基于5E評估的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)研究*——以亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目為例

梧州學(xué)院 魏乾梅

一、引言

亞洲開發(fā)銀行（以下簡稱“亞行”）貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目包括平民沖綜合整治、紅嶺新區(qū)路網(wǎng)建設(shè)及研制地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)三個(gè)子項(xiàng)目，是梧州市人民政府在國內(nèi)首次通過城市總體規(guī)劃和政府整體投資，將地災(zāi)防治融入城市發(fā)展規(guī)劃中，以期達(dá)到地災(zāi)防治、改善人居和城市再造的疊加目標(biāo)。項(xiàng)目總投資1696420000元（包括亞行貸款1億美元，折合人民幣6.8億元），建設(shè)期為五年，2009年至今，項(xiàng)目進(jìn)展順利，榮獲亞行與財(cái)政部“2012年最佳表現(xiàn)項(xiàng)目獎(jiǎng)”，經(jīng)亞行總部的極力推介和廣泛宣傳，梧州模式地災(zāi)防治和實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的自我融資創(chuàng)新方法及其績效監(jiān)測評價(jià)體系，為我國其他城市和世界其他國家的城市發(fā)展與移民安置工程提供良好參考及推廣應(yīng)用。本文試圖以該項(xiàng)目為例，通過審計(jì)實(shí)踐中摸索出來的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)模式及其評價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)一步探討公共資金績效審計(jì)創(chuàng)新模式，旨意促進(jìn)提高公共資金管理和使用的績效。

二、亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目績效審計(jì)流程

（一）績效審計(jì)目標(biāo) 通過審前調(diào)查了解，在收集與整理項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、環(huán)評報(bào)告、項(xiàng)目批復(fù)文件、項(xiàng)目目標(biāo)、投融資方案、財(cái)務(wù)與工程資料、內(nèi)控制度及項(xiàng)目管理等相關(guān)資料，從項(xiàng)目立項(xiàng)、資金管理、施工管理、運(yùn)行及驗(yàn)收、后續(xù)影響等環(huán)節(jié)，全面了解項(xiàng)目總體情況基礎(chǔ)上，確定審計(jì)目標(biāo)為：在“揭示存在問題、優(yōu)化資源配置、減少損失浪費(fèi)、提高資金績效”框架內(nèi)合法、真實(shí)性審計(jì)基礎(chǔ)上，圍繞“地災(zāi)防治和實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展”項(xiàng)目目標(biāo)及亞行“沒有貧困的亞太地區(qū)”終極目標(biāo)，從項(xiàng)目資金投入→項(xiàng)目實(shí)施過程→項(xiàng)目產(chǎn)出→項(xiàng)目結(jié)果的路線，評價(jià)項(xiàng)目5E（經(jīng)濟(jì)性Economy、效率性Efficiency、效果性Effectivenss、公平性Equity、環(huán)保性environment）及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度?？冃徲?jì)重點(diǎn)和難點(diǎn)主要是促進(jìn)政府投資項(xiàng)目公共資金績效最大化，全面實(shí)現(xiàn)公共資金投入項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)。在當(dāng)前我國財(cái)政體制改革滯后、財(cái)政支出管理制度不順、財(cái)政運(yùn)行機(jī)制不暢、財(cái)政資金效率低的情況下，公共資金運(yùn)行成為績效審計(jì)重點(diǎn)和難點(diǎn)。此外，界定恰當(dāng)?shù)那袑?shí)可行的績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)建成熟完善的行之有效的績效審計(jì)績效評價(jià)指標(biāo)體系也成為當(dāng)前公共資金績效審計(jì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

（二）績效審計(jì)方法 在審計(jì)方法的篩選上，除了應(yīng)用計(jì)算機(jī)軟件、工程測量和環(huán)境監(jiān)測等儀器技術(shù)外，主要把涉及到政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)及其評價(jià)問題的政治、經(jīng)濟(jì)、人文、生態(tài)、審計(jì)、數(shù)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域融入審計(jì)方法上，并參照作者及前人績效評價(jià)理論與實(shí)踐的成果，根據(jù)政府公共財(cái)政支出績效考評制度，結(jié)合亞行貸款合同條件指標(biāo)要求，篩選確定亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目績效審計(jì)方法，以支持審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注問題的證據(jù)獲取途徑（見表1），努力提高多種審計(jì)方法藕合度及效應(yīng)。

表1 亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目績效審計(jì)方法

（三）績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn) 由于政府投資項(xiàng)目復(fù)雜繁多，項(xiàng)目目標(biāo)各異，執(zhí)行中績效變量動(dòng)態(tài)、審計(jì)技術(shù)的性能、審計(jì)人員價(jià)值觀以及現(xiàn)行法律法規(guī)的限制等主客觀因素，目前，我國尚未制定一套統(tǒng)一的績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。吸取借鑒前人和本人的研究成果，綜合考慮項(xiàng)目建設(shè)背景和預(yù)期目標(biāo)，以5E作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目績效審計(jì)實(shí)踐中具有較強(qiáng)、較理想的針對性。

（四）績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系 根據(jù)績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算管理路徑及項(xiàng)目資金投入→項(xiàng)目實(shí)施過程→項(xiàng)目產(chǎn)出→項(xiàng)目結(jié)果的流程，構(gòu)建基于5E評估的亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系（見表2）。

表2 亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系

三、亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)與分析

對于政府整體投資與亞行貸款支持的亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目三個(gè)子項(xiàng)目建設(shè)，必要且必須，績效尤顯。按照表2權(quán)重打分，總體評價(jià)為98.5分。

（一）經(jīng)濟(jì)性分析 包括：（1）項(xiàng)目成本（預(yù)算）控制情況。項(xiàng)目資金管理規(guī)范，嚴(yán)格實(shí)行預(yù)算管理，有效控制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用，切實(shí)把有限的資金用到刀刃上。項(xiàng)目聘請有資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所對項(xiàng)目賬戶和東泰公司財(cái)務(wù)進(jìn)行年度審計(jì)，梧州市財(cái)政部門、發(fā)改委亞行辦、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)內(nèi)審部門加強(qiáng)項(xiàng)目資金使用的事前、事中和事后的審核監(jiān)督。根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度、經(jīng)費(fèi)使用質(zhì)量，經(jīng)過評估后才劃撥與使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，確保了項(xiàng)目資金使用的科學(xué)性和效益性，不存在超預(yù)算支出現(xiàn)象。（2）項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況。項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)高效有序運(yùn)行，建立健全了項(xiàng)目管理制度，管理流程規(guī)范、有效、可操作和程序化。該項(xiàng)目管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)包括：由常務(wù)副市長和成員由市發(fā)改委、財(cái)政局、國土局、水利局、住建委、環(huán)保局、城區(qū)政府等單位人員組成的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，項(xiàng)目管理辦公室，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)即梧州市東泰國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司，以及信息宣傳、資金撥付、動(dòng)遷、撤離和移民后援助等小組。上述機(jī)構(gòu)分工合作，各司其職，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)提供政策指導(dǎo)、檢查項(xiàng)目進(jìn)度、審批工程計(jì)劃、協(xié)調(diào)解決跨部門間問題；項(xiàng)目辦公室負(fù)責(zé)工作計(jì)劃、報(bào)告、保障政策執(zhí)行、跨部門協(xié)調(diào)及與亞行協(xié)調(diào)；東泰公司負(fù)責(zé)采購管理、施工監(jiān)管、財(cái)務(wù)管理、合同管理。亞行項(xiàng)目組、地方設(shè)計(jì)院、招標(biāo)公司、承包商、項(xiàng)目咨詢專家和外部移民監(jiān)測專家等合力為項(xiàng)目建設(shè)提供支持。（3）項(xiàng)目成本（預(yù)算）節(jié)約情況。為了更有效地控制與節(jié)約項(xiàng)目成本，專門成立了物資采購專家小組，負(fù)責(zé)項(xiàng)目所需物資采購論證與業(yè)務(wù)管理。所需設(shè)備物資均由專家小組進(jìn)行論證后才能進(jìn)入預(yù)算評審和招標(biāo)采購環(huán)節(jié)；此外，通過免稅等稅收優(yōu)惠政策，主動(dòng)爭取進(jìn)口設(shè)備物資采購折扣，努力降低采購成本。

（二）效率性分析 包括：（1）項(xiàng)目財(cái)政專項(xiàng)資金和項(xiàng)目配套資金及時(shí)足額到位，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展順利。尤其是平民沖綜合整治工程項(xiàng)目，梧州市政府與平民沖轄區(qū)萬秀區(qū)政府共同集中財(cái)力物力人力，妥善解決項(xiàng)目建設(shè)中移民搬遷。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，面對地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)的現(xiàn)實(shí)，項(xiàng)目受影響人群仍然蒂固“寧愿河?xùn)|一張床（面積），不要河西一幢房”的祖孫三代守望蝸居祖屋的傳統(tǒng)思想十分嚴(yán)重，但由于財(cái)政專項(xiàng)資金和項(xiàng)目配套資金以及銀行貸款及時(shí)足額到位，征地、搬遷補(bǔ)償費(fèi)按計(jì)劃與用途及時(shí)足額發(fā)放到搬遷移民手里，回建地、宅基地、廉價(jià)房等及時(shí)提供給受影響人選擇，使亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了和諧搬遷、樂意移民，為項(xiàng)目建設(shè)按預(yù)定目標(biāo)順利進(jìn)行奠定了良好的基礎(chǔ)。（2）項(xiàng)目完成預(yù)期目標(biāo)，亮點(diǎn)突出。項(xiàng)目按計(jì)劃高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，并在一些領(lǐng)域取得了新的成就和突破，例如包括受影響移民戶中的161戶人均居住面積小于12平方米的住戶、32名殘疾人的住戶、108戶家庭以婦女為戶主、18戶家庭生活在低保線下、22戶“五保戶”在內(nèi)的341戶1018人的弱勢群體提前得到政府補(bǔ)貼或優(yōu)先照顧妥善安置，人居環(huán)境優(yōu)美了，生活質(zhì)量提高了，實(shí)現(xiàn)了安居樂業(yè)夢。項(xiàng)目建設(shè)尤其是平民沖1721戶受影響家庭大規(guī)模、短時(shí)間移民妥善安置，突出人文與和諧，符合亞行貸款服務(wù)宗旨，因此，成為亞行總部在中國其他城市和亞洲國家推崇的成功典范。該項(xiàng)目將地災(zāi)管理重點(diǎn)從災(zāi)后重建轉(zhuǎn)移為災(zāi)害避免和防治，并通過一體化的城市規(guī)劃和城市協(xié)調(diào)發(fā)展引進(jìn)自我融資的元素。這一創(chuàng)新方法，不僅是地災(zāi)控制的新機(jī)制，更是政府投資項(xiàng)目公共資金績效管理效應(yīng)的重要體現(xiàn)。（3）健全有效的措施制度，促使項(xiàng)目資金績效實(shí)現(xiàn)了最大化。項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中，項(xiàng)目建設(shè)的人力資源配置、資產(chǎn)、資金、績效管理、管理責(zé)任、管理控制以及治理結(jié)構(gòu)等每個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行嚴(yán)格有效的運(yùn)行機(jī)制，例如：執(zhí)行機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)、亞行和貸款咨詢專家組一直關(guān)注項(xiàng)目成本預(yù)算、采購合同、合同價(jià)格和內(nèi)容等的更新和確認(rèn)項(xiàng)目實(shí)施安排、合同授予清單、采購計(jì)劃、貸款資金支付計(jì)劃，修改合同授予及資金撥付計(jì)劃S曲線，直至達(dá)成一致意見。此外，項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理中，建立健全財(cái)務(wù)管理組，根據(jù)掌握的信息及時(shí)更新合同價(jià)格、合同內(nèi)容變更和項(xiàng)目成本預(yù)算，且信息制度完善，確保了資金合理、有效使用，而且項(xiàng)目資金得到了有效控制并取得預(yù)期結(jié)果。以平民沖綜合整治子項(xiàng)目為例，移民安置方案預(yù)算為3.374億元，實(shí)際支出2.795億元，節(jié)約率為17.16%，并圓滿完成了：在無地質(zhì)災(zāi)害威脅的區(qū)域——棗沖等區(qū)域建設(shè)移民安置小區(qū)，建設(shè)高質(zhì)量房屋和市政基礎(chǔ)設(shè)施，容納從地災(zāi)易發(fā)區(qū)平民沖撤離的1721戶6505人和24個(gè)企事業(yè)單位；實(shí)施地災(zāi)控制工程，將遷移后的平民沖恢復(fù)成21公頃無地質(zhì)災(zāi)害的區(qū)域，用于城市再開發(fā)，進(jìn)一步提升了梧州市可持續(xù)發(fā)展能力。

（三）效果性分析 項(xiàng)目全面完成了年度預(yù)期目標(biāo)任務(wù)。亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施，徹底消除平民沖地質(zhì)災(zāi)害隱患，建立一個(gè)滾動(dòng)模式，以及研制的一個(gè)基于地理信息系統(tǒng)的地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)，逐步整治梧州市及周邊其他地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)，提高了城市地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防能力；遷移后的平民沖恢復(fù)為21公頃無地質(zhì)災(zāi)害區(qū)域，與30公里城市路網(wǎng)540公頃新城區(qū)的紅嶺新區(qū)路網(wǎng)建設(shè)有機(jī)融入，拉開城市框架，拓寬了城市發(fā)展空間，進(jìn)一步完善城市功能，改善居民生活環(huán)境和投資環(huán)境。項(xiàng)目建設(shè)改善并優(yōu)化了梧州市財(cái)政資金與城市基礎(chǔ)設(shè)施等資源配置，而且項(xiàng)目建設(shè)不引發(fā)過度融資行為，不存在政府投資項(xiàng)目常出現(xiàn)的地方政府巨額債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)、閑置浪費(fèi)、資金使用率低等“隱性消耗”和政績工程現(xiàn)象。此外，效果性還突顯在政府對民生問題尤其是弱勢群體利益訴求的重視，從而打破了我國在城市規(guī)劃、舊城改造、城市拆遷和城市治理中過于注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長的格局。這種效果，既體現(xiàn)了公共資金“取之于民，用之于民”的內(nèi)涵，也體現(xiàn)并已超出了該項(xiàng)目建設(shè)本身意義，對其他城市治理具有借鑒作用。

（四）公平性分析 項(xiàng)目建設(shè)有利于梧州市民人居環(huán)境和生活質(zhì)量，有利于城市資源優(yōu)化配置和合理使用。項(xiàng)目資金撥款與使用符合國家和廣西壯族自治區(qū)關(guān)于移民搬遷相關(guān)政策規(guī)定。項(xiàng)目建設(shè)過程中，充分尊重民眾利益，保護(hù)受影響人尊嚴(yán)，體現(xiàn)公平合理性，而不是政府單一的強(qiáng)制性的操作要求，尤其是在征地、搬遷補(bǔ)償方式上，實(shí)行受影響人享受政策（待遇）人人平等制度，受影響人與梧州市政府坦誠的、建設(shè)性政策對話，梧州市政府為受影響居民提供了貨幣、回建地、宅基地、廉價(jià)房、公租房等多種形式供受影響人選擇，并充分尊重受影響人的意愿。

（五）環(huán)保性分析 該項(xiàng)目建設(shè)把生態(tài)建設(shè)放在突出地位。項(xiàng)目建設(shè)是基于改善人居環(huán)境和生活質(zhì)量與城市發(fā)展空間的迫切需要實(shí)施的，是梧州市自身可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要，符合城市發(fā)展規(guī)劃。環(huán)境管理完全遵守中國和亞行環(huán)境與社會(huì)安全保障的政策規(guī)定。為了確保項(xiàng)目建設(shè)環(huán)保質(zhì)量，項(xiàng)目中所有承包商簽訂并履行環(huán)境保護(hù)承諾，減緩措施和環(huán)境監(jiān)測實(shí)施得到充分關(guān)注。項(xiàng)目辦公室指派一名官員，實(shí)施機(jī)構(gòu)指派兩名職員負(fù)責(zé)環(huán)境管理，并負(fù)責(zé)受理申訴報(bào)怨。公眾的投訴可通過環(huán)保局24小時(shí)熱線電話和郵件轉(zhuǎn)至項(xiàng)目現(xiàn)場經(jīng)理或監(jiān)理處。項(xiàng)目建設(shè)至今，沒有接到與項(xiàng)目環(huán)保有關(guān)的公眾投訴。實(shí)施機(jī)構(gòu)東泰公司環(huán)境管理職員每周到施工現(xiàn)場考察，監(jiān)督施工承包商遵守合同中的環(huán)境條款。通過咨詢當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及根據(jù)其意見與建議，改進(jìn)項(xiàng)目環(huán)境管理與實(shí)施，并進(jìn)行定期內(nèi)部與外部監(jiān)測和遞交環(huán)評報(bào)告。受影響人群和周邊居民對項(xiàng)目建設(shè)環(huán)評感到滿意。亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目績效審計(jì)中發(fā)現(xiàn)綠化工程設(shè)計(jì)企業(yè)不具備相應(yīng)資質(zhì)。綠化工程設(shè)計(jì)標(biāo)的物總額約5000萬元，設(shè)計(jì)單位為風(fēng)景園林工程設(shè)計(jì)專項(xiàng)乙級。建議實(shí)施機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理，做好資質(zhì)審核工作。此外，部分單項(xiàng)工程變更審批手續(xù)不完備。如新增西段排水工程、路基借土回填等土方工程，未取得招投標(biāo)評審領(lǐng)導(dǎo)小組等相關(guān)部門批復(fù)。建議實(shí)施機(jī)構(gòu)完善各項(xiàng)報(bào)批手續(xù)。

亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)路線見圖1。亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目績效審計(jì)結(jié)果，敦促了相關(guān)部門落實(shí)審計(jì)整改措施，進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目建設(shè)行為，并強(qiáng)化了公共資金績效理念，尤其是亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目平民沖子項(xiàng)目“較少資金辦大事”“以人為本，和諧拆遷”成功做法，不但使梧州市政府能夠用同樣的方法啟動(dòng)毗鄰的冰泉沖和石鼓沖地災(zāi)整治與改造項(xiàng)目，而且也成為亞行貸款搬遷移民工程的示范模式。此外，亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目績效審計(jì)也得到了相關(guān)部門的高度重視和推介，該課題榮獲廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃2013年度研究課題資助立項(xiàng)，旨在實(shí)現(xiàn)研究對策與應(yīng)用成果共享。

圖1 亞行貸款梧州城市發(fā)展項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)路線圖

［1］婁祝坤、張川：《政府績效審計(jì)理論基礎(chǔ)及評價(jià)體系構(gòu)建》，《財(cái)會(huì)月刊》2013年第5期。