政府購買扶貧服務的邏輯推理與作用機制優(yōu)化

鄭瑞強　王英

摘要：作為扶貧機制創(chuàng)新，政府購買扶貧服務可有效消解“邊際效益遞減與扶貧資源難以惠及扶貧對象” 等開發(fā)式扶貧弊端，提升扶貧資源配置效率、放大財政支出乘數(shù)效應。通過系統(tǒng)審視我國財政扶貧政策“由普惠式向適度競爭式”的重心轉(zhuǎn)變與政策異化現(xiàn)象，本文結(jié)合發(fā)達國家政府購買服務實踐經(jīng)驗，設(shè)計政府購買扶貧服務的框架，并分析了影響扶貧服務購買的觀念偏差及服務購買系統(tǒng)完善、領(lǐng)域選擇、對象參與等關(guān)鍵問題，以期有針對性地提出提高扶貧能力、改善民生的保障措施。

關(guān)鍵詞：政府購買；扶貧服務；市場化；資源配置；政策異化

中圖分類號：F0614文獻標識碼：B

黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。立足全會精神，并鑒于《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）、《國務院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》頒布以來的政策實踐，系統(tǒng)審視我國財政扶貧政策的重心轉(zhuǎn)變與政策異化現(xiàn)象，著力政府購買扶貧服務的作用機制優(yōu)化，充分發(fā)揮市場資源優(yōu)化配置作用，對于提高國家治理能力、節(jié)約財政資金、改善民生具有重要作用。

一、政府購買服務的實踐與資源配置效應

政府購買服務源于西方的福利改革，以20世紀70年代英國開始的“撒切爾革命”為標志，作為各國新公共管理運動中影響較大的一項政府職能改革，先后經(jīng)歷了由傳統(tǒng)福利國家逐步向社會服務理念（20世紀70-80年代，認為社會服務應由社會服務部門及社會團體提供，主要針對弱勢群體實施救濟）、公共服務理念（20世紀90年代，強調(diào)公共服務與社會效率優(yōu)化之間的平衡）、社會公共服務理念（20世紀90年代之后，以服務促發(fā)展，實現(xiàn)政府公共服務功能整體化與公共服務供應市場化）變遷[1]，體現(xiàn)出政府履行公共服務責任、社會部門資源配置效率提升、公眾需求滿意等三方力量競合的社會經(jīng)濟發(fā)展本質(zhì)。

中國的政府購買服務是在20世紀90年代計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌背景下，政府探索公共服務市場化以提高效率的過程中逐步發(fā)展的。上海浦東新區(qū)在興建羅山市民休閑中心時通過協(xié)商方式委托上海基督教青年會對休閑中心進行管理是我國內(nèi)地在政府購買服務領(lǐng)域首次進行的實踐性探索。繼而多個沿海省份在“轉(zhuǎn)變政府職能和提升公共服務效率目標”指引下，在精神衛(wèi)生、社會工作、教育培訓及扶貧開發(fā)等領(lǐng)域陸續(xù)開展了政府購買服務行為，取得了較大突破。在扶貧服務購買方面，較為典型的是2005年由國家扶貧辦公室等部門與非政府組織合作在江西實施村級扶貧規(guī)劃項目，嘗試以“政府購買NGO扶貧服務”的方式消解傳統(tǒng)扶貧管理體制之弊[2]。從2011年開始，政府購買服務開始進入政府推進階段，尤其是在2013年國務院圍繞“‘十二五時期構(gòu)建完善的購買平臺與機制，至2020年形成完善的購買服務制度進行了系統(tǒng)的制度建構(gòu)”目標明確了政府購買服務改革方向以后，絕大部分公共事業(yè)行業(yè)已經(jīng)有了市場化的嘗試。

政府購買服務的資源配置效應主要體現(xiàn)兩個方面。

一是提升資源配置效率。國家將市場配置資源調(diào)整為決定性地位，主要依靠供求機制、價格機制、風險機制、競爭機制等市場機制發(fā)揮作用。市場配置最主要的功能是優(yōu)勝劣汰的選擇機制，在完善的市場經(jīng)濟環(huán)境下，市場供需雙方需求對接，在政府合理規(guī)制并保障市場有序運轉(zhuǎn)的前提下提升資源配置效率。政府對于公共服務資源的計劃性配置，以統(tǒng)管取代競爭，有利于組織層面的整體協(xié)調(diào)。但面對公眾需求多樣化、社會主體行權(quán)意識日益提升等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，讓更多的社會主體參與到公共服務提供工作中來是大勢所趨，而政府購買服務就是其中的主要方式之一[3]。有別于西方“市場原教旨主義”，政府購買服務并不代表完全的市場化，政府在兼顧公平與效率上仍然發(fā)揮著主導作用，市場作用的主要領(lǐng)域限于資源配置環(huán)節(jié)?！罢徺I服務可以發(fā)揮耦合政府、市場、社會資源的耦合器、調(diào)節(jié)器、倍增器作用，有助于引導、鼓勵和促進市場、社會等領(lǐng)域的資源和力量投入社會服務，更好促進社會公平正義、解放和增強社會活力”[4]，實現(xiàn)公共資源配置與社會資源配置的有效結(jié)合，進而促進中國良好公共治理局面的形成。

二是放大財政支出促進發(fā)展的乘數(shù)效應。公共選擇理論指出，政府在提供公共服務時應考慮公私合作，提高服務效率和公眾滿意度。發(fā)達國家在公私合作方面進行了諸多探索，英國、美國等傾向于向私人部門購買，德國、意大利等歐洲國家注重NGO組織作用發(fā)揮，日本等亞洲國家則強調(diào)“政府主體，市場參與”[5]。不論參與何種方式，政府購買服務使得原來由自身提供社會公共服務的方式轉(zhuǎn)為由市場第三方提供，延長了相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條，優(yōu)化要素組合，衍生各種需求，引起GDP成倍數(shù)增長，放大了政府財政支出乘數(shù)效應。

二、財政扶貧重心的演變與理念、模式、方法的更新

減貧是國家與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要任務，政府一直重視農(nóng)村扶貧工作，特別是1978年以來，國家通過“政府推動，群眾參與，社會協(xié)同”方式有計劃開展扶貧工作，不斷加大投入力度，貧困人口收入有了不同程度提高，適合我國國情的財政扶貧模式也隨之建立：1949-1978年的救濟式扶貧，1978-1985年的改革經(jīng)濟體制減貧，1986-1993年的開發(fā)式扶貧，1994-2000年的攻堅式扶貧，2000-2010年的基本貧困消除扶貧，2011年至今的同步小康發(fā)展扶貧；扶貧手段主要有整村推進、產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施改善、移民扶貧等多種方式及不同組合，不同階段關(guān)注的重點也不同。扶貧工作總的發(fā)展歷程呈現(xiàn)出由“關(guān)注政策扶貧效果的國家導向”逐步朝著“注重外部環(huán)境改善的區(qū)域?qū)颉敝敝痢瓣P(guān)注貧困人口可持續(xù)發(fā)展的能力導向”轉(zhuǎn)變，扶貧模式主要由救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，扶貧主體亦開始跳出行政區(qū)劃間隔走向具有區(qū)際合作效應的連片扶貧開發(fā)，扶貧方式由原來的“撒胡椒面”的普惠性扶貧逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳史鲐?、競爭性扶貧。如當前作為貧困地區(qū)同步小康抓手的“整村推進”工作，多是通過競爭擇優(yōu)，選擇一些發(fā)展條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對較好的貧困村開展幫扶，被當做一個競爭性發(fā)展政策（或激勵手段）來對待。

但現(xiàn)實扶貧實踐中受到扶貧服務主體單一且管控水平限制，扶貧政策出現(xiàn)異化。一是項目資金上的規(guī)模排斥，項目扶持資金規(guī)模主要依據(jù)貧困人口數(shù)量，難以形成規(guī)模效應；二是項目需求排斥，常因幫扶主體的發(fā)展扶持措施與貧困人口自身發(fā)展意愿的脫節(jié)引起；三是發(fā)展項目入門排斥，尤其是生產(chǎn)項目的幫扶常捆綁資金配套條件，使得原本收入不高或積蓄較少的貧困人口被排斥出幫扶之列；四是市場排斥，幫扶主體重生產(chǎn)輕市場、貧困人口綜合素質(zhì)不高、市場意識不強、風險意識薄弱、組織能力不強等導致生產(chǎn)發(fā)展過程中遭遇排斥，收益受損；五是發(fā)展模式排斥，絕大多數(shù)的幫扶措施依然側(cè)重傳統(tǒng)的種植業(yè)，很少根據(jù)貧困人口所處的實際環(huán)境和優(yōu)勢，嘗試和支持新興產(chǎn)業(yè)和新型減貧手段，部分貧困人口可能永遠也無法實現(xiàn)發(fā)展致富的目的[6]。

鑒于“開發(fā)式扶貧邊際效益遞減與扶貧資源越來越難以惠及扶貧對象”的現(xiàn)實，面對扶貧工作中出現(xiàn)的貧困區(qū)域連片、貧困人口可行能力水平不高、要素市場發(fā)展滯后、貧困人口扶持意愿多樣等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，政府財政扶貧需要提供的發(fā)展扶持服務品種與數(shù)量越來越多。如何實現(xiàn)有效的供需對接，更科學有效地扶持效率、維護社會公平，需要扶貧工作理念創(chuàng)新，需要改變傳統(tǒng)的政府“單方供應、自我評估”的狀態(tài)，需要引入市場主體提供“政府規(guī)控、部門購買、市場提供、群眾參與”的扶貧服務新模式。財政扶貧涉及資源配置效率與民眾發(fā)展權(quán)保障，同時兼顧政策績效考量?？紤]市場第三方服務主體在提供咨詢、技術(shù)、信息、組織等發(fā)展扶持服務的“精準性、專業(yè)性、低成本、重服務”等特征，有效消減財政扶貧工作中的“政府失靈”現(xiàn)象，政府更好發(fā)揮扶貧作用的基本路徑是政府作用機制要同市場機制銜接，政府配置公共資源同市場配置市場資源結(jié)合進行，由原來的包辦模式變?yōu)閰f(xié)作模式，逐步開展并規(guī)范政府購買扶貧服務，充分發(fā)揮政府與市場的各自作用與優(yōu)勢。

三、政府購買扶貧服務實施框架設(shè)計

扶貧服務是一個涵蓋內(nèi)部組織管理與外部貧困人口發(fā)展服務的系統(tǒng)工程，政府購買扶貧服務的重心應為針對貧困人口發(fā)展的服務提供，扶貧部門的職能要由原來的政府直接為扶貧對象提供扶貧服務，轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣罩黧w圍繞扶貧目標開展相關(guān)服務提供活動，政府財政購買并在此過程中進行超脫性的監(jiān)督與控制，使得扶貧資金直接作用于扶貧對象，同時支持社會組織發(fā)展，提升社會治理水平。因此，政府購買扶貧服務的實施框架需要加強頂層設(shè)計，重點考慮“誰來買、買什么、怎么買、誰來賣、結(jié)果如何評價”的問題，理順環(huán)節(jié)關(guān)系。一是明確政府購買服務的合理性。政府購買扶貧服務旨在提高政府扶貧公共服務水平，提高財政資金使用效益，為貧困群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務。二是界定政府購買扶貧服務的主體。依據(jù)國辦發(fā)〔2013〕96號文件，各級政府扶貧管理職能部門是各類扶貧服務的購買主體。三是理清扶貧服務的內(nèi)容。扶貧服務從服務發(fā)生時點可分為前期扶貧規(guī)劃制定、中期實施、后期評估、全過程監(jiān)測，從扶貧主題角度可分為技術(shù)咨詢、專題問題調(diào)研、（技能培訓、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、危房改造、移民扶貧等）扶貧項目開展等諸多內(nèi)容，也可圍繞《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》專項扶貧設(shè)定的易地扶貧搬遷、以工代賑、整村推進、就業(yè)促進、扶貧綜合改革試點等扶貧服務內(nèi)容，進一步細化政府購買扶貧服務的清單。四是規(guī)范政府購買服務流程。借鑒西方政府購買服務經(jīng)驗，結(jié)合我國政府購買服務的前期實踐，逐步規(guī)范政策采購、項目資助、合同委托、公開招標等方式，建立以項目申報、項目評審、組織采購、資質(zhì)審核、合同簽訂、項目監(jiān)管、績效評估、經(jīng)費兌付等為主要內(nèi)容的規(guī)范化購買流程，有序開展工作[7]，保障政府購買扶貧服務的有效性。五是發(fā)展扶貧服務提供主體。鼓勵、支持社會組織、個人等扶貧服務提供主體發(fā)展，提高其扶貧服務水平，拓展扶貧服務領(lǐng)域，創(chuàng)新扶貧服務模式。六是完善扶貧管理機制。建立扶貧服務購買資金保障機制，明確扶貧管理服務評估與驗收標準，加強扶貧服務全過程監(jiān)管，強化扶貧服務后續(xù)管理，實現(xiàn)扶貧服務效用的持續(xù)性發(fā)揮。

為確保政府購買扶貧服務的順利實施，還要重點考慮以下幾個方面的問題。一是注重政府購買扶貧服務系統(tǒng)建構(gòu)與完善。政府購買扶貧服務不是“一買了之”，政府購買扶貧服務更是一個新型扶貧系統(tǒng)營造，涉及購買主體項目識別、服務提供主體培育扶持、良性交易環(huán)境創(chuàng)建、清晰的責任劃分、扶貧服務購買流程與規(guī)范的設(shè)定與優(yōu)化，扶貧對象信息反饋與權(quán)益保障機制健全等多個方面。二是糾正政府購買扶貧服務的觀念偏差。政府購買扶貧服務是職能履行方式的調(diào)整，將政府扶貧服務的分配者角色與生產(chǎn)者角色剝離，政府應樹立正確的政績觀，研判扶貧對象服務需求，明確界定購買服務的內(nèi)容，防止出現(xiàn)“甩包袱”現(xiàn)象，克服官僚制下的權(quán)力尋租意識，政府在購買扶貧服務時應遵守市場秩序和秉承國家社會契約與市場契約精神。三是關(guān)注扶貧服務領(lǐng)域的科學選擇。財政扶貧兼顧效率與公平，考慮貧困成因，應統(tǒng)籌考慮普惠性的扶貧服務（如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善貧困區(qū)域發(fā)展環(huán)境）與競爭性的扶貧服務（如產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進貧困人口增收），在關(guān)注扶貧資源利用效率的同時力爭實現(xiàn)均等化，保證政府購買公共服務的基本走向，從而較好體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。四是強化扶貧對象參與。扶貧服務購買的公共財政支付屬性決定了扶貧對象集“扶貧服務的提供者、扶貧服務的受益者、扶貧服務的監(jiān)督者、國家的主人”等多重身份，應保障其在政府購買扶貧服務活動的參與權(quán)、受益權(quán)、監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益，充分考慮服務對象的滿意度，避免政府購買扶貧過程中的“道德風險”、“質(zhì)量風險”與“政府—服務提供者合謀風險”[8]等問題發(fā)生。

四、政府購買扶貧服務的制度保障

一是完善政府購買扶貧服務規(guī)范體系，依法以規(guī)推進。發(fā)達國家關(guān)于政府購買服務的法規(guī)、規(guī)范比較細致、全面，針對可能發(fā)生的問題均有明確規(guī)定，具有較強的可操作性。國務院《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》、《國務院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》對于我國政府購買服務行為進行了較為原則的規(guī)定，對于購買扶貧服務的規(guī)范尚處于空缺狀態(tài)，亟需制定并在實踐的過程中加以規(guī)范，明確政府購買扶貧服務過程中的利益相關(guān)者權(quán)責、行為流程、權(quán)益保障與追責機制，調(diào)整政府購買服務的法律體系，優(yōu)選適用公權(quán)規(guī)控或私權(quán)保護的制度措施[9]，強化監(jiān)管體系建設(shè)，保障政府購買扶貧服務行為有據(jù)可循，高效、規(guī)范運行。

二是鼓勵扶貧服務內(nèi)容與方式創(chuàng)新，提高扶貧效能。區(qū)別于當前政府自主提供扶貧服務的模式，作為一種新型扶貧服務系統(tǒng)的政府購買扶貧服務模式，其創(chuàng)建與完善的核心在于扶貧服務的內(nèi)容能夠有效對接扶貧對象的意愿。鼓勵扶貧服務提供主體準確把握扶貧對象需求，清晰各地發(fā)展要素資源稟賦差異，促進要素流動，突破傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展路徑，在更高層面進行發(fā)展要素的有效配置，開展扶貧服務內(nèi)容與提供方式的創(chuàng)新，有效解決傳統(tǒng)扶貧服務過程中的扶貧資源滲漏、扶貧對象瞄準困難、扶貧方式陳舊等不足，提高扶貧服務水平。

三是培育競爭性市場結(jié)構(gòu)，提高治理能能力。政府購買扶貧服務模式的有效實現(xiàn)，需要市場優(yōu)化資源配置作用的有效發(fā)揮，培育競爭性市場結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“政府—市場—社會組織—貧困人口”互動激勵機制：清晰政府權(quán)力邊界，加快行政審批制度改革，強化資金使用審計，準確定位并有效扮演其監(jiān)管者角色；完善市場競爭機制，建立政府購買扶貧信息平臺，形成信息公開制度，維護市場秩序；大力培育作為扶貧服務提供者的各級各類社會組織與個人，明確扶貧服務提供者資質(zhì)要求，規(guī)范社會組織登記政策，提升社會組織服務能力；強化貧困人口參與，加大貧困人口脫貧可行能力提升的扶貧服務提供，多方協(xié)同，提高扶貧治理能力。

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（責任編輯：嚴元）