期開始采取社會動員措施，如通過中國紅十字會、中華慈善總會等組織發(fā)動捐贈，動員基層組織加強(qiáng)當(dāng)?shù)匾咔楸O(jiān)控，動員在京大學(xué)生在校封閉學(xué)習(xí)、離京大學(xué)生暫停返校等。但不難發(fā)現(xiàn)，這種動員并不是真正的社會動員，因?yàn)槠鋭訂T的對象并不是民間資源，而是動員主體自身掌握的資源，是一種準(zhǔn)政府資源。中國紅十字會等社會團(tuán)體，村、居委會等基層組織，高等學(xué)校等事業(yè)單位無不屬于這一范疇。這種動員說到底是政府在激發(fā)自身能力而非汲取外部能力。當(dāng)然，我們不能否認(rèn)，這種動員對于社會公眾產(chǎn)生了某種精神感召，從而增強(qiáng)了其與政府共度危機(jī)的信心，或者激發(fā)了其同情心從而進(jìn)行捐贈，但這與社會動員的旨趣已經(jīng)相去甚遠(yuǎn)了。在2008年的南方雪災(zāi)中，這一問題似乎有所改善，出現(xiàn)了零星的志愿者個人或組織參與應(yīng)急救援。但是，政府為了實(shí)現(xiàn)“保電通路”的核心目標(biāo)，全力動員煤炭企業(yè)加大產(chǎn)能并從速向停電的南方各省運(yùn)輸，動員電網(wǎng)企業(yè)不惜代價修復(fù)受損的電力設(shè)施，動員高速公路公司搶通被冰雪覆蓋的道路，這才是當(dāng)時“社會動員”的主要著力點(diǎn)，動員對象主要是國企，說到底還是政府的自我動員。而民間力量在此次災(zāi)害應(yīng)對中的參與仍然是個別的、有限的、自發(fā)的，基本與政府的動員無關(guān)。相反，正是由于政府對社會資源的動員不足，出現(xiàn)了受災(zāi)地區(qū)的居民不愿“自掃門前雪”而是坐待軍隊救援，很多地方捐贈物品堆積如山卻無人分發(fā)等現(xiàn)象。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的深層原因是近幾十年來我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生的深刻變化。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“總體性社會”中，社會與國家高度一體化，個人被無數(shù)的單位和集體所吸納，這些單位和集體又被政府牢固掌控，國家對經(jīng)濟(jì)和社會資源全面壟斷。因此，政府在危機(jī)時刻只需對這些自身掌控之下的單位和集體進(jìn)行動員，也就實(shí)現(xiàn)了對全社會的動員。而經(jīng)過近三四十年劇烈的社會變遷，“單位人”變成了“社會人”，單位已經(jīng)不足以成為聯(lián)系國家和個人最有效的紐帶，資源在國家、社會和個人之間的分配格局今非昔比。政府實(shí)施的“命令型”動員也就只能作用于其自身掌控的那部分資源，對于社會的作用力越來越弱，社會動員自然就異化為自我動員了。

其次，社會動員機(jī)制本身表現(xiàn)出多方面的弊端，這一點(diǎn)可以從2008年汶川大地震以來的多次特大自然災(zāi)害中得到證明。汶川地震是繼SARS之后的另一標(biāo)志性非常規(guī)突發(fā)事件，社會參與在這次災(zāi)害應(yīng)對中達(dá)到了一個前所未有的高度，與相隔僅僅數(shù)月的南方雪災(zāi)表現(xiàn)迥然不同。究其原因，是因?yàn)檫@次震災(zāi)在短時間內(nèi)造成的損害大大超出了政府的應(yīng)對能力，并使全社會深受震動，為社會力量的參與釋放出了較大空間，格局由此為之一變。在此后的玉樹地震、蘆山地震中，民間組織的表現(xiàn)不斷趨于成熟，角色變得日益重要，與政府的協(xié)作也愈加順暢融洽。但這絕不意味著社會動員機(jī)制重新煥發(fā)了生機(jī)，反而暴露出這一機(jī)制的許多固有缺陷。我們知道，盡管民間力量所發(fā)揮的作用是補(bǔ)充性的，但從其參與抗震救災(zāi)的動機(jī)和姿態(tài)上來看，卻具有明顯的主動性、自發(fā)性。據(jù)學(xué)者在汶川地震后對60家民間組織的調(diào)查，有14%的組織立即采取了行動，73.2%的組織在地震后24小時采取了行動。但這些行動大多是自發(fā)的，并非政府動員的結(jié)果，社會動員絕不是民間力量在這幾次巨災(zāi)應(yīng)對中得到釋放的主要原因。只不過，傳統(tǒng)“命令型”動員模式的失靈具有某種隱蔽性。因?yàn)?，在突發(fā)事件發(fā)生后，社會會表現(xiàn)出某種緊急一致性，個人、群體、企業(yè)、政府部門和政治領(lǐng)導(dǎo)人通常會齊心協(xié)力共同應(yīng)對。同時，公民角色出現(xiàn)擴(kuò)張，人們不僅更愿意合作，而且可能參與到各種應(yīng)急救援活動中來。這與政府的社會動員出現(xiàn)了時間上的重疊，在一定程度上掩蓋了“命令型”動員的缺陷，產(chǎn)生了“命令型”動員依舊有效的幻象。另一方面，按照社會動員的邏輯，作為動員者的政府和作為被動員者的民間是主、客體關(guān)系，政府并沒有將民間力量作為共同參與危機(jī)治理的一個對等主體來看待。動員者對被動員者的要求只是服從與配合，因而需要對后者進(jìn)行管理，甚至加以限制、防范和戒備。在這種邏輯下，政府和民間不可能在對等、信任的基礎(chǔ)上建立良好協(xié)作關(guān)系。傳統(tǒng)上，政府壟斷式的公共事務(wù)管理模式排斥了其他社會主體的參與，形成了“全能政府”的形態(tài)。而在不得不吸收社會主體參與的情況下，政府仍然習(xí)慣性地試圖將這些參與者全部納入自己的管控之下。在利益追求日趨多元化、公眾權(quán)利意識逐漸覺醒的現(xiàn)代社會，政府想繼續(xù)通過單向的動員和命令來調(diào)動公眾參與并將其納入自己的管控之下，當(dāng)然是不現(xiàn)實(shí)的。

很少有人注意到，社會動員機(jī)制的另一嚴(yán)重缺陷是完全忽略了市場機(jī)制在非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對中的作用。社會動員的目的是發(fā)動社會資源無償、自愿地參與危機(jī)應(yīng)對，增強(qiáng)國家克服重大危機(jī)的整體能力，這從本質(zhì)上排斥了通過等價、有償方式由市場提供資源的做法。但發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)恰恰表明，一個成熟的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系可以為全社會積蓄能量，在發(fā)生非常規(guī)突發(fā)事件的情況下，通過國家施予刺激，就可以使其迅速釋放出應(yīng)對危機(jī)所需的海量資源來。在社會動員框架下，“政府為主、社會為輔、市場為零”，這種能力格局的缺陷顯而易見。因此，面向非常規(guī)突發(fā)事件的情景假設(shè)，要真正建立起的政府、社會、市場三者良好互動的多元化公共應(yīng)急組織體系，除了要以互信、對等為基礎(chǔ)建立起官民合作關(guān)系，還應(yīng)及早開放公共應(yīng)急市場，大力培育公共應(yīng)急產(chǎn)業(yè)。對于前者，學(xué)術(shù)界已經(jīng)給予了足夠關(guān)注，研究成果汗牛充棟；對于后者則極少有人涉及，大多數(shù)學(xué)者在研究公共危機(jī)的治理主體時，都有意無意地忽略了市場機(jī)制，筆者在此重點(diǎn)做一探討。

三、市場機(jī)制在非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對中的作用

在為數(shù)不多的論及公共應(yīng)急市場主體的研究中，大多數(shù)研究者要么將企業(yè)看作是公共危機(jī)的引發(fā)者，要么將其定位為一個需要承擔(dān)社會責(zé)任的捐贈者，認(rèn)為“營利組織主要承擔(dān)參與、配合、實(shí)施職能，重點(diǎn)是提供危機(jī)管理資源。營利組織在處理公共危機(jī)時可以通過體現(xiàn)其社會責(zé)任感，從而達(dá)到宣傳企業(yè)、提升營利組織形象的效果”。甚至認(rèn)為政府在危機(jī)管理中與企業(yè)的關(guān)系，主要是對其嚴(yán)加制約監(jiān)督，防止其囤積居奇、哄抬物價。此類問題當(dāng)然也屬必須，但遠(yuǎn)談不上重要，企業(yè)在公共應(yīng)急體系中能夠扮演的角色要比上述種種重要得多、積極得多。薛瀾教授等人是為數(shù)不多的對市場機(jī)制的作用有著準(zhǔn)確判斷的學(xué)者，認(rèn)識到在“應(yīng)急管理的過程中，政府還應(yīng)該為充分地發(fā)揮市場作為一種政策工具的作用，保證應(yīng)急管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供保障。市場在發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)，提升應(yīng)急裝備能力方面具有重要作用。同時，政府還應(yīng)該將市場機(jī)制作為一種有效的政策工具，推動物資儲備、生產(chǎn)能力儲備等在應(yīng)急管理的不同環(huán)節(jié)、不同領(lǐng)域、不同地區(qū)進(jìn)行有效的資源配置”。就非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對而言，其重要特點(diǎn)之一就是在極短的時間內(nèi)對應(yīng)急資源投入產(chǎn)生巨量的需求，要求全社會在緊急情況下迅速實(shí)現(xiàn)“能力倍增”。而市場機(jī)制的作用，恰恰在于能夠以較低的成本為全社會儲備這些必需的資源，并使這些資源在行業(yè)、空間、時間上的配置相對合理，明顯提高這些資源的使用效率。

一方面，在以非常規(guī)突發(fā)事件為情景假設(shè)的應(yīng)急準(zhǔn)備中，通過市場機(jī)制參與全社會應(yīng)急能力的儲備，相對于由政府單獨(dú)完成這一任務(wù)的成本要更加低廉。由政府進(jìn)行公共應(yīng)急能力儲備，需要長期投入巨大的人、財、物力進(jìn)行維持和更新。而突發(fā)事件畢竟是小概率事件，需要大規(guī)模投入資源的非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生概率更低，如果是地方政府儲備的應(yīng)急資源，還無法跨區(qū)域調(diào)劑使用。但是，凡是“預(yù)則立、不預(yù)則廢”，有備則無患，這是人類最基本的憂患意識和生存經(jīng)驗(yàn)。這就注定了面向小概率事件進(jìn)行準(zhǔn)備的全部資源很可能長期“備而不用”，“養(yǎng)兵千日、用在一時”的背后是巨大的投入消耗。如果這種資源儲備完全依靠政府去完成，政府的財力必將限制其投入的規(guī)模，影響全社會公共應(yīng)急能力水平的提升。相反，如果我們將大部分公共應(yīng)急能力交給市場去儲備，成本就要低得多。首先，在沒有發(fā)生重大公共危機(jī)即沒有發(fā)生政府購買行為的情況下，企業(yè)可以通過向其他對象提供應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)來獲得收益、消化產(chǎn)能、維持運(yùn)營，相關(guān)的資源要素不斷處于流轉(zhuǎn)和使用當(dāng)中，不致造成浪費(fèi)。其次，企業(yè)可以在全國范圍內(nèi)為政府提供應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)，在更大的范圍內(nèi)盤活資源，大大減少資源的積壓和占用。如此一來，市場上的應(yīng)急資源不斷處于流動當(dāng)中，而在動態(tài)上則是平衡的，全社會的公共應(yīng)急能力一直保持在一個較高的水平上。此時，政府只需要儲備較為有限的基本資源，保證能夠即時性地提供基本的公共應(yīng)急服務(wù)即可。一旦非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對對資源提出了更高需求，政府就可以向市場購買。這種“藏力于民”的做法，將極大地減少公共投入。例如，對于突發(fā)事件的應(yīng)急救援目前主要有兩種模式:一是由政府建立應(yīng)急救援隊伍，分屬各級政府及相關(guān)主管部門，救援人員在身份上屬于現(xiàn)役軍人、公務(wù)員或事業(yè)編制人員；二是由部分企業(yè)建立應(yīng)急救援隊伍，在承擔(dān)本單位的應(yīng)急救援任務(wù)之外，必要時還可以應(yīng)政府征召就近對其他企業(yè)實(shí)施應(yīng)急救援，并由被救援企業(yè)支付救援費(fèi)用，但并不面向市場開展應(yīng)急救援服務(wù)，礦山、?；飞a(chǎn)等行業(yè)目前就采用這種模式。我們可以發(fā)現(xiàn)，無論是上述哪一種模式的救援隊伍，其所屬政府部門或企業(yè)都必須聘用相應(yīng)人員并負(fù)擔(dān)其全部的工資福利待遇，并承擔(dān)應(yīng)急救援所需的設(shè)施、設(shè)備、技術(shù)、教育、訓(xùn)練等費(fèi)用。但是，這些隊伍承擔(dān)的應(yīng)急救援任務(wù)畢竟是有限的，其投入和產(chǎn)出遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到均衡。而按照市場化的思路，政府只需要保留兩類應(yīng)急救援隊伍:一是綜合性的救援隊伍，應(yīng)用于大多數(shù)常規(guī)突發(fā)事件的救援，向公眾提供基本的應(yīng)急救援服務(wù)，這種職能主要應(yīng)由消防隊伍來承擔(dān)；二是針對某些特殊類型突發(fā)事件的救援隊伍，如核事故、海難，這些救援任務(wù)很難由企業(yè)完成，不具備市場化的空間。除此以外，其他的應(yīng)急救援業(yè)務(wù)都可以交給市場去完成，既可以成立專業(yè)的應(yīng)急救援企業(yè)，也可以允許企業(yè)自備的救援隊伍自主開放地提供服務(wù)。非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生后，政府自有的救援隊伍一旦不敷使用，便可以通過有償方式征召使用這些隊伍，極大提升應(yīng)急救援能力。

另一方面，市場化有助于提高公共應(yīng)急資源的配置效率。在政府系統(tǒng)內(nèi)部，存在眾多承擔(dān)應(yīng)急管理職能的部門和機(jī)構(gòu)，職能交叉、權(quán)責(zé)不清、疊床架屋的情況十分常見。在政府主導(dǎo)的公共應(yīng)急體系中，行政機(jī)關(guān)配置資源的原則并不完全從實(shí)際需求出發(fā)，而往往會受到部門利益或其他因素的左右，從而造成資源的不合理配置。仍以應(yīng)急救援隊伍建設(shè)為例，經(jīng)過多年的重復(fù)建設(shè)，我國現(xiàn)有各類應(yīng)急救援人員多達(dá)50余萬，分散于多個部門和行業(yè)，但網(wǎng)絡(luò)化程度很低。在玉樹地震、舟曲泥石流等災(zāi)害救援中，國家國際救援隊、國家地震救援隊、公安消防救援隊、地方政府及其部門臨時組建的各類救援隊、解放軍、武警等全部到場，導(dǎo)致狹小的地域內(nèi)人滿、車滿為患。而這些救援隊又各自為政，相互之間沒有溝通協(xié)作，救援效率十分低下。因此，在政府主導(dǎo)的模式下，無論我們?nèi)绾问崂聿煌畽C(jī)構(gòu)間的應(yīng)急管理職能，如何在政府間建立起各種各樣的合作機(jī)制，都無法從根本上克服資源錯配的難題。在面向非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急資源配置中，由于資源的投入更加巨大，由此可能導(dǎo)致的浪費(fèi)無疑更加嚴(yán)重。而在引入市場機(jī)制的情況下，一方面，企業(yè)以利潤為導(dǎo)向，公共應(yīng)急資源將按照社會實(shí)際需求進(jìn)行配置，從而減少對資源的不合理占用；另一方面，通過市場競爭的優(yōu)勝劣汰，在公共應(yīng)急市場的各個細(xì)分領(lǐng)域中最終只會存在有限的企業(yè)，從而促使資源向最有競爭力的市場主體集中，最大限度地減少重復(fù)投入。

四、我國公共應(yīng)急市場的缺失及其培育

無論是社會動員機(jī)制還是市場機(jī)制，其目的都在于增強(qiáng)政府在重大突發(fā)事件中對社會資源的汲取能力，在非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對中尤其如此。在我國，由于長期以來一味倚重傳統(tǒng)的、命令型的社會動員機(jī)制，使得市場機(jī)制在公共應(yīng)急體系中的作用十分有限。而由于傳統(tǒng)社會動員機(jī)制效果的遞減，又對全社會巨災(zāi)應(yīng)對能力的提高形成了嚴(yán)重制約。由此導(dǎo)致的后果是，一方面，政府面對日益嚴(yán)峻復(fù)雜的公共安全風(fēng)險環(huán)境越來越感到力不從心，公共資金投入上的有限增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)與現(xiàn)實(shí)需求之間的差距。另一方面，公眾對政治性動員的響應(yīng)程度不斷減弱，同時伴隨著對政府依賴心理的增長和風(fēng)險意識的降低。例如，某些地震多發(fā)地區(qū)的居民寧愿將倒塌的房屋低水平重建，也不愿付出更多的成本重建為抗震性能更強(qiáng)的鋼結(jié)構(gòu)房屋，導(dǎo)致房屋“屢建屢倒”，生命財產(chǎn)損失不斷加重。

日本、美國等災(zāi)害大國的經(jīng)驗(yàn)表明，公共應(yīng)急市場可以提供的產(chǎn)品和服務(wù)主要包括:應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備和技術(shù)，用于應(yīng)急儲備的物資，應(yīng)急救援服務(wù)，應(yīng)急教育、培訓(xùn)、體驗(yàn)與演練服務(wù)，公共應(yīng)急的評估和咨詢服務(wù)，災(zāi)害或事故保險等。政府在這些領(lǐng)域包辦過多會嚴(yán)重抑制市場機(jī)制的作用，例如我國政府長期包辦災(zāi)害救助導(dǎo)致災(zāi)害保險投保率極低，公民風(fēng)險意識淡薄，汶川地震等重大災(zāi)害中的保險賠付占總體損失的比例幾乎可以忽略。因此，政府在上述領(lǐng)域的退出或收縮，是形成公共應(yīng)急市場的必要前提，但遠(yuǎn)非充分條件。公共應(yīng)急市場的形成和發(fā)展，還需要在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行長期培育，這至少需要解決兩方面的問題:

第一，對社會需求加以刺激。盡管人類早已進(jìn)入風(fēng)險社會，人們暴露于公共危機(jī)的風(fēng)險越來越高，但這并不自然而然地產(chǎn)生全社會對公共應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的強(qiáng)烈需求。因?yàn)?，人們盡管知曉風(fēng)險的存在，但總是心存僥幸，總是傾向于認(rèn)為危險不會在自己身上發(fā)生，也就不愿意積極采取能夠降低風(fēng)險或減少損失的措施，更不用說付費(fèi)購買產(chǎn)品和服務(wù)了。即使是損失巨大的非常規(guī)突發(fā)事件，其直接受害人也僅僅是社會中的少數(shù)人，占絕大多數(shù)的普通公眾在危機(jī)過后仍然會傾向于忽略危機(jī)的影響。“企業(yè)……參與應(yīng)對重大突發(fā)公共事件主要以市場方式進(jìn)行，以取得利潤為目標(biāo)，但目前國內(nèi)應(yīng)急市場尚待開發(fā)，尚未形成有效的產(chǎn)品競爭市場，而且國家法律法規(guī)的缺乏也使市場容量和產(chǎn)品市場前景不大明朗，地方政府的某些考慮也會減緩應(yīng)急市場的成熟，這就客觀造成企業(yè)缺乏動力參與應(yīng)急管理”。“應(yīng)急產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)普遍反映，除了軍隊、武警、公安等少量用戶外，應(yīng)急產(chǎn)品需求主體不明確，找不到有效用戶，無法進(jìn)行有目的的生產(chǎn)”。社會對公共應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的需求是很難自發(fā)產(chǎn)生的，需要政府給予恰當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和刺激，最有效的方式就是通過立法對安全管理標(biāo)準(zhǔn)和危機(jī)防御能力做出強(qiáng)制性規(guī)定，使?jié)撛诘?、彈性的需求變成?qiáng)制的、剛性的。大規(guī)模需求一旦產(chǎn)生，市場必將隨之形成。例如，2010年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》提出煤礦和非煤礦山要制定和實(shí)施生產(chǎn)技術(shù)裝備標(biāo)準(zhǔn)，安裝井下安全避險六大系統(tǒng)，并要求于3年內(nèi)完成，否則將吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照。此舉為市場創(chuàng)造了百億商機(jī)。我國的公共應(yīng)急法律體系有一個明顯的缺陷，就是對公共突發(fā)事件的各項準(zhǔn)備工作——如資金投入、物資保障、設(shè)備配置、人員訓(xùn)練、素質(zhì)養(yǎng)成等——都提出了基本目標(biāo)，但無一例外地缺少明確的、強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)和保障措施。因此，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的市場一直無法發(fā)育。當(dāng)然，在政府主導(dǎo)的資源供給模式下，對需求的刺激很可能導(dǎo)致政府無法滿足這些需求而十分尷尬，這也是法律上對剛性標(biāo)準(zhǔn)避而不談的原因之一。而在市場化模式下，上述問題將不復(fù)存在，通過立法來刺激需求以促使市場的形成不應(yīng)再有障礙。

第二，對企業(yè)進(jìn)行保護(hù)和激勵。政府對一個產(chǎn)業(yè)可以采取許多激勵性措施，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、低價土地、稅費(fèi)優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼、投融資工具、政府采購中的傾斜性措施等。目前，廣東、四川、安徽等省份已經(jīng)以地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等形式出臺了針對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的此類措施。但與此相比，政府對企業(yè)的保護(hù)對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場發(fā)育更具基礎(chǔ)性意義，這至少應(yīng)當(dāng)包括:（1）簡化行政許可。盡管公共應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)與公共安全密切相關(guān)，存在著政府規(guī)制的必要。但這種規(guī)制應(yīng)當(dāng)更多地體現(xiàn)在制定產(chǎn)品和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)上，而不是抬高市場主體準(zhǔn)入資格、資質(zhì)的門檻。在產(chǎn)業(yè)發(fā)育的初期，政府不應(yīng)設(shè)置過高的市場主體準(zhǔn)入門檻，以避免扼殺市場的競爭活力，反而應(yīng)適當(dāng)簡化準(zhǔn)入許可。（2）取消區(qū)域壁壘。地方性的保護(hù)措施所形成的壁壘，不但妨礙了企業(yè)的成長和全國性市場的形成，還將因?yàn)閷φ８偁幍南拗茖?dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展停留在低水平。對于依靠政府大量采購的公共應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)，這種情形極易發(fā)生。（3）保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)。大部分公共安全產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)門檻并不是很高，較易模仿。因此，在市場發(fā)育的早期，為了鼓勵創(chuàng)新，政府應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)化對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”的市場逆淘汰。

從總體上看，我國當(dāng)前有關(guān)公共應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的政策還存在如下缺陷:一是側(cè)重于從宏觀上的引導(dǎo)，缺乏可操作性的實(shí)施細(xì)則，也沒有強(qiáng)制性的執(zhí)行要求；二是側(cè)重于促進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，針對應(yīng)急服務(wù)的政策導(dǎo)向不明確；三是以引導(dǎo)性政策為主，激勵性政策沒有充分使用；四是政策作用對象主要是應(yīng)急資源的提供方，對消費(fèi)者和市場機(jī)制關(guān)注不足。這些問題是我國的公共應(yīng)急產(chǎn)業(yè)遲遲未能達(dá)到預(yù)期發(fā)展水平的重要原因，只有通過完善立法盡快加以解決，我國應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、應(yīng)急市場的發(fā)育才能獲得良好的政策環(huán)境。其中，最為關(guān)鍵的措施就是在法律上規(guī)定風(fēng)險預(yù)防和資源準(zhǔn)備的強(qiáng)制性措施，這既能大大提高全社會的風(fēng)險防范能力，又能促使公共應(yīng)急市場的快速形成。

五、結(jié) 語

盡管“公共危機(jī)的公共性決定了其解決途徑的非市場性”，即公共危機(jī)的應(yīng)對不可能完全交給市場去完成，但誠如本文分析，這并不意味著其部分目標(biāo)，甚至是較為重要的目標(biāo)不能夠借助市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。由于突發(fā)事件應(yīng)對的效果直接關(guān)系到政府合法性的維持和鞏固，因此，應(yīng)急管理必然應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)。但政府主導(dǎo)并不等同于政府壟斷，政府在社會事務(wù)管理中占據(jù)的資源和能力優(yōu)勢只是相對的。政府能力和理性的有限性已是現(xiàn)代公共管理的基本常識，以非常規(guī)突發(fā)事件對資源和能力需求之巨大，政府已經(jīng)無法獨(dú)力支撐，必然需要建立起多元共治的公共危機(jī)管理格局。而在這一格局中，除了對社會力量的有效吸納，更應(yīng)重視市場機(jī)制功能的發(fā)揮，市場在重大公共危機(jī)應(yīng)對的每一個階段都能夠扮演重要資源和服務(wù)提供者的角色。

［責(zé)任編輯 王治國 責(zé)任校對 王景周］

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1000-5072（2015）04-0040-08

2014-07-16

林鴻潮（1979—），男，廣東揭陽人，中國政法大學(xué)法治政府研究院副教授，法學(xué)博士，主要從事行政法學(xué)、公共應(yīng)急法制研究。

國家社會科學(xué)基金青年項目《公共項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的法律機(jī)制研究》（批準(zhǔn)號:13CFX070）；北京高等學(xué)校青年英才計劃項目（Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project）。