檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟調(diào)查取證實(shí)證分析

趙亮

內(nèi)容摘要：探索提起公益訴訟是全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中檢察機(jī)關(guān)被賦予的一項(xiàng)神圣使命，而調(diào)查取證工作是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文從待證事實(shí)、舉證責(zé)任、取證原則等方面對(duì)行政公益訴訟的調(diào)查取證工作做實(shí)證分析。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān) 行政公益訴訟 調(diào)查取證

本案例符合全國(guó)人大和最高人民檢察院關(guān)于提起行政公益訴訟規(guī)定的形式要件：一是受案范圍上，本案發(fā)生于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域；二是案件來(lái)源上，本案系檢察機(jī)關(guān)在履行審查逮捕檢察職權(quán)中發(fā)現(xiàn)；三是程序要求上，本案經(jīng)過(guò)訴前程序，行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后仍怠于履行職責(zé)，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。鑒于此，該縣檢察院擬作為公益訴訟人，以縣林業(yè)局為被告向法院提起行政公益訴訟。

一、待證事實(shí)及證明標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)以上訴訟請(qǐng)求，我們認(rèn)為本案待證事實(shí)有以下幾點(diǎn)：一是縣林業(yè)局對(duì)該企業(yè)監(jiān)管過(guò)程中有違法行使職權(quán)和不行使職權(quán)的事實(shí)；二是由于林業(yè)部門(mén)怠于履職，該企業(yè)一直違法生產(chǎn)的事實(shí)；三是由于該企業(yè)違法生產(chǎn)，造成環(huán)境資源嚴(yán)重破壞，國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)；四是縣林業(yè)局行政違法行為、該企業(yè)違法生產(chǎn)行為與國(guó)家和社會(huì)公益受到侵害的事實(shí)存在關(guān)聯(lián)性。

證明上述待證事實(shí)，我們要首先搞清作為公益訴訟人提供的證據(jù)所能證明的事實(shí)得以作為法官裁斷案件的基礎(chǔ)所要達(dá)到的最低程度或者最低標(biāo)準(zhǔn)，也即證明標(biāo)準(zhǔn)和證明任務(wù)問(wèn)題。最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第63條規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)以證據(jù)能夠證明的案件事實(shí)為依據(jù)依法作出裁判?！蓖瑯?，最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第53條規(guī)定：“人民法院裁判行政案件，應(yīng)當(dāng)以證據(jù)證明的案件事實(shí)為依據(jù)?！边@說(shuō)明我國(guó)司法實(shí)踐中，民事訴訟和行政訴訟證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同于刑事訴訟中的“排除合理懷疑”標(biāo)準(zhǔn)，它只要求法官就某一案件事實(shí)的認(rèn)定依據(jù)庭審活動(dòng)對(duì)證據(jù)調(diào)查、審查、判斷之后形成相當(dāng)程度上的內(nèi)心確信即可，也就是我們常說(shuō)的“蓋然性規(guī)則”標(biāo)準(zhǔn)、“優(yōu)勢(shì)證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)特定的案件事實(shí)負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人必須提供足夠的證據(jù)，達(dá)到“明顯優(yōu)勢(shì)”的程度，才能卸除其舉證責(zé)任，使法官作出對(duì)其有利的事實(shí)認(rèn)定，這里的“明顯優(yōu)勢(shì)”，不是100%的客觀真實(shí)，而是一種相對(duì)真實(shí)。我們認(rèn)為民事、行政公益訴訟不同于一般的民事、行政訴訟，蓋然性規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)是適用于民事、行政案件的最低限度的證明要求，而公益訴訟涉及眾多復(fù)雜敏感領(lǐng)域，一定要秉承嚴(yán)格審慎的態(tài)度來(lái)看待和推進(jìn)這項(xiàng)工作，因此我們認(rèn)為公益訴訟人的證明責(zé)任應(yīng)高于一般民事、行政訴訟的原告證明責(zé)任，其提供的證據(jù)證明相對(duì)真實(shí)確定性應(yīng)更高，我們可稱(chēng)之為“高度蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)或“絕對(duì)優(yōu)勢(shì)證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)。

二、相關(guān)證據(jù)的調(diào)取工作

我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者陳樸生認(rèn)為：“證據(jù)之調(diào)查，因其作用不同，分為形式調(diào)查與實(shí)質(zhì)調(diào)查兩種，前者，重在證據(jù)資料之收集，屬于立證范圍；后者，重在證據(jù)態(tài)度之發(fā)見(jiàn)，屬于判斷范圍。”[1]我國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為證據(jù)調(diào)查屬于實(shí)質(zhì)調(diào)查，即“調(diào)查收集證據(jù)是指執(zhí)法機(jī)關(guān)和律師為了證明特定的案件事實(shí)，按照法律規(guī)定的范圍和程序，收集證據(jù)材料的法律活動(dòng)”。[2]根據(jù)這一主流的觀點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)之所以提起行政公益訴訟，就是為了保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益免遭不法侵害，證據(jù)調(diào)查權(quán)是完成這一職責(zé)的重要手段。檢察機(jī)關(guān)得以被授權(quán)以公益訴訟人身份提起公益訴訟，其中有一個(gè)重要因素就是檢察機(jī)關(guān)享有證據(jù)調(diào)查權(quán)，更容易克服訴訟中的技術(shù)性障礙，容易獲得勝訴，從而有利于社會(huì)公共利益的司法保護(hù)。調(diào)查核實(shí)是修改后《民事訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要監(jiān)督手段，該法第210條對(duì)此做了明確規(guī)定，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第65條至73條對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用條件、調(diào)查措施及程序方法等做了細(xì)化規(guī)定。

根據(jù)本案的待證事實(shí)和證明標(biāo)準(zhǔn)，檢察院依法定職權(quán)可以采取查詢(xún)、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料、詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人和案外人、咨詢(xún)專(zhuān)業(yè)人員意見(jiàn)、委托鑒定等措施，根據(jù)實(shí)際情況，例如到環(huán)保機(jī)關(guān)調(diào)取對(duì)企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管行政執(zhí)法檔案，涉及刑事犯罪的可以到公安機(jī)關(guān)調(diào)取了偵查卷宗，涉及立項(xiàng)的可以到發(fā)展改革部門(mén)調(diào)取企業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批檔案等，詢(xún)問(wèn)行政機(jī)關(guān)有關(guān)工作人員、企業(yè)附近居民等并制作調(diào)查筆錄，咨詢(xún)環(huán)保業(yè)務(wù)專(zhuān)家對(duì)相關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)，聘請(qǐng)高校環(huán)保專(zhuān)業(yè)的教授指導(dǎo)取證等，以上取證工作為下一步提起行政公益訴訟提供了充分的證據(jù)支持。

三、幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

（一）舉證責(zé)任分配問(wèn)題

舉證責(zé)任分配問(wèn)題至關(guān)重要，直接影響檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟勝訴的幾率。在民事訴訟中，采取的是“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的原則，在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)負(fù)有證明其具體行政行為合法的義務(wù)，而行政相對(duì)人不承擔(dān)證明責(zé)任?！缎姓V訟法》第34條第1款規(guī)定：“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。實(shí)踐中，有人認(rèn)為，公益訴訟是一種特殊的訴訟，作為公益訴訟人的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)全部舉證責(zé)任。我們認(rèn)為此觀點(diǎn)失之偏頗，公益訴訟的舉證責(zé)任分擔(dān)不能簡(jiǎn)單地搞一刀切、搞絕對(duì)化，而應(yīng)考慮公平、經(jīng)驗(yàn)規(guī)則等多種因素，根據(jù)待證事實(shí)需要來(lái)合理分配雙方舉證責(zé)任，不應(yīng)過(guò)度加重公益訴訟人和被告任何一方的證明責(zé)任。

以環(huán)境公益訴訟為例，我們來(lái)具體分析：

（1）對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟，主要應(yīng)遵循“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第8條規(guī)定，提起環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的初步證明材料，也就是說(shuō)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟需要提供證明被告方污染行為與結(jié)果之間有因果聯(lián)系的初步證明材料，根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》要求，這種證據(jù)材料只限于初步證明效力即可?？紤]到公益訴訟的特殊性，以及公益訴訟舉證難的問(wèn)題，上述舉證責(zé)任也應(yīng)設(shè)置例外，即檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，但對(duì)于某些涉及非常專(zhuān)業(yè)的技術(shù)問(wèn)題的證據(jù)，則由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，證明其行為合法并與損害社會(huì)公益后果不存在因果關(guān)系。該解釋第13條規(guī)定：“原告請(qǐng)求被告提供其排放的主要污染物，超標(biāo)排放情況等環(huán)境信息，如果依據(jù)法律規(guī)定被告方應(yīng)當(dāng)持有或是有證據(jù)證明其應(yīng)當(dāng)持有而拒不提供的，同時(shí)原告主張不利于被告的，人民法院可以推定該主張成立”?！肚謾?quán)責(zé)任法》第66條規(guī)定：“因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任”。最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第4條規(guī)定：“下列侵權(quán)訴訟按照以下規(guī)定承擔(dān)舉證責(zé)任：……（三）因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任；……?！?/p>

（2）對(duì)于行政公益訴訟，應(yīng)根據(jù)訴訟請(qǐng)求和待證事實(shí)區(qū)別對(duì)待：如果請(qǐng)求法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)，根據(jù)《行政訴訟法》第38條規(guī)定，則不需提供證據(jù)支持訴求；如果請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)行政違法行為、確認(rèn)行政行為違法或者無(wú)效，則需提供被告行政行為具有違法或可撤銷(xiāo)的初步證明材料。對(duì)于一些行政機(jī)關(guān)部門(mén)內(nèi)部規(guī)定或是涉及其他專(zhuān)業(yè)性知識(shí)的，則可以參照《行政訴訟法》第34條的規(guī)定由行政機(jī)關(guān)提供證明其行政行為合法的依據(jù)和證據(jù)。

（3）環(huán)境行政公益訴訟中，公益訴訟人還需提供行政機(jī)關(guān)違法行政行為與排污單位的污染行為有因果關(guān)系的初步證據(jù)，至于損害后果以及損害行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系，則可參考上述環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)任。另外，對(duì)于證明排污單位的損害行為造成的環(huán)境損害結(jié)果以及二者存在因果關(guān)系的進(jìn)一步證據(jù)，我們認(rèn)為也可以待法院受理案件后，由公益訴訟人向法院申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)，或是由法院委托相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)作出鑒定意見(jiàn)。因?yàn)檫@部分證據(jù)，如果由公益訴訟人在訴前委托相關(guān)機(jī)構(gòu)作鑒定，一是由“原告”委托作出的鑒定意見(jiàn)證據(jù)證明力小，二是鑒定機(jī)構(gòu)往往都是環(huán)保部門(mén)下屬機(jī)構(gòu)，由“原告”委托被告來(lái)作出此類(lèi)鑒定意見(jiàn)，難免有失妥當(dāng)。

（二）取證原則問(wèn)題

公益訴訟的調(diào)查取證工作應(yīng)遵循以下原則：（1）依法規(guī)范原則。前面我們提到，民事、行政公益訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于普通的民事、行政訴訟，因此對(duì)于證據(jù)的搜集、固定也應(yīng)從嚴(yán)把握，做到取證形式和證據(jù)內(nèi)容合法。比如，對(duì)某份執(zhí)法檔案的調(diào)取，一定要讓提供人簽名并由單位蓋章，注明調(diào)取時(shí)間、證據(jù)頁(yè)數(shù)、與原件一致等要素。（2）客觀全面原則。要把能夠認(rèn)定案件事實(shí)的所有證據(jù)材料盡可能地搜集固定到位，因?yàn)橛械年P(guān)鍵證據(jù)如果調(diào)取不全會(huì)直接影響整個(gè)案件事實(shí)的認(rèn)定。比如，在辦理案件過(guò)程中，由于被訴機(jī)關(guān)檔案資料管理混亂，對(duì)其執(zhí)法檔案的調(diào)取要向其講明利害關(guān)系，幫助其一起梳理搜集檔案材料。另外對(duì)于一些專(zhuān)業(yè)證據(jù)的調(diào)取，可積極吸納社會(huì)力量，提高取證能力，為案件庭審做好準(zhǔn)備，如邀請(qǐng)相關(guān)方面專(zhuān)家作為案件咨詢(xún)?nèi)?，協(xié)助調(diào)查取證。（3）穩(wěn)妥慎重原則。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，關(guān)注的是社會(huì)公共利益，但有時(shí)會(huì)忽視單個(gè)個(gè)體的特殊利益訴求，建議大家在調(diào)查取證時(shí)，要注意維護(hù)涉案單位正常的工作生產(chǎn)秩序。比如，到作為被告的行政機(jī)關(guān)單位和相關(guān)企事業(yè)單位取證，盡量不著檢察制服、不用警車(chē)，最大限度地減少對(duì)其負(fù)面影響。

（三）訴訟環(huán)境問(wèn)題

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，關(guān)乎各方利益，因此要跳出檢察看檢察、干檢察，妥善處理各方面關(guān)系，創(chuàng)造良好的訴訟環(huán)境，確保公益訴訟試點(diǎn)工作健康平穩(wěn)推進(jìn)。

首先，要協(xié)調(diào)好與地方黨委、人大的關(guān)系。提起行政公益訴訟涉及復(fù)雜敏感問(wèn)題，關(guān)乎地方穩(wěn)定和發(fā)展，這項(xiàng)工作的開(kāi)展離不開(kāi)當(dāng)?shù)攸h委、人大的支持，所以要及時(shí)向地方黨委、人大匯報(bào)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作的安排部署和開(kāi)展情況，爭(zhēng)取地方黨委、人大的支持。

其次，要協(xié)調(diào)好與被訴行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。2015年5月5日，習(xí)近平總書(shū)記主持中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第12次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“黨的十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益…要妥善用好訴訟這一監(jiān)督方式…”行政公益訴訟的本質(zhì)是通過(guò)訴訟的方式強(qiáng)化對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督，其實(shí)是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督一種延伸，也是一種跟進(jìn)監(jiān)督。我們?cè)V訟的目的是為了更好地促進(jìn)其依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，并且通過(guò)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在一定程度上能幫助其減緩執(zhí)法壓力、增強(qiáng)其行政執(zhí)法力度和效果。再次，要協(xié)調(diào)好與審判部門(mén)的關(guān)系，開(kāi)展試點(diǎn)前，我們要與審判機(jī)關(guān)就公益訴訟案件的管轄、起訴、舉證、審理、裁判等具體細(xì)節(jié)問(wèn)題達(dá)成一致意見(jiàn)，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，共同推進(jìn)公益訴訟試點(diǎn)工作穩(wěn)步開(kāi)展。

最后，要處理好與訴訟利害關(guān)系人的關(guān)系。我國(guó)目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期、矛盾多發(fā)期，公益訴訟往往涉及某一個(gè)領(lǐng)域或者區(qū)域的群體性利益，處理不當(dāng)，容易引發(fā)群體事件，尤其是民事公益訴訟的被告和行政公益訴訟中的第三人，訴訟結(jié)果直接關(guān)乎其切身利益。比如上述案例中，如果環(huán)保局?jǐn)≡V，該企業(yè)可能面臨被關(guān)停或是停產(chǎn)整頓，企業(yè)工人可能會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒，因此，訴前一方面要做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估及防范準(zhǔn)備，另一方面可以通過(guò)有關(guān)方面積極做好企業(yè)及其工人的釋法說(shuō)理工作。

注釋?zhuān)?/p>

[1]陳樸生：《刑事證據(jù)法》，三民書(shū)局1983年版，第331頁(yè)。

[2]江偉：《證據(jù)法學(xué)》，法律出版社1999年版，第243頁(yè)。