社區(qū)建設(shè)視角下的失地農(nóng)民市民化問題研究
——以南京市J社區(qū)為例

王鑫，張進(jìn)寶

社區(qū)建設(shè)視角下的失地農(nóng)民市民化問題研究
——以南京市J社區(qū)為例

王鑫，張進(jìn)寶

城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，農(nóng)民散失土地，進(jìn)入社區(qū)集中居住。社區(qū)建設(shè)對失地農(nóng)民市民化產(chǎn)生重要推動(dòng)作用，但也暴露出一些制度性缺陷，制約著失地農(nóng)民內(nèi)在素質(zhì)的市民化。通過調(diào)查J社區(qū)失地農(nóng)民現(xiàn)狀，探討社區(qū)建設(shè)中制約其市民化的因素并提出政策建議。

社區(qū)建設(shè)；失地農(nóng)民市民化；政策建議

一、引言

城市化程度是衡量國家現(xiàn)代化以及居民生活質(zhì)量的重要指標(biāo)。伴隨著城市化水平的不斷提高，失地農(nóng)民迅速增加。2010中國人口學(xué)會(huì)年會(huì)指出，“十二五”期末，我國人口總量達(dá)到13.9億左右，城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口突破7億。城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，使越來越多的鄉(xiāng)村集體土地以各種合法或非法的、公開或隱蔽的方式轉(zhuǎn)變成為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，由此產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。原來散居田間的農(nóng)民被聚集起來，統(tǒng)一進(jìn)入小區(qū)高樓居住。社區(qū)建設(shè)在推動(dòng)失地農(nóng)民市民化的同時(shí)，也暴露出許多制度性缺陷，制約其市民化的進(jìn)程。

二、社區(qū)建設(shè)中制約失地農(nóng)民市民化的因素

社區(qū)建設(shè)是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社會(huì)力量、社會(huì)資源，發(fā)揮社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境各方面協(xié)調(diào)發(fā)展，提高社區(qū)成員生活水平的過程。失地農(nóng)民社區(qū)建設(shè)直接關(guān)系到城鎮(zhèn)社會(huì)管理體制的變革、關(guān)系到我國城市化的進(jìn)程，也關(guān)系到公民社會(huì)的形成。據(jù)調(diào)查，J社區(qū)的社區(qū)建設(shè)對失地農(nóng)民的市民化有重要推動(dòng)作用，在物質(zhì)層面，如社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)、社區(qū)環(huán)境建設(shè)、社區(qū)居民的住房、戶籍、收入來源等方面幾乎與城市社區(qū)無異。但在市民化過程中，我們不僅要注重物質(zhì)層面的市民化，更要關(guān)注社區(qū)建設(shè)對文化層面的內(nèi)在市民化的推動(dòng)作用。在當(dāng)前構(gòu)建和諧社區(qū)的大背景下，我們應(yīng)利用社區(qū)建設(shè)這一平臺(tái)，構(gòu)建出外在物質(zhì)與內(nèi)在素質(zhì)同步的失地農(nóng)民市民化模式。

本文擬從歷史層面和現(xiàn)實(shí)層面分析J社區(qū)的社區(qū)建設(shè)中制約失地農(nóng)民市民化的因素。

J社區(qū)的前身是奮斗村，在2002年拆遷前共有6個(gè)村民小組，土地面積為1700畝。從2002-2003年，按照市府的相關(guān)文件，由邁皋橋創(chuàng)業(yè)園對奮斗村實(shí)施整體拆遷，并對村民采取貨幣安置補(bǔ)償辦法。年滿16周歲的勞動(dòng)力補(bǔ)償4萬元/人，女性年滿55周歲、男性年滿60周歲的村民補(bǔ)償1.6萬元/人，宅基地按原有面積補(bǔ)償。J社區(qū)由邁皋橋創(chuàng)業(yè)園建設(shè)而成，占地230畝，共52個(gè)棟樓，總建筑面積25萬m2，住戶約2893戶，總?cè)丝?556人，其中原拆遷村民戶數(shù)約2787戶，本村村民4318人，外來人員和商戶5238人。

（一）歷史層面

1．征地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法。2002-2003年，邁皋橋創(chuàng)業(yè)園通過大隊(duì)（社區(qū)居委會(huì)前身）動(dòng)員，對奮斗村6組村民實(shí)施整體拆遷，對村民采取貨幣安置補(bǔ)償辦法。據(jù)調(diào)查，該征地行為存在以下幾點(diǎn)問題：第一，上級政府和土地管理部門對征用土地審批不嚴(yán)格，無權(quán)或越權(quán)批地。2002年，國家對各級政府的征地行為監(jiān)管不嚴(yán)，當(dāng)時(shí)奮斗村的集體征地行為是直接由棲霞區(qū)政府授權(quán)，并未通過上級政府的審批通過，就開始了大規(guī)模的征地活動(dòng)。第二，征地程序不規(guī)范。一方面，征地一方?jīng)]有做到“兩公告、一登記”；另外一方面，失地農(nóng)民談判能力低下，沒能有效地表達(dá)自身利益。在征地過程中，政府部門并沒有按照市場規(guī)則與失地農(nóng)民平等對話，帶有明顯的行政強(qiáng)制色彩。第三，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)在征地時(shí)是由該耕地被征前三年平均畝產(chǎn)值決定的，而征地后的地價(jià)通常取決于該塊土地的區(qū)位，所以當(dāng)前土地補(bǔ)償費(fèi)沒能體現(xiàn)被征土地的真正價(jià)格，對農(nóng)民說服力較差［1］。

由于上級政府的審批不嚴(yán)，地方政府非法征地，導(dǎo)致J社區(qū)的房屋仍是集體產(chǎn)權(quán)，沒有房產(chǎn)證和土地證，失地農(nóng)民不愿繳納物業(yè)費(fèi)、垃圾費(fèi)。社區(qū)居民委員會(huì)因此包攬了基層自治組織和物業(yè)公司的雙重職能，不堪重負(fù)。征地程序不規(guī)范、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低導(dǎo)致農(nóng)民失地后，只拿到有限的補(bǔ)償款，無法長久滿足其進(jìn)入城市后的基本生活和再就業(yè)費(fèi)用，市民化的物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱。

2．社區(qū)保障建設(shè)。J社區(qū)的失地農(nóng)民在社區(qū)整體建成后，由居委會(huì)為失地農(nóng)民統(tǒng)一辦理了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口，失地農(nóng)民在身份上轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢泿虐仓玫霓k法僅僅著眼于失地農(nóng)民短期的基本生活安排，并沒有與市民社會(huì)保障相銜接。如今，青壯年由于參加工作，由單位統(tǒng)一繳納社會(huì)保障或個(gè)人繳納社會(huì)保障，享受與城市居民幾乎相同的社會(huì)福利，但退休年齡段人員的養(yǎng)老保障與城市居民相差巨大。J社區(qū)老年失地農(nóng)民每月僅從國家領(lǐng)取120元養(yǎng)老金，醫(yī)療保障參考農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

據(jù)報(bào)道，南京政府計(jì)劃拿出50億對失地農(nóng)民進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，使達(dá)到退休年齡的失地農(nóng)民最低能享受每月600元的養(yǎng)老保障，被征地人員全部享受醫(yī)保。如果這項(xiàng)政策得到落實(shí)，那么J社區(qū)的失地農(nóng)民在社會(huì)保障方面與市民接近等值，這也將使失地農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變邁出重要的一步。

（二）現(xiàn)實(shí)層面

1．社區(qū)管理體制。社區(qū)居民委員會(huì)作為基層管理組織，對J社區(qū)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、服務(wù)建設(shè)、文化建設(shè)、環(huán)境建設(shè)和保障建設(shè)等方面做出了巨大貢獻(xiàn)，逐步推動(dòng)失地農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化。但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居民委員會(huì)在社區(qū)管理中還存在以下幾點(diǎn)問題：

第一，社區(qū)內(nèi)缺乏對社區(qū)工作人員的培訓(xùn)。J社區(qū)居委會(huì)的主要成員均由原大隊(duì)成員轉(zhuǎn)化而來，工作經(jīng)驗(yàn)豐富，但文化水平偏低，大多是初高中文憑，傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)下的“人治”管理、“官本位”思想普遍存在。而專業(yè)社區(qū)工作的首要目標(biāo)是以人為本，社區(qū)工作者通過專業(yè)的理念和工作技術(shù)解決社區(qū)問題，滿足社區(qū)需要，促進(jìn)社區(qū)社會(huì)的和諧。由于缺乏對社區(qū)工作者的專業(yè)培訓(xùn)，J社區(qū)在社區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的困境，孤寡殘障人員生活困難等方面的工作仍停留在表面，希望通過上級政府補(bǔ)助解決問題，而不是增加自身能動(dòng)性，利用社區(qū)資源解決社區(qū)困難。

第二，社區(qū)中間組織的缺乏。社區(qū)中間組織是指介于政府和社區(qū)成員之間，負(fù)責(zé)聯(lián)系社區(qū)成員、組織社區(qū)活動(dòng)、支持社區(qū)建設(shè)的社區(qū)組織。J社區(qū)的中間組織有居委會(huì)成立的物業(yè)公司、居民文娛活動(dòng)團(tuán)體，但缺乏業(yè)主委員會(huì)這一重要中間組織。業(yè)主委員會(huì)由全體業(yè)主選舉產(chǎn)生，是全體業(yè)主的發(fā)聲器，是真實(shí)表達(dá)業(yè)主意愿的重要途徑。由于缺乏此類中間組織，失地農(nóng)民的意愿不能被集中表達(dá)，產(chǎn)生問題后個(gè)人單獨(dú)向居委會(huì)或物管公司反映，但個(gè)人問題往往缺乏代表性和集中性，因此解決過程十分漫長，有些事關(guān)集體權(quán)益的問題甚至被忽略或淹沒了，最終導(dǎo)致失地農(nóng)民話語權(quán)的缺乏。

第三，社區(qū)缺乏對房屋出租的管理。J社區(qū)存在大量外來人口，占社區(qū)總?cè)丝谝话胱笥?，這些人員主要是租住失地農(nóng)民的房屋，向失地農(nóng)民繳納房租，是J社區(qū)成員的重要組成部分，但社區(qū)對這類人員的管理很不完善。

2．社區(qū)民主體系。城市居民委員會(huì)是我國基層民主體系的重要組成部分。根據(jù)《居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，居民委員會(huì)成員由居民選舉產(chǎn)生，居委會(huì)實(shí)行辦事公開制度，接受全體居民的監(jiān)督和質(zhì)詢。目前，在南京市區(qū)的多個(gè)市區(qū)，已經(jīng)開始試點(diǎn)全體居民共同參與選舉居委會(huì)成員，不斷擴(kuò)大基層民主。但在J社區(qū)，其民主體系建設(shè)的步伐還比較緩慢。

第一，社區(qū)居民委員會(huì)財(cái)政制度不透明。J社區(qū)的財(cái)政來源與城市社區(qū)有很大區(qū)別，其來源除了每年的政府撥款以外，還包括稅收分紅、土地合作金、社區(qū)管理費(fèi)用。這些收入來源都沒有對全體居民公開。財(cái)務(wù)制度的不透明，使失地農(nóng)民對社區(qū)的信任度下降，增加社區(qū)與失地農(nóng)民雙向溝通的難度。

第二，社區(qū)選舉體系不完善。在社區(qū)選舉中，應(yīng)當(dāng)遵循普遍性原則和差額選舉原則，即一方面動(dòng)員居民廣泛參與社區(qū)選舉，另一方面被選舉人名額多于應(yīng)選名額。但在J社區(qū)，原來村大隊(duì)的成員通過街道批準(zhǔn)，直接轉(zhuǎn)型為社區(qū)居委會(huì)工作人員。選舉時(shí)，工作人員指導(dǎo)居民如何選舉，且投票過程不公開，只公布最后任職結(jié)果。居民對這種選舉活動(dòng)漠不關(guān)心，J社區(qū)的民主選舉如同虛設(shè)。

第三，社區(qū)溝通機(jī)制不完善。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)J社區(qū)的失地農(nóng)民利益受損時(shí)，他們大多不會(huì)選擇通過法律途徑保護(hù)自己的合法權(quán)益，而是通過聚眾靜坐、上訪等手段解決問題。一方面，J社區(qū)缺乏真正代表全體失地農(nóng)民利益的群體組織，當(dāng)集體利益受損時(shí)，失地農(nóng)民只能通過集體靜坐或聚眾鬧事等方式表達(dá)利益訴求，以獲得管理部門的關(guān)注，進(jìn)而解決問題；另一方面，J社區(qū)失地農(nóng)民法制意識淡薄，他們往往認(rèn)為通過聚眾、上訪解決問題的效率與效力要高于司法途徑，再加上他們自身缺乏法律素養(yǎng)，不懂得如何運(yùn)用法律武器保護(hù)自己，這就導(dǎo)致了J社區(qū)時(shí)?？梢姷撵o坐事件。

三、政策建議

2010年中央1號文件 《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》出臺(tái)，從宏觀上指導(dǎo)各地區(qū)在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。從J社區(qū)的調(diào)查分析來看，失地農(nóng)民在社區(qū)公共設(shè)施、住房、戶籍、收入來源等方面，與城市居民的同質(zhì)性增強(qiáng)；在社會(huì)保障方面比農(nóng)民的保障程度高，但與城市居民仍有部分差距；而在社區(qū)參與方式、民主法制等市民意識的形成以及價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變等方面，與城市居民還有較大差別。這就意味著J社區(qū)失地農(nóng)民已經(jīng)完成了外在市民化，但內(nèi)在素質(zhì)的市民化的任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。根據(jù)J社區(qū)失地農(nóng)民的市民化現(xiàn)狀，筆者提出以下建議，以期推動(dòng)其市民化進(jìn)程。

第一，完善征地補(bǔ)償制度，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。地方政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范自身行為，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)原則，制定合理的征地范圍和征地補(bǔ)償辦法，做到有法可依。在執(zhí)行征地補(bǔ)償時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)政策，提高征地程序和補(bǔ)償發(fā)放的透明度，做到依法行政。有的學(xué)者提議征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢远鄻踊?，如貨幣、就業(yè)安置、社會(huì)保險(xiǎn)、企業(yè)股份等［2］。按照市場原則，給予失地農(nóng)民合理的補(bǔ)償，并使補(bǔ)償辦法多樣化，避免失地農(nóng)民一夜暴富、揮霍無度，這一方面保障了失地農(nóng)民的合法利益，另一方面通過妥善安置和惠農(nóng)政策，維護(hù)社會(huì)治安的穩(wěn)定。

第二，完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。目前J社區(qū)在職職工的社會(huì)保障制度與城市居民已經(jīng)接軌，社會(huì)保障方面的差距主要集中在老年失地農(nóng)民。目前南京政府計(jì)劃對失地農(nóng)民進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，使達(dá)到退休年齡的失地農(nóng)民最低能享受每月600元的養(yǎng)老保障，被征地人員全部享受醫(yī)保。如果這項(xiàng)政策得到落實(shí)，那么J社區(qū)的失地農(nóng)民在社會(huì)保障方面與市民接近等值。

第三，完善社區(qū)管理機(jī)制。根據(jù)J社區(qū)目前管理體制方面的缺陷，我們可以完善社區(qū)中間組織，成立業(yè)主委員會(huì)，增加失地農(nóng)民在社區(qū)中的話語權(quán)；引進(jìn)專業(yè)社會(huì)工作者，并加強(qiáng)對現(xiàn)有社工的培訓(xùn)，由“管理的理念”向“服務(wù)的理念”轉(zhuǎn)變，通過自身的賦權(quán)，運(yùn)用社區(qū)資源，解決社區(qū)問題；加強(qiáng)對社區(qū)內(nèi)出租房屋和流動(dòng)人員的登記管理，為社區(qū)營造舒適安全的生活環(huán)境。

第四，加強(qiáng)社區(qū)民主體系建設(shè)。如果我們能針對目前的實(shí)際情況，逐步引導(dǎo)失地農(nóng)民在社區(qū)層次上一步步走向理性，擴(kuò)大民主生活的基礎(chǔ)和范圍，就會(huì)從最基本的層次上促進(jìn)一種具有人文精神的、優(yōu)化合理的社會(huì)生活，使我們提高居民的生活質(zhì)量實(shí)實(shí)在在地上一個(gè)臺(tái)階［3］。加強(qiáng)J社區(qū)民主體系建設(shè)，具體包括公開社區(qū)財(cái)務(wù)明細(xì)，規(guī)范社區(qū)財(cái)務(wù)流程，接受全體失地農(nóng)民的監(jiān)督，確保社區(qū)資金用于社區(qū)建設(shè)和維護(hù)；完善社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)選舉制度，通過宣傳教育使失地農(nóng)民了解自身的權(quán)利和義務(wù)，并公開失地農(nóng)民的投票過程和選舉結(jié)果，保證選舉過程的公開透明和選舉結(jié)果的民主公正；完善社區(qū)溝通機(jī)制。

最后，優(yōu)化失地農(nóng)民社區(qū)及周邊的教育資源。社區(qū)教育所具有的“全員、全面、全程”的特點(diǎn)，正是構(gòu)建與失地農(nóng)民市民化進(jìn)程相適應(yīng)的終身教育體系的重要途徑［4］。首先，要?jiǎng)?chuàng)新培訓(xùn)方式，加強(qiáng)對失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)。其次，優(yōu)化社區(qū)周邊的學(xué)校資源。J社區(qū)地處南京棲霞區(qū)的城郊結(jié)合部，優(yōu)質(zhì)的中小學(xué)教育資源十分有限，因此失地農(nóng)民的子女獲得高等教育的機(jī)會(huì)也有限。從長遠(yuǎn)來看，這就抑制了失地農(nóng)民及其子女文化素質(zhì)的進(jìn)一步提高，也增加了其完全融入市民群體的難度。優(yōu)化失地農(nóng)民社區(qū)及周邊的教育資源，通過教育促進(jìn)其市民意識的形成和價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變，是失地農(nóng)民內(nèi)在素質(zhì)市民化的重要途徑。

四、結(jié)語

J社區(qū)失地農(nóng)民的市民化程度還是相對較高的，從物質(zhì)層面觀察，其幾乎與城市社區(qū)無差別，我們也很難發(fā)現(xiàn)其農(nóng)村社區(qū)的特質(zhì)。但在市民化過程中，我們不僅要注重外在資格的市民化，更要關(guān)注其內(nèi)在素質(zhì)的市民化，即其社區(qū)參與方式、民主法制等市民意識的形成以及價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變等方面。完善的社區(qū)建設(shè)對促進(jìn)失地農(nóng)民在文化層面的市民化有重要作用。我們要善于利用社區(qū)建設(shè)的平臺(tái)，促進(jìn)失地農(nóng)民生活方式與價(jià)值觀念等社會(huì)文化層面轉(zhuǎn)變?yōu)樾率忻瘢M(jìn)而從失地農(nóng)民自身層面完成其城市適應(yīng)與認(rèn)同的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)其市民心理與市民意識的根本轉(zhuǎn)變［5］。

[1]高勇.失去土地的農(nóng)民如何生活——關(guān)于失地農(nóng)民問題的理論探討[N].人民日報(bào),2004-02-02(A9).

[2]張航.我國失地農(nóng)民市民化問題研究述評[J].黑龍江教育學(xué)院學(xué)報(bào),2010(7).

[3]費(fèi)孝通.居民自治：中國城市社區(qū)建設(shè)的新目標(biāo)[J].江海學(xué)刊,2002(3).

[4]王慧博.失地農(nóng)民市民化的制約因素及對策[J].農(nóng)業(yè)科技管理,2006(6).

[5]湯奪先,張莉曼.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民市民化的路徑選擇[J].濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào),2010(5).

D632.1

A

1673-1999（2011）24-0065-03

王鑫（1986-），女，江蘇南京人，南京師范大學(xué)（江蘇南京210006）碩士研究生，研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)學(xué)。

2011-10-21