中國(guó)國(guó)企向制度反腐新階段邁進(jìn)

李錦

為什么在中央紀(jì)委巡視央企的兩年中，國(guó)企會(huì)連續(xù)出現(xiàn)重大腐敗案件？為什么長(zhǎng)期以來(lái)的國(guó)有企業(yè)改革未能有效遏制這些腐敗行為，反而表現(xiàn)出愈演愈烈之勢(shì)？國(guó)有企業(yè)在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制融合過(guò)程中，要采取哪些基本對(duì)策來(lái)加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)？深入研究與回答這些問(wèn)題，是國(guó)企改革無(wú)法回避的。

9月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）。在這個(gè)主體文件發(fā)布前，6月5日先行公布了《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》），以及關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)管防止國(guó)有資產(chǎn)流失的文件，后面還有公司治理與董事會(huì)建設(shè)等文件。這些文件都對(duì)國(guó)企反腐敗問(wèn)題予以制度規(guī)定，是對(duì)國(guó)企改革的保障。顯示出改革未動(dòng)，保障先行的特色。

然而，有人提出，既然搞現(xiàn)代企業(yè)制度，中國(guó)企業(yè)就應(yīng)當(dāng)與外國(guó)企業(yè)接軌，外國(guó)企業(yè)沒(méi)有黨組織也能搞好，企業(yè)不設(shè)黨組織，可以降低管理成本。這是脫離實(shí)際的思維方式，是離開(kāi)中國(guó)國(guó)情，照搬照抄西方企業(yè)的做法。對(duì)此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》給予明確回答，第六章專門闡述了加強(qiáng)監(jiān)管防止國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題，第七章專門闡述了黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)企反腐敗問(wèn)題。理解系列文件，有助于消除誤解、統(tǒng)一觀念、深化認(rèn)識(shí)，自覺(jué)推動(dòng)國(guó)企向制度反腐新階段邁進(jìn)。

國(guó)企腐敗的嚴(yán)峻形勢(shì)呼喚加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、制定反腐敗制度

十八大以來(lái)，黨中央高度重視反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)，持續(xù)保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢(shì)。2015年中央第一輪巡視后已將全部反饋情況向社會(huì)公示，能源、建設(shè)投資、機(jī)械與制造、電信等權(quán)力集中、資金密集、資源豐富的國(guó)有企業(yè)已成為腐敗高發(fā)區(qū)。十八大以來(lái)，僅“老虎”級(jí)國(guó)企高管便有7人“落馬”，國(guó)企腐敗的嚴(yán)重性可見(jiàn)一斑。

今年中央第二輪“巡視清單”公布完畢，同時(shí)也標(biāo)志著中央巡視對(duì)55家央企實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。從巡視、審計(jì)、信訪反映的問(wèn)題以及審查案例引出的問(wèn)題線索看，國(guó)有企業(yè)在管黨治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)上存在一些普遍性問(wèn)題，有的問(wèn)題相當(dāng)突出。有的企業(yè)黨委負(fù)責(zé)人不履行黨要管黨、從嚴(yán)治黨職責(zé)，黨組織沒(méi)能發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用;有的利用手中權(quán)力在資產(chǎn)資源交易中貴買賤賣，采購(gòu)招投標(biāo)違規(guī)謀利，家屬子女靠山吃山、謀取私利;有的國(guó)企負(fù)責(zé)人對(duì)中央八項(xiàng)規(guī)定精神置若罔聞，“四風(fēng)”問(wèn)題禁而不絕。種種情況表明，黨的觀念淡漠，主體責(zé)任不落實(shí)，是產(chǎn)生問(wèn)題的總病根。

在上一輪巡視中就凸顯的“利益輸送”問(wèn)題，在本輪巡視反饋中仍然是高頻詞，且此次被巡視的17家央企均被點(diǎn)名。下一步巡視重點(diǎn)轉(zhuǎn)向金融國(guó)企，因?yàn)榻鹑谛袠I(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失速度更快、數(shù)目更大，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)影響也更大。

國(guó)企改革系列文件制定是與紀(jì)檢巡視同時(shí)進(jìn)行的，對(duì)于制度反腐予以高度重視。《指導(dǎo)意見(jiàn)》中專門設(shè)一章，要求強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失，就是針對(duì)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)過(guò)程中的腐敗現(xiàn)象?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》對(duì)權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，建立常態(tài)化監(jiān)督制度，都作出規(guī)定。在《指導(dǎo)意見(jiàn)》第24、25、26節(jié)里集中講了加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題，突出從嚴(yán)管黨治黨、反腐敗問(wèn)題。多個(gè)文件在消除國(guó)有企業(yè)發(fā)展弊端和反腐敗問(wèn)題上，出臺(tái)了若干制度性的舉措。

圍繞國(guó)企權(quán)力腐敗這個(gè)焦點(diǎn)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)

可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)企改革系列文件反腐制度制定，基本上是圍繞對(duì)“權(quán)力”遏制進(jìn)行的。

權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗?？v觀古今中外，凡是腐化墮落的“公仆”，都是把“公權(quán)”變成了“私權(quán)”，最后被權(quán)力的虎口吞噬。比如，陳同海案、蔣潔敏涉案、中石油高管腐敗案、中儲(chǔ)糧窩案、中國(guó)移動(dòng)腐敗窩案等尋租腐敗案，等等。這就提醒我們：國(guó)有企業(yè)的反腐倡廉，既要治“標(biāo)”，更要治“本”。這個(gè)“治本”就是“治權(quán)”，著重在分好權(quán)、用好權(quán)、控好權(quán)上制定制度。故而，國(guó)有企業(yè)反腐倡廉的制度制定要圍繞權(quán)力制衡展開(kāi)，真正“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。

國(guó)企高管權(quán)力腐敗，從規(guī)律上看，是體制造成的。

從外在體制看，由于國(guó)有企業(yè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制過(guò)渡還不成熟，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的權(quán)力高度集中與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和商品交換同時(shí)存在，這種體制的二元結(jié)構(gòu)造成國(guó)企高管權(quán)力的濫用，是腐敗的根源所在。加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，是我們的基本遵循。

從內(nèi)在體制看，治理主體、治理客體并不清楚。官商勾結(jié)和腐敗行為被發(fā)現(xiàn)的概率說(shuō)明，出資人代表大權(quán)獨(dú)占或者與職業(yè)經(jīng)理人相互勾結(jié)大有人在。黨組織和董事會(huì)毫無(wú)疑問(wèn)是治理主體，經(jīng)理層則是治理客體，二者不能混同。國(guó)企改革系列文件對(duì)改革的核心問(wèn)題——經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)分開(kāi)的重視，抓住了關(guān)鍵。

國(guó)企改革系列文件反腐制度的制定，圍繞權(quán)力腐敗這個(gè)焦點(diǎn)進(jìn)行，有極強(qiáng)的針對(duì)性。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中要求：“要形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。”國(guó)企改革系列文件在構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的運(yùn)行體系上下功夫，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，而最核心的就是強(qiáng)化權(quán)力制衡?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出，對(duì)于權(quán)力集中的領(lǐng)域和崗位，實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，防止權(quán)力濫用。將國(guó)企推向市場(chǎng)，建立規(guī)范完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，落實(shí)法人治理結(jié)構(gòu)，使得股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)、職代會(huì)、黨組織等機(jī)構(gòu)各司其職，內(nèi)外部監(jiān)督互相配合協(xié)調(diào)。通過(guò)科學(xué)規(guī)范的企業(yè)運(yùn)營(yíng)制度，讓國(guó)企高管不能腐;設(shè)計(jì)完善的薪酬激勵(lì)和約束體系，讓其不愿腐;繼續(xù)加大反腐查處力度，讓其不敢腐。這些制度建設(shè)目標(biāo)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了。

推動(dòng)國(guó)企反腐敗進(jìn)入制度建設(shè)新階段

反腐不能只靠中央紀(jì)委巡視，巡視組走了怎么辦？若想根治國(guó)有企業(yè)中的腐敗問(wèn)題，大力反腐的同時(shí)，更重要的是從根本上改革國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制和外部環(huán)境，真正扭轉(zhuǎn)并清除國(guó)有企業(yè)存在的腐敗隱患，這就是制度建設(shè)。

國(guó)企改革系列文件明確了制度反腐思路：一是形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制;二是加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障;三是健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。每個(gè)方面都突出了制度對(duì)于權(quán)力制衡的重要性。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確劃分黨委、董事會(huì)、執(zhí)行層、監(jiān)事會(huì)、紀(jì)委以及各部門、單位和崗位的權(quán)限范圍、基本職能，按照職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致的要求，鎖定權(quán)力運(yùn)行邊界，從而讓權(quán)力在既定的軌道、按既定的線路運(yùn)行，形成不易腐敗的保障機(jī)制?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，董事長(zhǎng)、總經(jīng)理原則上分設(shè)，黨組織書(shū)記、董事長(zhǎng)一般由一人擔(dān)任。把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)，重點(diǎn)體現(xiàn)在堅(jiān)持和完善雙向進(jìn)入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制，董事長(zhǎng)、總經(jīng)理分設(shè)是政企分開(kāi)的重要一著，解決了監(jiān)管的主客體問(wèn)題。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)必須筑牢企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督“四道防線”。高懸決策問(wèn)責(zé)、監(jiān)督問(wèn)責(zé)“兩把利劍”，建立高效順暢的監(jiān)督協(xié)同機(jī)制。同時(shí)把社會(huì)監(jiān)管以單獨(dú)一條列出，打造“陽(yáng)光國(guó)企”。

針對(duì)當(dāng)前對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理失之于寬、失之于軟的問(wèn)題，《若干意見(jiàn)》從教育、管理、監(jiān)督三個(gè)方面明確提出了從嚴(yán)管理企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的具體內(nèi)容、措施和要求。教育方面，明確要求要加強(qiáng)黨性教育和道德教育、法治教育、警示教育。管理方面，《若干意見(jiàn)》提出要加大企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員交流力度，董事長(zhǎng)（未設(shè)立董事會(huì)企業(yè)的總經(jīng)理）在同一職位任職超過(guò)3個(gè)任期，同時(shí)未來(lái)還能任滿1個(gè)任期以上的，一般應(yīng)當(dāng)進(jìn)行交流。從實(shí)踐上看，今年以來(lái)，央企高管大規(guī)模地交流，是這種管理創(chuàng)新的結(jié)果。

構(gòu)建不能腐的防范機(jī)制，不僅有賴于完備的制度體系，更要不斷提高制度的執(zhí)行力，強(qiáng)化制度的權(quán)威性與威懾力。國(guó)企改革系列文件，尤其強(qiáng)化權(quán)力行使的責(zé)任追究?！度舾梢庖?jiàn)》提出既追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，又嚴(yán)肅追究領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任，使責(zé)任追究到具體人身上?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定“對(duì)企業(yè)重大違法違紀(jì)問(wèn)題敷衍不追、隱匿不報(bào)、查處不力的，嚴(yán)格追究有關(guān)人員失職瀆職責(zé)任。”對(duì)三種情況的瀆職責(zé)任追究，是很嚴(yán)格的。