地下空間權(quán)之完善

于佳鑫 等

摘 要：地下空間權(quán)因土地之稀缺性而日益受到重視，其功能體現(xiàn)于社會(huì)效益、環(huán)境效益、節(jié)地效益、防災(zāi)效益。《物權(quán)法》第一百三十六條規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立制度?！冻鞘械叵驴臻g開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》與地方性法規(guī)構(gòu)成了地下空間權(quán)具體的法律架構(gòu)。地下空間權(quán)是用益物權(quán)，但并不獨(dú)立，包含在建設(shè)用地使用權(quán)之中。

關(guān)鍵詞：地下空間權(quán)；《物權(quán)法》；用益物權(quán)

中圖分類號(hào)：D922.181；D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2015）10-0113-02

地表資源是有限的，但是人類對(duì)土地資源的需求是無(wú)限的，當(dāng)?shù)乇碣Y源利用已“入不敷出”，立體空間的開(kāi)發(fā)利用便成為選擇。地下空間開(kāi)發(fā)利用具有極大價(jià)值：（1）地下空間如地上空間一樣，存在著使用價(jià)值。一但技術(shù)成熟，地下空間可以達(dá)到同地上空間相同的經(jīng)濟(jì)效益。（2）地下空間開(kāi)發(fā)具有極強(qiáng)的正外部性，社會(huì)效益明顯。城市地鐵建成通車，能夠大大減緩地面交通的壓力，方便人們出行，社會(huì)效益顯著。（3）地下空間開(kāi)發(fā)利用能夠節(jié)約大量土地。地下空間的開(kāi)發(fā)利用雖益處頗多，但是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)先于法律建設(shè)，立法相對(duì)滯后，僅在《物權(quán)法》和部門(mén)法中簡(jiǎn)要概括規(guī)定了地下空間分層利用以及利用深度。因此，本文將在地下空間權(quán)的定性問(wèn)題、歸屬問(wèn)題、目前地下空間權(quán)供地方式方面展開(kāi)論述，并對(duì)地下空間權(quán)立法提出建議。

一、地下空間權(quán)的性質(zhì)

對(duì)地下空間權(quán)的合理定性是完善地下空間權(quán)制度的邏輯前提。學(xué)界在地下空間權(quán)性質(zhì)方面，至少存在三種觀點(diǎn)：一是“獨(dú)立的用益物權(quán)說(shuō)”。此種觀點(diǎn)認(rèn)為：“‘空間利用權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)成為物權(quán)法體系中的一個(gè)物權(quán)種類，由物權(quán)法作出統(tǒng)一的規(guī)定，‘空間利用權(quán)為一種用益物權(quán)?！盵1]將空間權(quán)又分為空間所有權(quán)與空間利用權(quán)。《物權(quán)法》將土地所有權(quán)分為集體所有與國(guó)家所有，沒(méi)有第三個(gè)所有權(quán)人，所以重新設(shè)立《物權(quán)法》的體系，將地下空間權(quán)分為所有權(quán)與用益物權(quán)必將與現(xiàn)行制度產(chǎn)生沖突。查《物權(quán)法》第一百三十六條建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立制度，其本是為地下空間權(quán)的發(fā)展預(yù)留出位置，因此將地下空間權(quán)歸于獨(dú)立的用益物權(quán)并不恰當(dāng)。二是“普通基地使用權(quán)亞種說(shuō)”。此種觀點(diǎn)認(rèn)為：“‘空間權(quán)（空間使用權(quán)）并不是物權(quán)法體系中的一個(gè)新的物權(quán)種類，而只是對(duì)在一定空間所設(shè)定的各種物權(quán)的一個(gè)綜合表述。根據(jù)在一定空間上設(shè)定的物權(quán)的性質(zhì)，可將空間權(quán)劃分為空間所有權(quán)和空間用益物權(quán)，在性質(zhì)上，空間基地使用權(quán)為普通基地使用權(quán)的一個(gè)亞種?！盵2]三是“權(quán)利束說(shuō)”。此種觀點(diǎn)認(rèn)為：“由于地下空間權(quán)并非是一種簡(jiǎn)單的權(quán)利形態(tài)，而表現(xiàn)為‘權(quán)利束，即地下空間所有權(quán)、地下空間用益物權(quán)、地下空間擔(dān)保物權(quán)的集合。”[3]“權(quán)利束”說(shuō)雖然較為全面，但是過(guò)分細(xì)致地劃分所有權(quán)和定限物權(quán)，沒(méi)有太大的意義。按照傳統(tǒng)的物權(quán)分類劃定了地下空間權(quán)的大類，無(wú)益于問(wèn)題的討論，而且新設(shè)定的名稱削弱了物權(quán)名稱的實(shí)用性。而且，這種劃分依據(jù)了不同的標(biāo)準(zhǔn)，如果標(biāo)準(zhǔn)不同，那么廣義上地下空間權(quán)的種類可以有無(wú)數(shù)種。同時(shí)，此種劃分方式也不利于對(duì)制度的反思與構(gòu)建。其實(shí)，以上三說(shuō)的區(qū)別在于對(duì)地下空間權(quán)外延的不同，“權(quán)利束”說(shuō)最廣，“普通基地使用權(quán)亞種說(shuō)”次之，“用益物權(quán)說(shuō)”最窄。但是，由于本文探討的地下空間權(quán)限于城市國(guó)有土地，而且《物權(quán)法》第一百三十六條規(guī)定的“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”，其規(guī)范的也是國(guó)有土地的地下空間，所以，本文所論地下空間權(quán)乃是用益物權(quán)。而且，《物權(quán)法》采取的近似于德國(guó)的立法模式即“一般地上權(quán)”的立法模式，只規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立，具體的權(quán)利設(shè)立則交由其他配套法律完成。《城市地下空間開(kāi)發(fā)管理規(guī)定》較符合分層設(shè)權(quán)的理念，因其已經(jīng)按照空間范圍來(lái)設(shè)定權(quán)利，從“四至”至“八至”的物權(quán)觀反映出了權(quán)利范圍的改變和物權(quán)配置效率的提高。

二、地下空間權(quán)的歸屬

地下空間權(quán)的歸屬問(wèn)題源自于地下車庫(kù)。物權(quán)法草案稿公布后，學(xué)者們便對(duì)地下車庫(kù)的歸屬問(wèn)題展開(kāi)爭(zhēng)論，王利明先生將各種觀點(diǎn)整理，主要存在著“業(yè)主所有說(shuō)”、“開(kāi)發(fā)商所有說(shuō)”、“國(guó)家所有說(shuō)”、“約定所有說(shuō)”[4]四種，究其實(shí)質(zhì)，乃是對(duì)于利益歸屬的爭(zhēng)奪。

（一）歸屬問(wèn)題產(chǎn)生的原因

土地私有的國(guó)家，對(duì)土地所有權(quán)絕對(duì)、無(wú)限制排他的理念早已發(fā)生變更?！瓣P(guān)于土地上下的范圍，以前的無(wú)限制說(shuō)認(rèn)為是上至天心，下至地殼?，F(xiàn)在的通說(shuō)仿效瑞士民法的規(guī)定，主張僅限于利益存在的范圍。但隨著日本大深度地下利用問(wèn)題的產(chǎn)生，有人提倡以支配可能性為界限，認(rèn)為土地所有權(quán)僅限于支配可能的范圍”[5]?！啊度毡镜叵律顚涌臻g使用法》第2條規(guī)定，地下深層空間的標(biāo)準(zhǔn)是把通常建造地下室達(dá)不到的深度（地面40米以下）或通常設(shè)置建筑物基礎(chǔ)達(dá)不到的深度（支撐層上沿起算10米以下）作比較，以最深者作為該地區(qū)地下深層空間的基準(zhǔn)。除日本法外，芬蘭、丹麥、挪威等國(guó)法律也規(guī)定私人土地在6米以下即為公有”[6]。正是因?yàn)橥恋厮袡?quán)與空間利用權(quán)權(quán)利主體的分離導(dǎo)致了歸屬矛盾的產(chǎn)生。傳統(tǒng)土地所有權(quán)的范圍受到了法令的限制，而法令的限制又是模糊的。權(quán)利的原生配置產(chǎn)生了矛盾，原先絕對(duì)、排他、無(wú)限的所有權(quán)理念被推翻，而新法又沒(méi)有建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)利界限的模糊使得交易成本提高，機(jī)會(huì)主義抬頭。從我國(guó)土地公有的現(xiàn)狀來(lái)看，城市國(guó)有土地地下空間權(quán)的矛盾問(wèn)題在于，空間權(quán)到底是歸國(guó)家所有，還是歸建設(shè)用地使用權(quán)人？《物權(quán)法》第一百三十六條建設(shè)用地分層設(shè)立的立法設(shè)計(jì)將建設(shè)用地使用權(quán)更加細(xì)分。從城市土地歸國(guó)家所有的角度來(lái)看，城市地下空間權(quán)的來(lái)源只有兩個(gè)途徑：（1）基于建設(shè)用地使用權(quán)而享有；（2）基于所有權(quán)而享有。當(dāng)國(guó)家出讓建設(shè)用地使用權(quán)以后，國(guó)家是否對(duì)于立體空間中未出讓的部分享有所有權(quán)，亦即出讓的建設(shè)用地使用權(quán)的范圍到底有多大，此即地下空間權(quán)歸屬問(wèn)題的根源?！段餀?quán)法》第一百三十八條規(guī)定了采取出讓方式設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，其以書(shū)面形式訂立建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中要載明“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間”。但是此處占有的空間是否就是建設(shè)用地使用權(quán)的范圍？但建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立中建設(shè)用地使用權(quán)的客體是空間而非平面。而《物權(quán)法》對(duì)此語(yǔ)焉不詳，不如對(duì)地下車庫(kù)規(guī)定的詳細(xì)。對(duì)此，學(xué)者們提出了確定地下空間權(quán)的支配范圍：（1）“利益存在限度標(biāo)準(zhǔn)”；（2）“支配可能性標(biāo)準(zhǔn)”；（3）“實(shí)際利用標(biāo)準(zhǔn)”；（4）“建設(shè)規(guī)劃和出讓合同標(biāo)準(zhǔn)”[7]。但都是通過(guò)地表權(quán)人支配地下空間深度。但沒(méi)有涉及的問(wèn)題是，立體土地利用中，一塊土地上是否允許設(shè)立若干建設(shè)用地使用權(quán)？建設(shè)用地使用權(quán)的范圍如何厘定？從《物權(quán)法》第一百三十六條看，顯然答案是一塊土地上可以設(shè)立多個(gè)建設(shè)用地使用權(quán)，新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)不得妨礙后設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)。而且受“法律法規(guī)的限制”、“城市規(guī)劃的限制”和“合同的限制”[8]，地下空間權(quán)的范圍可由此確定。當(dāng)土地所有權(quán)與建設(shè)用地所有權(quán)分屬不同之人，地下空間權(quán)的矛盾才顯現(xiàn)。所有權(quán)是權(quán)力之源，所有權(quán)人享有資源的剩余控制權(quán)。我國(guó)一味強(qiáng)調(diào)后設(shè)立的權(quán)利不得損害在先權(quán)利，而且從土地一級(jí)市場(chǎng)由國(guó)家控制，這樣，出讓不妨礙已成為建設(shè)用地使用權(quán)的土地固然可以，但是出讓已經(jīng)設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的土地，其似有違法之嫌。從用益物權(quán)之優(yōu)先性的解釋來(lái)看，“優(yōu)先享受其權(quán)利”，并且“先成立之物權(quán)實(shí)行時(shí)會(huì)壓制后成立之物權(quán)，此即后物權(quán)之存在若有害于先物權(quán)時(shí)，后物權(quán)會(huì)因先物權(quán)之實(shí)行而被排斥或消滅”[9]。

（二）《物權(quán)法》對(duì)于歸屬問(wèn)題的厘定

在空間利用細(xì)分的時(shí)代，建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立能夠促進(jìn)物盡其用?！段餀?quán)法》第一百三十六條建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立旨在地盡其用，故國(guó)家享有剩余權(quán)是正當(dāng)?shù)摹６绻麑⒌叵驴臻g權(quán)劃歸為最初取得建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)人，國(guó)家對(duì)于建筑物構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施以外的部分的利益讓給建設(shè)用地使用權(quán)人，不僅國(guó)家利益無(wú)端讓渡，而且更容易導(dǎo)致建設(shè)用地使用權(quán)人助推地價(jià)，增強(qiáng)了把持勒掯之風(fēng)。在安排地下空間權(quán)的權(quán)屬時(shí)，我們不僅需要考慮符合《物權(quán)法》的基本原則及規(guī)范，還需要對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)的交易成本進(jìn)行考量?！段餀?quán)法》第一百三十六條與《物權(quán)法》第一百三十八條，儼然已經(jīng)構(gòu)建起了空間權(quán)的基本框架。空間權(quán)分化，建設(shè)用地使用權(quán)分層異主符合現(xiàn)代物權(quán)之構(gòu)建。

依《物權(quán)法》對(duì)地下空間制度的規(guī)定來(lái)看，立法者對(duì)地下空間采取的是類似于德國(guó)的“一般地上權(quán)模式”，只將此權(quán)利概括說(shuō)明，具體的制度構(gòu)架則由其他法律法規(guī)構(gòu)架。在《物權(quán)法》中，有關(guān)地下空間的規(guī)定主要是第一百三十六條。

在行政法規(guī)層級(jí)的《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》中，則主要強(qiáng)調(diào)了地下空間規(guī)劃及利用，并把地下空間定義為：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)地表以下的空間?！盵10]而且，在“地下空間現(xiàn)狀及發(fā)展預(yù)測(cè)，地下空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，開(kāi)發(fā)層次、內(nèi)容、期限，規(guī)模與布局，以及地下空間開(kāi)發(fā)實(shí)施步驟等”方面都有具體規(guī)定。從地下工程的開(kāi)發(fā)使用流程來(lái)看，《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》無(wú)疑是地下空間權(quán)的細(xì)化規(guī)定。

在地方性法規(guī)的層面，往往以《物權(quán)法》、《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》為基礎(chǔ)，目的當(dāng)然也是將資源利用從平面空間提升到三維空間。諸多地方性法規(guī)一般包括開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、工程建設(shè)流程以及地下空間使用。地方性法規(guī)起著具體分權(quán)明晰責(zé)任的作用，將地下空間的管理權(quán)落實(shí)具體部門(mén)，將規(guī)劃?rùn)?quán)、審批權(quán)具體化。

在2015年3月1日生效的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》中，明確將建設(shè)用地使用權(quán)[11]列為登記內(nèi)容，而且在第八條中將“空間界限”作為不動(dòng)產(chǎn)登記事項(xiàng)，可見(jiàn)，地下空間權(quán)得到了法律的保護(hù)?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例》是建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立的保障，它劃清了權(quán)利的邊界，完善了地下空間權(quán)制度。

從宏觀視角看地下空間權(quán)的規(guī)則體系，基于立法的穩(wěn)定性要求，地下空間權(quán)作為新興權(quán)利，《物權(quán)法》對(duì)其做了概括規(guī)定，顯然是符合預(yù)期的。但是，新興的權(quán)利也需要不斷地受規(guī)制，不斷地完善。所以，此項(xiàng)任務(wù)由講究靈活性的行政法規(guī)和地方性規(guī)章完善最為合適。行政規(guī)章對(duì)地下空間的規(guī)制：促進(jìn)信息共享、跨區(qū)合作，明確爭(zhēng)端解決的主管部門(mén)和途徑；維護(hù)公開(kāi)原則，維護(hù)地下開(kāi)發(fā)安全；完善批準(zhǔn)制度，推動(dòng)統(tǒng)籌規(guī)劃開(kāi)發(fā)；明確工程受理主體，分設(shè)地下空間規(guī)劃建筑部門(mén)；對(duì)于平戰(zhàn)結(jié)合工程，添加主管部門(mén)定期檢查的權(quán)利，防止建設(shè)或使用單位的不當(dāng)使用。

參考文獻(xiàn)：

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〔6〕馬栩生.論城市地下空間權(quán)及其物權(quán)法構(gòu)建[J].法商研究，2010，（3）：87.

〔7〕馬栩生.論城市地下空間權(quán)及其物權(quán)法構(gòu)建[J].法商研究，2010，（3）：87—88.

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〔9〕謝在全.民法物權(quán)（上冊(cè)）[M]..北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011.26

〔10〕城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定（第2條）.

〔11〕不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例（第5條）.

（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）