行政公益訴訟庭審應(yīng)對(duì)的探索

張玉梅　潘珣

內(nèi)容摘要：檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，應(yīng)圍繞庭審實(shí)際進(jìn)行探索，認(rèn)真梳理庭審中遇到立案、主體資格、舉證責(zé)任、調(diào)查取證、事實(shí)認(rèn)定、管轄等相關(guān)問(wèn)題，從庭前溝通、訴前準(zhǔn)備、庭后督促等方面有針對(duì)性地解決上述問(wèn)題，同時(shí)可以從完善立法、組成專家顧問(wèn)庫(kù)、加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)等方面進(jìn)一步提升監(jiān)督水平。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān) 行政公益訴訟 庭審應(yīng)對(duì)

行政公益訴訟是指公民、法人或其他組織，認(rèn)為行政主體的作為或不作為違法，對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害的，但對(duì)其自身合法權(quán)益并未構(gòu)成或者不具有構(gòu)成直接侵害之可能的，可以根據(jù)法律的規(guī)定向法院提起的行政訴訟。案例中，某縣檢察院向縣林業(yè)局發(fā)出檢察建議，建議縣林業(yè)局對(duì)砂石場(chǎng)違法占用林地的行為進(jìn)行處理，并將處理情況在一個(gè)月內(nèi)答復(fù)，而林業(yè)局逾期未答復(fù)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)怠于履職發(fā)出檢察建議，但仍有不予回復(fù)或置之不理的情形，應(yīng)該采取更剛性的監(jiān)督方式進(jìn)行監(jiān)督。如案例中向法院提起行政公益訴訟，人民法院做出了支持檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求的判決。這不僅標(biāo)志著審判機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟主體資格的認(rèn)可并依法作出實(shí)體判決，而且標(biāo)志著檢察監(jiān)督權(quán)、審判權(quán)共同對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行司法監(jiān)督的開(kāi)河之舉。通過(guò)提起行政公益訴訟，使行政機(jī)關(guān)接受來(lái)自外部力量的有力監(jiān)督，督促其糾正違法行為，促使切實(shí)依法履職。

一、行政公益訴訟庭審實(shí)踐中存在的具體問(wèn)題

目前，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟法律上尚缺乏具體明確的規(guī)定，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《授權(quán)決定》），最高人民檢察院隨后發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展試點(diǎn)探索，但也僅僅是授權(quán)探索，法律規(guī)定不足導(dǎo)致在探索行政公益訴訟的過(guò)程中存在以下問(wèn)題：

（一）立案問(wèn)題

提起訴訟存有爭(zhēng)議，即使起訴，法院也極可能不受理。從法院司法中立、被動(dòng)保守與我國(guó)所處法系的角度，法院審判從程序到實(shí)體都必須有法可依，法律規(guī)定的欠缺，將會(huì)使法院不能受案、不愿受案或不敢受案，或立了案也可能難以做出判決。

（二）主體資格問(wèn)題

《方案》明確檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟，但對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟人的地位尚無(wú)法律予以明確。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是作為民事中的平等主體、行政訴訟法中的原告還是刑事訴訟法中的公訴人尚未明確。

（三）舉證責(zé)任問(wèn)題

在刑事公訴與民事公益訴訟中，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)其指控和訴訟主張承擔(dān)證明責(zé)任，但在行政訴訟中其舉證責(zé)任如何分配沒(méi)有規(guī)定。若參照行政訴訟法規(guī)定由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)證明其依法履職的責(zé)任，一方面訴訟的結(jié)果可能被行政機(jī)關(guān)掌控，另一方面在檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)抗衡能力相當(dāng)?shù)那闆r下，既將行政機(jī)關(guān)作為被告、又要其承擔(dān)證明其依法履職的責(zé)任，顯然有違公平。

（四）調(diào)查取證問(wèn)題

在提起行政公益訴訟的過(guò)程中，調(diào)查取證困難，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：證據(jù)的發(fā)現(xiàn)困難，對(duì)行政主體是否履職、履職程度等文件、資料往往由行政機(jī)關(guān)保存且能改動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)很難介入發(fā)現(xiàn)；證據(jù)收集調(diào)取困難，檢察機(jī)關(guān)把行政機(jī)關(guān)起訴至法院，行政機(jī)關(guān)難免會(huì)有抵觸情緒，可能存在不配合提供證據(jù)或隱匿、毀滅證據(jù)等情況，且在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)能否使用檢察調(diào)查權(quán)、使用的程度及范圍如何尚未明確；證據(jù)的固定困難，行政主體的履職情況處于動(dòng)態(tài)變化狀態(tài)中，很難憑一時(shí)的階段性證據(jù)固定行政主體違法事實(shí)。

（五）事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題

行政公益訴訟過(guò)程中的事實(shí)認(rèn)定困難，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：對(duì)行政主體違法履職的違法性構(gòu)成要件尚無(wú)定論；對(duì)行政機(jī)關(guān)檢察建議發(fā)出之前未依法履職行為已構(gòu)成違法的（階段性違法）是否予以起訴尚存爭(zhēng)議；對(duì)行政機(jī)關(guān)提供的偽證難以辨別、認(rèn)定。

（六）管轄問(wèn)題

民事訴訟法規(guī)定民事公益訴訟由中級(jí)人民法院管轄，但行政公益訴訟該由何級(jí)法院管轄尚未明確，且對(duì)于法院跨行政區(qū)域管轄的案件，由何地檢察院提起行政公益訴訟存爭(zhēng)議，此外，行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)不服法院判決的，可否抗訴，若可，如何平衡檢察機(jī)關(guān)做為公益訴訟人和訴訟監(jiān)督人的身份。

二、行政公益訴訟實(shí)踐中存在問(wèn)題的應(yīng)對(duì)

（一）關(guān)于訴訟請(qǐng)求的思考

行政公益訴訟的意義在于督促行政機(jī)關(guān)規(guī)范自身行為，若無(wú)懲戒措施，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的效果將停留在行政機(jī)關(guān)得過(guò)且過(guò)、發(fā)現(xiàn)就改、不發(fā)現(xiàn)不管的狀態(tài)。在檢察機(jī)關(guān)起訴后才履行責(zé)任，表面上使得檢察機(jī)關(guān)的訴求失去意義，但實(shí)質(zhì)上遲來(lái)的履職并不能掩蓋行政機(jī)關(guān)因長(zhǎng)時(shí)間行政不作為，而導(dǎo)致其行為本身違法的事實(shí)。針對(duì)此種情況，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)變更訴訟請(qǐng)求，直接請(qǐng)求法院判令被告人行為違法。根據(jù)《行政訴訟法》笫5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”可見(jiàn)，對(duì)被訴具體行政行為包括行政機(jī)關(guān)作為和不作為的合法性審查是法律賦予人民法院的法定職責(zé)。也就是說(shuō)，對(duì)于一起行政不作為案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先請(qǐng)求法院確認(rèn)被告的行為違法，其次才是請(qǐng)求法院判令被告履職，最后判令被告承擔(dān)全部訴訟費(fèi)。這樣一來(lái)，即使被告在訴訟過(guò)程中履職，也不影響訴訟的進(jìn)行，只要被告行為本身違法，就應(yīng)該承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）關(guān)于庭審應(yīng)對(duì)措施的探索

隨著檢察機(jī)關(guān)對(duì)提起行政公益訴訟的不斷探索，庭審的應(yīng)對(duì)將成為一個(gè)重要課題。本案中，檢察機(jī)關(guān)結(jié)合督促起訴工作，排查篩選了案件，向法院提起行政公益訴訟，作了有益的司法實(shí)踐探索，人民法院不僅受理了案件，并且做出了支持檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求的判決，判決后，各方當(dāng)事人在上訴期內(nèi)均未提出上訴，判決生效。歸納起來(lái)，筆者認(rèn)為做好行政公益訴訟的庭審，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：

1.做好庭前溝通

主動(dòng)及時(shí)向黨委、人大、政府、政協(xié)機(jī)關(guān)單位匯報(bào)、溝通案件情況，爭(zhēng)取邀請(qǐng)相關(guān)機(jī)關(guān)、單位的領(lǐng)導(dǎo)旁聽(tīng)案件審理，增進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檢察機(jī)關(guān)探索行政公益訴訟的理解和支持。與被告及案件相關(guān)單位、人員加強(qiáng)溝通交流，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟予以適當(dāng)釋明，減少對(duì)抗情緒。加強(qiáng)與人民法院的溝通，對(duì)重大復(fù)雜的案件，可以申請(qǐng)法院進(jìn)行庭前證據(jù)交換等，以利于案件順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)起訴目的。此外，若出現(xiàn)不服一審判決上訴的情形，同樣必須繼續(xù)加強(qiáng)與二審法院溝通，確保人民法院支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。在行政公益訴訟探索過(guò)程中，必須慎重穩(wěn)妥，盡量避免出現(xiàn)失誤敗訴，防止產(chǎn)生對(duì)檢察機(jī)關(guān)是否有能力通過(guò)行政公益訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職的質(zhì)疑。

2.做好充分的訴前準(zhǔn)備

一是找準(zhǔn)違法事實(shí)。在對(duì)行政機(jī)關(guān)提起訴訟前，要對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行充分的核實(shí)、論證，確保行政公益訴訟的案件事實(shí)客觀、真實(shí)，且確實(shí)違反了相關(guān)法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。對(duì)屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量范圍，僅存在行政行為“合理性”問(wèn)題，但不存在行政行為違法的，不能作為行政公益訴訟案件。二是查清被告主體資格。在對(duì)行政機(jī)關(guān)提起訴訟前，應(yīng)當(dāng)對(duì)被告承擔(dān)的行政職責(zé)、是否屬于獨(dú)立法人、法定代表人等信息進(jìn)行核實(shí)，避免出現(xiàn)被起訴的被告無(wú)訴訟主體資格或是無(wú)相應(yīng)行政管理執(zhí)法責(zé)任等導(dǎo)致敗訴或需要變更或增加當(dāng)事人的情況出現(xiàn)。三是充分收集證據(jù)。在對(duì)行政機(jī)關(guān)提起訴訟前，緊緊圍繞所起訴的案件事實(shí)和法律適用，到相關(guān)單位調(diào)取證據(jù)，針對(duì)技術(shù)性問(wèn)題，請(qǐng)相關(guān)技術(shù)人員予以說(shuō)明；到第三人所在地，通過(guò)實(shí)際調(diào)查走訪收集、固定證據(jù)等。同時(shí)，還要認(rèn)真分析研判行政機(jī)關(guān)可能提出的抗辯理由，并針對(duì)性地收集證據(jù)及相關(guān)法律依據(jù)，予以反駁。對(duì)不宜由檢察機(jī)關(guān)收集固定的證據(jù)，可以申請(qǐng)人民法院進(jìn)行調(diào)取固定。四是找準(zhǔn)法律依據(jù)。由于行政法律、法規(guī)涉及面廣、數(shù)量龐大，在提起行政公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)對(duì)起訴案件涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章等進(jìn)行認(rèn)真研究，確保提出的訴訟請(qǐng)求有依據(jù)，避免依據(jù)錯(cuò)誤導(dǎo)致起訴失誤。

3.依法應(yīng)對(duì)庭審

一是主體資格問(wèn)題應(yīng)對(duì)。若庭審中質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主體資格，則可以從《憲法》第129條、《人民檢察院組織法》第14條、《行政訴訟法》第11條及《授權(quán)決定》、《試點(diǎn)方案》的規(guī)定予以說(shuō)明。二是適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變，做好正確定位。檢察機(jī)關(guān)派員出席庭審，身份從公訴人轉(zhuǎn)變成行政公益訴訟人，庭審用語(yǔ)等也應(yīng)隨之變化。不能套用刑事公訴語(yǔ)言，對(duì)其他當(dāng)事人的稱呼要符合行政訴訟要求，不能稱呼被告為“被告人”，也不宜稱呼第三人為“嫌疑人”、“違法人員”，此外，宣讀行政公益起訴狀、發(fā)表辯論意見(jiàn)等，都要保持用語(yǔ)的平和、理性及謙抑。三是調(diào)配合適的檢察人員出庭。出席庭審人員代表檢察機(jī)關(guān)的形象，同時(shí)也影響庭審效果。既要根據(jù)行政主體出庭對(duì)象，選擇級(jí)別相當(dāng)?shù)母删?，又要保證該干警熟悉相關(guān)的行政法律法規(guī)且出庭經(jīng)驗(yàn)豐富、素質(zhì)過(guò)關(guān)。四是庭審?fù)话l(fā)情況應(yīng)對(duì)。庭審中出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)未掌握的情況，對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定和審理結(jié)果具有重大影響的，可以向法庭申請(qǐng)休庭或延期審理，經(jīng)過(guò)調(diào)查并經(jīng)檢委會(huì)討論后，決定向法院申請(qǐng)繼續(xù)開(kāi)庭或撤回起訴。

4.庭后及時(shí)跟進(jìn)督促

庭審后及時(shí)了解案件進(jìn)展情況，及時(shí)正確決定是否撤回起訴、是否抗訴；總結(jié)案件經(jīng)驗(yàn)，決定對(duì)案件中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行梳理，以便進(jìn)一步改進(jìn)。

三、做好行政公益訴訟工作的幾點(diǎn)建議

在我國(guó)的法律體系中，關(guān)于行政公益訴訟的規(guī)定還很不完善，在探索行政公益訴訟過(guò)程中，筆者建議從以下方面進(jìn)行完善，更好的發(fā)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟的價(jià)值。

（一）完善立法，確保庭審效果

開(kāi)展行政公益訴訟的過(guò)程中，最大的難點(diǎn)在于缺乏法律明確的規(guī)定，為了使行政公益訴訟依法有序?qū)π姓?quán)力進(jìn)行監(jiān)管，建議在探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，通過(guò)法律規(guī)定予以明確，包括應(yīng)對(duì)提起行政公益訴訟案件范圍、類型、舉證責(zé)任分配等進(jìn)行規(guī)定，有效防止浪費(fèi)訴訟資源、有損司法權(quán)威事件的發(fā)生，達(dá)到辦理案件有章可循、有據(jù)可依，保證行政公益訴權(quán)的規(guī)范行使。

（二）聘請(qǐng)專家、專業(yè)人才組成專家顧問(wèn)庫(kù)

行政公益訴訟是對(duì)行政行為進(jìn)行的監(jiān)督，而大量的行政行為具有很強(qiáng)的專業(yè)性，檢察人員不可能掌握每個(gè)專業(yè)的知識(shí)，這就需要具備有相應(yīng)知識(shí)的專家、專業(yè)人才為檢察機(jī)關(guān)提供咨詢，必要時(shí)可以出庭作證，便于判斷行政機(jī)關(guān)是否未依法履職。

（三）加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高素質(zhì)

公益訴訟具有較強(qiáng)的專業(yè)性，對(duì)檢察人員的素質(zhì)提出了更高的要求，例如：在行政公益訴訟中，檢察人員不僅要掌握常見(jiàn)的行政違法行為方面的知識(shí)，還應(yīng)規(guī)范對(duì)行政違法行為證據(jù)的收集與固定。這就需要檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部加強(qiáng)對(duì)干警的培訓(xùn)，提高素質(zhì)，更好的履行監(jiān)督職能。

（四）做好訴后的溝通建議

行政公益訴訟的展開(kāi)，離不開(kāi)黨委政府的支持，加強(qiáng)與黨委政府的溝通協(xié)調(diào)與聯(lián)系，能促進(jìn)彼此的理解，幫助行政執(zhí)法部門(mén)工作的改進(jìn)，形成內(nèi)、外監(jiān)督兩股合力，督促行政機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)。

（五）將檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督結(jié)果納入對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)及行政執(zhí)法人員的考核范圍

行政公益訴訟的意義，在于督促行政機(jī)關(guān)規(guī)范自身行為，若無(wú)懲戒措施，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的效果將停留在行政機(jī)關(guān)得過(guò)且過(guò)、發(fā)現(xiàn)就改、不發(fā)現(xiàn)不管的狀態(tài)。為加強(qiáng)監(jiān)督的效果，積極推進(jìn)法治政府、服務(wù)型政府的建立，有必要將檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督建議及起訴情況納入對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)及行政執(zhí)法人員的考核范圍。