論我國司法鑒定管理模式的完善

王繼福 宋一雄

摘 要：2005年《關于司法鑒定管理問題的決定》的出臺標志著我國的司法鑒定管理模式將由過去的分散型模式向統(tǒng)一型模式轉變。針對我國現(xiàn)行司法鑒定管理模式的不足，應盡快從管理體制、管理機制以及相關法律法規(guī)等方面對其進行完善，以促進司法公正。

關鍵詞：司法鑒定；管理模式；管理體制

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）10-0103-02

一、司法鑒定管理模式的界定

（一）司法鑒定管理模式的內涵

司法鑒定管理模式是指以一個國家范圍內的鑒定機構、人員、程序、技術標準以及司法鑒定職業(yè)道德、職業(yè)紀律等內容為主的行政管理或者行業(yè)管理的體制以及司法鑒定活動的運作機制[1]。司法鑒定管理模式是一國行政權力、社會權力、法制傳統(tǒng)以及訴訟模式等諸多因素共同影響和作用的結果，具有社會性、自然性、歷史性、地域性等特點。

（二）相關概念的辨析

（1）司法鑒定管理體制與管理機制。一是二者所體現(xiàn)的內容不同：前者體現(xiàn)的是司法鑒定管理主體與客體之間在宏觀管理上如何合理地界分各自的權限的問題，其本質是一種“誰隸屬于誰”的關系；而后者是指在一個司法鑒定管理系統(tǒng)中，管理主體在管理過程中與其他主體之間相互作用的過程、方式和關系。二是二者所涉及的問題的范疇不同：前者主要涉及管理的最核心問題，即實行集中管理還是分散管理的問題；后者主要涉及管理主體在管理過程中與其他相關主體的相互作用是否協(xié)調、如何協(xié)調的問題。（2）司法鑒定管理模式與管理制度。前者包含了管理體制和管理機制兩方面的內容，是關于“如何管理”問題的方案、方式；而司法鑒定管理制度是在司法鑒定管理活動中所形成的法律制度的總稱，是以管理體制為基礎而形成的制度框架，其主要包括鑒定機構、鑒定人、鑒定程序和標準以及執(zhí)業(yè)監(jiān)督等管理制度的內容。司法鑒定管理制度是管理模式外在的、規(guī)則化的表現(xiàn)形式。

二、我國現(xiàn)行司法鑒定管理模式的不足

2005年全國人大常委會《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》）的頒布標志著我國的司法鑒定管理模式將由過去的分散型模式向集中型模式轉變。以此為基礎，現(xiàn)行的管理模式得以形成。我國的這一司法鑒定管理模式存在著以下不足：

（一）統(tǒng)一的管理體制未完全形成

《決定》對司法鑒定的統(tǒng)一管理起到了指導作用，但由于各主體的理解不同，在實踐中“自設職權”、“各自為政”的情況依然存在。其中管理主體的不統(tǒng)一是引發(fā)眾多問題的根源?！稕Q定》明確了偵查機關的鑒定機構“設立權”，但未明確“設立權”是否包括“管理權”，為各主體之間的管理沖突埋下了隱患?！稕Q定》出臺后，司法部、公安部和最高人民檢察院基于種種因素的考量并從各自的利益出發(fā)，分別制定了各自的鑒定機構和管理辦法。三套司法鑒定管理體制阻礙了統(tǒng)一的管理體制的形成，鑒定管理職能與偵查、起訴職能未能完全分離。

（二）“兩結合”管理機制不完善

其一，缺少“兩結合”機制規(guī)定。我國現(xiàn)階段實行司法行政部門行政管理為主與行業(yè)協(xié)會行業(yè)管理為輔相結合的機制，但是在立法上，我國對“兩結合”管理機制只以“應然”的方式對待，缺少“實然”的規(guī)定[2]，這在實踐中可能造成管理上的沖突或缺位。其二，“兩結合”管理機制因行政和行業(yè)管理的不平衡而難以實現(xiàn)。行業(yè)協(xié)會應該是相關行業(yè)的人員自我管理的行業(yè)自律組織，其應接受政府部門的監(jiān)督但不受政府的直接干預。但是，在我國的實踐中，司法鑒定行業(yè)協(xié)會的領導多由業(yè)務主管部門的行政領導兼任，對自身的功能和定位認識不清，忽視了其本應發(fā)揮的服務功能，反而被施加了過度的行政干預，甚至成為了政府部門的延伸?？梢?，我國現(xiàn)階段的司法鑒定協(xié)會并不是真正意義上自律管理的獨立組織，它們往往依附于政府，二者不是“指導、合作”的關系，實際上是以政府的行政管理為主。

（三）“備案登記”有悖法制的統(tǒng)一

根據相關規(guī)定，我國現(xiàn)階段對偵查機關的鑒定機構和鑒定人以及偵查機關以外的鑒定機構和鑒定人分別采取了不同的登記管理方式，對前者實行部門管理與司法行政機關備案登記管理相結合的管理模式，對后者實行司法行政機關的審核登記管理，這種根據設立機構的主體不同而采取不同管理方式的做法不利于法制的統(tǒng)一?！皞浒傅怯洝惫芾磉`背了《決定》第二條從業(yè)務范圍上對鑒定機構和鑒定人進行登記管理的規(guī)定，對法制的統(tǒng)一性造成了不利影響。另外，從“兩高”“三部”《關于做好司法鑒定機構和司法鑒定人備案登記工作的通知》（以下簡稱《通知》）的規(guī)定可以看出，經過司法行政機關備案登記、編制名冊和公告的公安、檢察機關鑒定機構，可以以某某鑒定中心的名義依法開展司法鑒定工作，這種“備案登記”的本質可能會有悖于司法鑒定的統(tǒng)一管理。

（四）管理與使用機制不完善

根據現(xiàn)行法律規(guī)定，司法行政機關對鑒定機構和鑒定人的執(zhí)業(yè)活動有管理和監(jiān)督的權利，這些權利和職責決定了它是司法鑒定的管理者。而審判機關的基本職責是依據證據對案件事實進行認定以及確保法律的正確適用，因而它是司法鑒定的主要使用者[3]。司法鑒定執(zhí)業(yè)活動是否規(guī)范、合法，鑒定意見的質量如何，在很大程度上取決于管理者與使用者之間能否進行及時有效地溝通和協(xié)調。在我國，由于二者的銜接機制不夠完善，導致司法鑒定管理與使用的配合存在問題。了解鑒定機構執(zhí)業(yè)情況的使用者對執(zhí)業(yè)活動沒有管理和監(jiān)督的權利；而管理者的性質和作用決定了其僅憑自身難以對鑒定機構和鑒定人的具體執(zhí)業(yè)活動有深入和全面的了解。在管理者與使用者之間缺乏必要的溝通、協(xié)調機制，不利于對執(zhí)業(yè)活動的監(jiān)管以及鑒定質量的提升。

（五）有關管理模式的法律法規(guī)不完善

我國現(xiàn)階段司法鑒定管理模式的規(guī)定體現(xiàn)出分散性、不系統(tǒng)性和臨時性的特點，其主要來自《決定》以及國務院行政許可的授權，同時包括司法鑒定管理部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及相關司法解釋和規(guī)范性文件，除了這些以外，還見于三大訴訟法等法律規(guī)定中。這些規(guī)定的適用范圍和效力有限，缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，這顯然不利于我國現(xiàn)行司法鑒定的管理?！稕Q定》對管理工作所進行的調整與安排更是難以得到落實與保障?？傊?，我國司法鑒定管理模式缺乏位階更高的、系統(tǒng)的、能夠有效地規(guī)范鑒定活動的法律規(guī)范。

三、完善我國司法鑒定管理模式的建議

（一）確立統(tǒng)一的管理體制

首先，應明確司法鑒定管理主體。根據《決定》，國務院司法行政部門主管全國鑒定機構和鑒定人登記管理工作。確保司法鑒定管理主體的統(tǒng)一是改變以往“自我授權”、“各自為政”的分散管理的狀態(tài)、建立統(tǒng)一的司法鑒定管理模式的前提。其次，應將偵查機關鑒定機構納入全國統(tǒng)一的司法鑒定管理體制中。應明確偵查機關僅對鑒定機構有“設立權”，《決定》并沒有為偵查機關鑒定機構可以不接受司法行政機關的統(tǒng)一管理提供法律依據。第三，從司法鑒定機構的中立性出發(fā)，應完善司法鑒定管理職能與訴訟職能的分立分設，待條件成熟之時偵查機關鑒定機構應不再隸屬于偵查機關，而是應合并到社會鑒定機構中去。一方面，鑒定部門和偵查部門分離，分開設置，能夠彌補鑒定機構中立性不足的問題；另一方面，公安、檢察機關可以保留一定數量的技術人員，在偵查需要時為其提供相關的技術支持和指導，就偵查所涉及的專業(yè)問題提出技術性的參考意見。這樣，就能從根本上截斷鑒定機構對偵查機關的隸屬和依附，使鑒定管理職能與偵查、起訴職能分離

（二）完善“兩結合”的管理機制

其一，應在立法中確定“兩結合”管理機制。在立法中對司法鑒定行業(yè)協(xié)會獨立、中立的法律地位作出規(guī)定，明確司法鑒定行業(yè)協(xié)會的法律地位有利于其與政府之間的合作、監(jiān)督，是建立“兩結合”管理機制的前提。其二，合理劃分管理權限。要明確司法行政機關與司法鑒定行業(yè)協(xié)會各自的管理內容與責任，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律管理作用及其服務功能，合理有效地減少政府對行業(yè)協(xié)會的行政干預，確立二者之間“合作、指導”的關系，分階段、分步驟地建立司法鑒定“兩結合”管理機制。

（三）完善“備案登記”管理機制

（1）對“備案登記”的執(zhí)業(yè)范圍予以限制。應嚴格執(zhí)行《決定》的規(guī)定，將“備案登記”限于“三大類”的鑒定事項。對于一些訴訟需要、較為成熟的鑒定類別，是否對開展這些業(yè)務的偵查機關的鑒定機構進行“備案登記”管理，應當依據《決定》的規(guī)定，由國務院司法行政部門“商兩高”確定，以免出現(xiàn)“備案登記”管理與《決定》相沖突的情形。（2）限制“備案登記”鑒定機構的受托范圍?！锻ㄖ芬?guī)定的公安、檢察機關鑒定機構可以以鑒定中心的名義依法開展司法鑒定的相關工作，其中的“依法”必須符合《決定》的規(guī)定，僅限于偵查工作需要開展司法鑒定相關工作，不得接受社會委托。（3）明確法律責任。司法行政機關對偵查機關鑒定機構和鑒定人進行的備案登記行為能夠對外產生法律效力，其對備案登記的偵查機關鑒定機構和鑒定人應當承擔相應的責任。

（四）完善管理與使用相銜接機制

應完善以管理、使用、監(jiān)督為內容的司法行政機關與司法鑒定使用部門之間的銜接、配合機制。如司法行政主管機關應通過與審判機關主動溝通協(xié)商，建立定期磋商研討機制，積極尋求司法鑒定管理和使用中存在的一系列重大普遍問題的解決辦法；應建立定期反饋機制，司法審判機關向司法行政部門及時反饋鑒定機構和鑒定人的執(zhí)業(yè)情況，以規(guī)范它們的執(zhí)業(yè)活動，提高它們所提供的服務的質量。

（五）完善管理模式的立法

司法鑒定統(tǒng)一管理模式的發(fā)展，僅僅靠對體制和機制的調整難以實現(xiàn)，需要制定比《決定》位階更高的《司法鑒定法》將統(tǒng)一管理模式的內容和要求確定下來。此外，還應對司法部、公安部和最高人民檢察院制定的相關規(guī)定進行修改，在法律法規(guī)的層面上遏制與消除“自設職權”、“各自為政”的根據與可能性，以保障全國的司法鑒定活動都在司法行政部門的統(tǒng)一管理的范圍之內。

參考文獻：

〔1〕霍憲丹.司法鑒定管理模式比較研究[M].北京：中國政法大學出版社，2014.15-16.

〔2〕蔡杰，肖偉.論司法鑒定人混合型管理模式之完善[J].中國司法鑒定，2007，（1）：78.

〔3〕霍憲丹.論司法鑒定體制改革的實踐與探索[J].中國司法鑒定，2007，（1）：6.

（責任編輯 徐陽）