新能源產(chǎn)業(yè)政策效果差異化的財(cái)政社會(huì)學(xué)分析

吳淑鳳

摘要：全球新能源產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有格局建立在一種高度差異化的財(cái)政政策基礎(chǔ)上，中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政政策配置存在互補(bǔ)性，形成了一種基于財(cái)政補(bǔ)貼的國(guó)際循環(huán)。國(guó)內(nèi)外幾乎同時(shí)啟動(dòng)的財(cái)政政策導(dǎo)致完全不同的產(chǎn)業(yè)效果，發(fā)達(dá)國(guó)家處于雙贏狀態(tài)，中國(guó)處于雙輸狀態(tài)。解決產(chǎn)業(yè)危機(jī)需要引入一種財(cái)政社會(huì)學(xué)的分析視角，將新能源財(cái)政政策作為一個(gè)特定領(lǐng)域中的財(cái)政一社會(huì)契約形成，探究背后的社會(huì)結(jié)構(gòu)性和制度性背景。財(cái)政政策作為一種理性社會(huì)建構(gòu)過(guò)程，受到政策主體行為與偏好的影響。當(dāng)下，生產(chǎn)型政府對(duì)資本的偏好、發(fā)展型國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展主義的經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)、發(fā)展模式轉(zhuǎn)型壓力，共同形塑出一種政治一社會(huì)力量的內(nèi)在互動(dòng)機(jī)制，影響到財(cái)政政策重構(gòu)的方向，，

關(guān)鍵詞：財(cái)政補(bǔ)貼；財(cái)政一社會(huì)契約；生產(chǎn)型政府；發(fā)展型國(guó)家；競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

中圖分類號(hào)：F812.45；F206 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2015）04-0061-13

一、問(wèn)題的提出

（一）新能源產(chǎn)業(yè)：高度的政策敏感性與政策效果被弱化

2010年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，將節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車這七大產(chǎn)業(yè)確定為國(guó)家未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。新能源，國(guó)際上一般是指除石油等傳統(tǒng)化石能源以外，直接或間接利用來(lái)自太陽(yáng)、地球內(nèi)部熱能以及采取清潔方式產(chǎn)生出來(lái)的生物燃料和氫能。新能源產(chǎn)業(yè)作為一種戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，存在公共性、外部性和不完全競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，具有高度的政策敏感性。各國(guó)政府紛紛通過(guò)積極的財(cái)政政策進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)在WTO范圍中發(fā)起對(duì)他國(guó)的反補(bǔ)貼爭(zhēng)端。無(wú)論是對(duì)本國(guó)的財(cái)政扶持，還是針對(duì)它國(guó)的“雙反”，目的都是為維護(hù)國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)本國(guó)新興產(chǎn)業(yè)快速形成競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)在2008之前快速崛起，金融危機(jī)后，面臨發(fā)達(dá)國(guó)家削減補(bǔ)貼和對(duì)華“雙反”壓力，產(chǎn)業(yè)迅速陷入困境，不僅全行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、龍頭企業(yè)紛紛破產(chǎn)，而且國(guó)內(nèi)市場(chǎng)未能啟動(dòng)，裝機(jī)量有限。無(wú)論是產(chǎn)業(yè)格局還是財(cái)政政策效果均背離了政府將其作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)預(yù)期，政策效果被高度弱化。

（二）政策效果弱化源于財(cái)政政策供給的差異化

為什么政府積極的財(cái)政政策會(huì)出現(xiàn)政策效果弱化？根源在于全球范圍內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)財(cái)政政策的高度差異化。在政府補(bǔ)貼的共同背景下，國(guó)內(nèi)外新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成效不盡相同。發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建構(gòu)起有效的國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)，完成了巨大的裝機(jī)量，政府補(bǔ)貼逐漸減少，產(chǎn)業(yè)自主性增強(qiáng)。中國(guó)自勺新能源產(chǎn)業(yè)卻面臨巨額補(bǔ)貼下國(guó)內(nèi)、國(guó)外雙重市場(chǎng)困境的壓力。受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，特別是在投資拉動(dòng)和政府債務(wù)成為焦點(diǎn)的背景下，各級(jí)政府持續(xù)進(jìn)行大規(guī)模財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)實(shí)可行性越來(lái)越小。長(zhǎng)期以來(lái)，新能源財(cái)政政策看似清晰有效的政策目標(biāo)和明確具體的政策工具，最終的政策效果卻被弱化。發(fā)達(dá)國(guó)家新能源財(cái)政政策在形成初期就與中國(guó)存在不同的思路，可以說(shuō)，正是政策主體的認(rèn)知差別，導(dǎo)致政策工具，包括財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)象和補(bǔ)貼形式的重大差別，并最終形塑出迥異的產(chǎn)業(yè)效果。

（三）能否引入一種財(cái)政社會(huì)學(xué)分析？

對(duì)于財(cái)政社會(huì)學(xué)而言，“從國(guó)家財(cái)政人手的這種研究方法，在用于研究社會(huì)轉(zhuǎn)折點(diǎn)時(shí)，效果尤為顯著”。世界范圍內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展源于20世紀(jì)70年代的能源危機(jī)，興盛于21世紀(jì)初的金融危機(jī)，國(guó)內(nèi)外新能源產(chǎn)業(yè)基本上同時(shí)啟動(dòng)。產(chǎn)業(yè)具有高度的政策敏感性，各種與新能源有關(guān)的政策供給中最重要的是財(cái)政政策。財(cái)政政策是國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的重要部分，與產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、收入分配政策等相輔相成并密切相關(guān)。

從財(cái)政政策的視角，已有研究對(duì)政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合理性進(jìn)行了廣泛論證。對(duì)新興產(chǎn)業(yè)而言，市場(chǎng)在調(diào)節(jié)新興產(chǎn)業(yè)資源配置時(shí)缺乏效率，Neil Bruce指出，南于外部性存在，市場(chǎng)通常是無(wú)效率的，因此政府的資源配置政策就可以提高市場(chǎng)效率，政府應(yīng)該采取財(cái)稅等措施來(lái)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。Delong，Summers及Nelson均強(qiáng)調(diào)，政府在激勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展時(shí)，要綜合考慮社會(huì)效益，對(duì)研發(fā)活動(dòng)的外溢通過(guò)財(cái)政政策的優(yōu)惠支持對(duì)其進(jìn)行彌補(bǔ)，從而降低新興產(chǎn)業(yè)的研究成本。新能源產(chǎn)業(yè)具有外部效益，特別需要進(jìn)行財(cái)政矯正。

不同類型政策主體在財(cái)政政策實(shí)施過(guò)程中的作用存在差別。Fujita通過(guò)實(shí)證研究驗(yàn)證了地方政府對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)的巨大促進(jìn)效應(yīng)。周黎安提出“錦標(biāo)賽”體制，對(duì)地方政府深度介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)進(jìn)行了研究，認(rèn)為地方官員為了在激烈的晉升錦標(biāo)賽中勝出，會(huì)理性選擇“不合作”策略，導(dǎo)致地方保護(hù)主義下的產(chǎn)業(yè)雷同和區(qū)域間惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。新能源產(chǎn)業(yè)中央和地方政府的不同認(rèn)知將導(dǎo)致財(cái)政政策效果被弱化。

具體到新能源產(chǎn)業(yè)的財(cái)政政策供給，現(xiàn)有研究重視對(duì)政策目標(biāo)與政策工具的研究。財(cái)政投入政策具有主動(dòng)性和靈活性的特點(diǎn)，應(yīng)以政府財(cái)政收入為基礎(chǔ)，通過(guò)提供直接撥款或補(bǔ)貼，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但要遵循市場(chǎng)規(guī)律。通過(guò)研究可再生能源發(fā)展的財(cái)稅政策問(wèn)題，栗寶卿指出，產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期最需要扶持政策，但財(cái)政、稅收政策的目標(biāo)也是為了更好地實(shí)現(xiàn)可再生電力能源產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)，以促使其盡快步入商業(yè)化階段。財(cái)政政策工具中，稅收政策對(duì)于提高戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有重要作用，安寧通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政投入與稅收政策對(duì)推動(dòng)能源產(chǎn)業(yè)升級(jí)具有顯著的效果，但我國(guó)以稅收抵免為中心的財(cái)稅政策體系在促進(jìn)創(chuàng)新方面仍有改善空間，現(xiàn)行稅收制度不能完全適應(yīng)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，需要加以相應(yīng)完善。楊林等提出要建立政策投入長(zhǎng)效機(jī)制、提高政府采購(gòu)效率和稅收優(yōu)惠政策體系化等政策建議。

新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實(shí)踐會(huì)不斷檢驗(yàn)財(cái)政政策的實(shí)施效果。Jeffrey M. Loiter與Vic.ki Norgerg-Bohm研究了美同風(fēng)電技術(shù)發(fā)展中的政府政策，指出“需求拉動(dòng)政策不僅有利于風(fēng)電的市場(chǎng)擴(kuò)張，同時(shí)也有利于技術(shù)的創(chuàng)新，缺少市場(chǎng)需求，技術(shù)研發(fā)成果無(wú)法得到市場(chǎng)的驗(yàn)證或發(fā)展方向指導(dǎo)。J0hn Byrne等通過(guò)對(duì)內(nèi)蒙古農(nóng)村地區(qū)可再生能源發(fā)展的研究，提出政府應(yīng)謹(jǐn)慎使用對(duì)制造商直接補(bǔ)貼政策，“由于其產(chǎn)生的是短期效益，一旦補(bǔ)貼取消，設(shè)備價(jià)格容易上漲?！?

綜合考察已有文獻(xiàn)，本研究認(rèn)為，首先，不能夠僅僅將政府的作用理解為補(bǔ)充市場(chǎng)不足，而需要對(duì)政策供給進(jìn)行具體分析。其次，現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)注政策目標(biāo)和政策工具，相對(duì)忽視了政策主體的行為與偏好。財(cái)政政策的政策主體，即政策的制定者和執(zhí)行者只能是政府，政府具有一定的發(fā)展資源和神會(huì)動(dòng)員能力。財(cái)政政策存在三類政府主體，中央政府、地方政府和國(guó)外政府 要重視各種類型政府作為政策主體的不同作用，比如，中央--地方關(guān)系能夠解釋中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)為什么會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)能急劇擴(kuò)張，但不能解釋在缺乏國(guó)內(nèi)市場(chǎng)條件下，巨大產(chǎn)能是如何被成功消化的，，本研究進(jìn)一步提出要關(guān)注不同國(guó)家政府的差別化政策行為及其背后政策偏好形成機(jī)制，，就國(guó)際范圍看，不同國(guó)家對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)財(cái)政政策的政策目標(biāo)和政策工具在理解和認(rèn)知上存在較大差別，這種政府認(rèn)知上的差異成為理解政策效果差異化的關(guān)鍵。政策主體的認(rèn)知差異從一開始就直接影響到政策建構(gòu)，進(jìn)而決定了政策目標(biāo)和政策工具選擇。本研究提出需要引入一種財(cái)政社會(huì)學(xué)的分析視角，財(cái)政政策的形成是一種理性的社會(huì)建構(gòu)過(guò)程，需要將新能源領(lǐng)域中的財(cái)政政策供給作為一個(gè)特定領(lǐng)域巾的財(cái)政--社會(huì)契約形成，深入研究不同國(guó)別背景下戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)財(cái)政政策建構(gòu)的社會(huì)結(jié)構(gòu)性與制度性背景。

二、基于財(cái)政政策的產(chǎn)業(yè)建構(gòu)：產(chǎn)業(yè)鏈與財(cái)政補(bǔ)貼的國(guó)際循環(huán)

（一）新能源產(chǎn)業(yè)的價(jià)值產(chǎn)生邏輯

為什么財(cái)政政策會(huì)對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到關(guān)鍵性作用？根本原因在于新能源不具有與傳統(tǒng)能源相比較的成本優(yōu)勢(shì)。現(xiàn)有世界格局下，傳統(tǒng)能源，如石油的價(jià)格仍然存在下行空間，將在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期繼續(xù)維持競(jìng)爭(zhēng)力，由此決定了新能源產(chǎn)業(yè)的價(jià)值產(chǎn)生邏輯：如果傳統(tǒng)能源保持高競(jìng)爭(zhēng)力，新能源成本短期內(nèi)無(wú)法下降，新能源發(fā)電將無(wú)法直接面對(duì)市場(chǎng)銷售，只能通過(guò)政府補(bǔ)貼，才能保持商業(yè)上的可行性，由此決定了新能源產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈結(jié)構(gòu)。

以光伏產(chǎn)業(yè)為例，光伏是光生伏打的簡(jiǎn)稱，即利用光伏效應(yīng)，使太陽(yáng)光射到硅材料上產(chǎn)生電流直接發(fā)電，是目前利用太陽(yáng)能的最佳方式，也是新能源產(chǎn)業(yè)化與市場(chǎng)化的最重要形式。光伏產(chǎn)業(yè)鏈包括_丘個(gè)環(huán)節(jié)，即原料提純——光伏組件生產(chǎn)——光伏電站發(fā)電——并網(wǎng)——終端消費(fèi)（工業(yè)用戶與居民消費(fèi)）。其中，發(fā)電并網(wǎng)是核心，但現(xiàn)階段光伏發(fā)電市場(chǎng)仍然是一個(gè)政策性很強(qiáng)的市場(chǎng)，在目前技術(shù)水平下，光伏發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià)成本遠(yuǎn)高于火力發(fā)電價(jià)格，成本價(jià)格上無(wú)法與火電競(jìng)爭(zhēng)，完全商業(yè)化運(yùn)作的并網(wǎng)仍然閑難。鑒于新能源產(chǎn)業(yè)的高度政策敏感性，世界范圍內(nèi)各國(guó)政府都通過(guò)財(cái)政政策對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行大規(guī)模政府補(bǔ)貼，包括立法引導(dǎo)、投資補(bǔ)貼、購(gòu)電補(bǔ)償、稅收抵扣等等。2008年金融危機(jī)后，國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)受到的沖擊遠(yuǎn)比其他行業(yè)更為嚴(yán)重，直接原岡是發(fā)達(dá)國(guó)家大幅降低了對(duì)本國(guó)光伏發(fā)電的財(cái)政補(bǔ)貼，深層原因則是中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)兩頭在外的產(chǎn)業(yè)格局，即在缺乏核心技術(shù)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)背景下，產(chǎn)能迅速擴(kuò)張和高度依賴出口。

（二）基于財(cái)政政策的產(chǎn)業(yè)建構(gòu)：財(cái)政補(bǔ)貼的國(guó)際循環(huán)

通過(guò)考察世界范圍內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的政策供給可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)格局建立在一種高度差異化的財(cái)政政策基礎(chǔ)上。中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政政策配置存在極大的互補(bǔ)性，形成了一種基于財(cái)政補(bǔ)貼的國(guó)際循環(huán)。具體而言，中國(guó)的新能源財(cái)政政策偏好于產(chǎn)業(yè)中上游的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，以原材料生產(chǎn)和組件制造為主，財(cái)政補(bǔ)貼政策的核心是廠商和生產(chǎn)者；發(fā)達(dá)國(guó)家的新能源財(cái)政政策偏好于產(chǎn)業(yè)下游的發(fā)電和消費(fèi)環(huán)節(jié)，以發(fā)電、并網(wǎng)和培育國(guó)內(nèi)市場(chǎng)為主，財(cái)政補(bǔ)貼政策的核心是用戶和消費(fèi)者。

1.發(fā)達(dá)國(guó)家的新能源財(cái)政政策：消費(fèi)者導(dǎo)向的市場(chǎng)培育政策。政策供給對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家新能源產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)培育十分重要，以新能源市場(chǎng)發(fā)育最為成熟的歐洲為例。歐洲新能源成功的主要因素是創(chuàng)新的政府扶持政策，包括了以市場(chǎng)為主導(dǎo)的新能源發(fā)電推廣政策，支持整個(gè)發(fā)展過(guò)程的技術(shù)因素，以及公眾對(duì)新能源發(fā)電的積極態(tài)度。

衡量一國(guó)新能源市場(chǎng)效果最主要指標(biāo)是國(guó)內(nèi)裝機(jī)量，分析歐洲光伏發(fā)電的市場(chǎng)分配與構(gòu)成可以看出，歐洲各國(guó)積極推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)落地和市場(chǎng)化，形成了基于用戶導(dǎo)向，兼顧本國(guó)國(guó)情的各具特色的發(fā)展模式。以裝機(jī)量衡量，歐洲光伏發(fā)電市場(chǎng)存在四類消費(fèi)用戶，即工業(yè)用戶、商業(yè)用戶、居民用戶和地面光伏電站。歐洲各國(guó)在具體實(shí)踐中形成了四種市場(chǎng)補(bǔ)貼模式：以丹麥為代表的居民用戶模式，政府直接補(bǔ)貼居民個(gè)人；以德國(guó)為代表的，包括瑞典、瑞士，主要補(bǔ)貼工業(yè)用戶，兼顧其它用戶；以西班牙為代表，主要補(bǔ)貼地面光伏電站；以及綜合補(bǔ)貼模式。從歐洲實(shí)踐看，在明確補(bǔ)貼用戶的基礎(chǔ)上，各國(guó)補(bǔ)貼政策高度多元化，除了丹麥，其他國(guó)家基本上都是四類用戶并存的多元化補(bǔ)貼模式，但就整體而言，以居民用戶和商業(yè)用戶為主，直接補(bǔ)貼工業(yè)用戶的比例較低。

用戶補(bǔ)貼是歐洲新能源財(cái)政政策的關(guān)鍵，核心是電價(jià)補(bǔ)貼。歐洲各國(guó)普遍通過(guò)電價(jià)政策，如同定上網(wǎng)電價(jià)，吸引消費(fèi)者更多的使用太陽(yáng)能產(chǎn)品，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)生性發(fā)展。光伏產(chǎn)品的成本較高，回收周期長(zhǎng)，但只要能夠發(fā)電并網(wǎng)并進(jìn)行出售，雖然相應(yīng)的上網(wǎng)電價(jià)要幾倍高于平均電價(jià)，但經(jīng)過(guò)電價(jià)補(bǔ)貼后對(duì)于普通消費(fèi)者將形成吸引力。受到面向用戶的財(cái)政補(bǔ)貼政策刺激，歐洲光伏消費(fèi)市場(chǎng)迅速啟動(dòng)。這種以消費(fèi)者電價(jià)補(bǔ)貼為核心的財(cái)政補(bǔ)貼所建構(gòu)起來(lái)的新興市場(chǎng)，迅速成為中國(guó)光伏產(chǎn)品的首要出口地，其中尤其以德國(guó)和西班牙最具代表性。

德國(guó)是歐洲新能源產(chǎn)業(yè)的先鋒，德國(guó)新能源財(cái)政政策建立在市場(chǎng)基礎(chǔ)上，以鼓勵(lì)企業(yè)科技創(chuàng)新、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)裝機(jī)量和培育消費(fèi)者用戶為主要特征，財(cái)政政策的綜合效果十分明顯。德國(guó)于2000年首次出臺(tái)其可再生能源法案（EEG），將上網(wǎng)電價(jià)（Feed-in-tariff，F(xiàn)iT）提高了3倍以上，并承諾價(jià)格執(zhí)行20年；對(duì)新訂立合約，每年承諾價(jià)格將減少5%，從而鼓勵(lì)生產(chǎn)廠商研發(fā)新技術(shù)，降低成本。經(jīng)過(guò)兩年的遞減之后，2004年，德國(guó)政府修訂了EEG法案，對(duì)上網(wǎng)電價(jià)做了進(jìn)一步細(xì)化，對(duì)民用細(xì)分市場(chǎng)提高了電價(jià)，同時(shí)規(guī)定了每年5%-6.5%遞減的價(jià)格降低速度。德國(guó)新能源財(cái)政政策具有以下特點(diǎn)：強(qiáng)制入網(wǎng)，為消費(fèi)者發(fā)電收購(gòu)提供了保證；固定電價(jià)入網(wǎng)，以彌補(bǔ)光伏發(fā)電的高成本；政府財(cái)政壓力小，電價(jià)補(bǔ)貼由電力消費(fèi)者承擔(dān)，消耗能源越多，對(duì)可再生能源補(bǔ)助的幅度越大；通過(guò)電力收購(gòu)價(jià)格遞減，促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新，降低成本。

西班牙于2004年開始實(shí)施“皇家太陽(yáng)能計(jì)劃”，2006年該計(jì)劃提出了購(gòu)電補(bǔ)償法，對(duì)發(fā)電量小于IOOKWp的光伏系統(tǒng)，實(shí)施0.44EU/kwh的價(jià)格，有效期25年，25年后購(gòu)電價(jià)格變?yōu)槠骄妰r(jià)的4.6倍。對(duì)大于lOOkwp的光伏發(fā)電系統(tǒng)采用0.23EU/kwh的價(jià)格。2008年再次修訂了該法令將2009年安裝補(bǔ)助上限由300MW上調(diào)至500MW。此后，西班牙國(guó)內(nèi)市場(chǎng)迅猛發(fā)展，2006-2008年的新增裝機(jī)容量分別達(dá)到60. 5MW. 425MW和2200MW，并在2008年超過(guò)德國(guó)成為全球第一大光伏市場(chǎng)，占全球光伏新增裝機(jī)容量的41%。

2.中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的財(cái)政政策：廠商導(dǎo)向的促進(jìn)生產(chǎn)與出口政策。2001年，中國(guó)出現(xiàn)了以無(wú)錫尚德電力公司為代表的第一批現(xiàn)代光伏企業(yè)，2002年9月尚德電力第一條IOMW太陽(yáng)能電池生產(chǎn)線正式投產(chǎn)，將國(guó)內(nèi)外光伏產(chǎn)業(yè)的差距縮短了15年。與此同時(shí)，歐洲光伏市場(chǎng)全面啟動(dòng)，巨大需求帶動(dòng)了中國(guó)光伏產(chǎn)品出口。2007年中國(guó)成為世界上最大的太陽(yáng)能電池生產(chǎn)同，產(chǎn)量達(dá)到1088MW。2008年金融危機(jī)后，發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼開始縮減，國(guó)外市場(chǎng)需求下降。2011年，中國(guó)光伏行業(yè)利潤(rùn)率從139%下滑到20%，但國(guó)內(nèi)產(chǎn)能仍在擴(kuò)張。到2012年，中國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)能接近40GW，同期全球市場(chǎng)容量?jī)H為25GW。2010年中國(guó)已經(jīng)成為全球反補(bǔ)貼調(diào)查的最大目標(biāo)國(guó)。全球70%以上的反補(bǔ)貼調(diào)查針對(duì)中圍。2011年10月，美國(guó)發(fā)起對(duì)中國(guó)產(chǎn)品硅光伏電池的“雙反”（反傾銷、反補(bǔ)貼）調(diào)查，2012年9月，歐洲啟動(dòng)對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品的“雙反”調(diào)查，

從圖2可以看出，國(guó)內(nèi)產(chǎn)能始終處于上升過(guò)程，年發(fā)貨量在2009年后出現(xiàn)飆升，國(guó)內(nèi)年裝機(jī)量同比卻保持極低水平，兩者數(shù)量上的絕對(duì)差距不斷擴(kuò)大，意味著僅靠國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不可能去化產(chǎn)能，如此巨大的產(chǎn)能要么被庫(kù)存積壓，要么出口海外市場(chǎng)，從2008年開始，國(guó)外政府大幅調(diào)低財(cái)政補(bǔ)貼力度，國(guó)內(nèi)對(duì)出口市場(chǎng)的需求迅速增加，而出口比例卻在迅速下降。受此影響，“雙反”爭(zhēng)端開始大量出現(xiàn)，全行業(yè)陷入產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩的發(fā)展危機(jī)。

導(dǎo)致國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)能急劇擴(kuò)大的最主要原因是積極的財(cái)政政策，政府一開始就將直接補(bǔ)貼生產(chǎn)者的財(cái)政政策作為首選政策手段，財(cái)政政策塑造出光伏產(chǎn)業(yè)的基本格局。長(zhǎng)期以來(lái)，中央和地方兩級(jí)政府通過(guò)強(qiáng)大的資源整合能力，形成了一整套鼓勵(lì)投資、鼓勵(lì)出口的財(cái)政政策供給，政策工具對(duì)生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)的支持力度更大，而對(duì)發(fā)電并網(wǎng)和終端消費(fèi)的支持力度不足。其中，投資補(bǔ)貼和出口退稅是兩項(xiàng)最關(guān)鍵的財(cái)政政策工具，前者致力于擴(kuò)大產(chǎn)能，后者通過(guò)鼓勵(lì)出口，向國(guó)外消化產(chǎn)能。

投資補(bǔ)貼政策的初衷是擴(kuò)大市場(chǎng)，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)能。2009年7月，財(cái)政部、科技部和國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施金太陽(yáng)示范工程的通知》，對(duì)光伏發(fā)電系統(tǒng)給予50%的補(bǔ)貼（偏遠(yuǎn)地區(qū)70%），政策初衷是通過(guò)降低光伏發(fā)電成本鼓勵(lì)光伏發(fā)電用戶，刺激擴(kuò)大光伏裝機(jī)量。但金太陽(yáng)工程是一種比例式的項(xiàng)目補(bǔ)貼，工程總投資相對(duì)固定，對(duì)項(xiàng)目裝機(jī)容量和總規(guī)模都存在細(xì)化限制要求。之后，一系列類似的財(cái)政補(bǔ)貼政策都以鼓勵(lì)擴(kuò)大裝機(jī)量為主，導(dǎo)致2009年后國(guó)內(nèi)光伏裝機(jī)量出現(xiàn)快速增長(zhǎng)，到2012年，政府陸續(xù)出臺(tái)了總額度超過(guò)700億元的光伏扶持政策。但裝機(jī)量并不等于發(fā)電量，就光伏產(chǎn)業(yè)鏈而言，發(fā)電上網(wǎng)環(huán)節(jié)并未有效打通，這種工程式的固定增長(zhǎng)不能長(zhǎng)期持續(xù)，無(wú)法產(chǎn)生真實(shí)的消費(fèi)市場(chǎng)。

出口退稅是中央政府推動(dòng)出口的主要財(cái)政政策。作為一種比例型的稅制安排，光伏組件和光伏電池的出口退稅率按照增值稅比例為17%，結(jié)果使得中國(guó)光伏產(chǎn)品獲得不含稅成本的出口定價(jià)，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中形成明顯的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。出口退稅政策的消費(fèi)對(duì)象為國(guó)外光伏用戶，不需要考慮國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，2008年，無(wú)錫尚德電力、英利等公司的出口退稅占各自利潤(rùn)總額的比例就高達(dá)88.54%和82.43%。龐大的國(guó)際市場(chǎng)和巨大的退稅補(bǔ)貼，使得國(guó)內(nèi)光伏企業(yè)對(duì)出口具有更強(qiáng)烈的偏好，通過(guò)大規(guī)模出口歐美市場(chǎng)，國(guó)內(nèi)企業(yè)相當(dāng)于同時(shí)獲得了中國(guó)政府出口退稅的稅收抵扣和國(guó)外政府面向消費(fèi)者的電價(jià)補(bǔ)貼，國(guó)內(nèi)巨大的產(chǎn)能由此被迅速轉(zhuǎn)化為消費(fèi)。

直接補(bǔ)貼生產(chǎn)者的財(cái)政政策，在實(shí)踐中極易觸發(fā)國(guó)外的反補(bǔ)貼調(diào)查，以美國(guó)光伏企業(yè)于2011年10月提起的反補(bǔ)貼調(diào)查為例，美國(guó)商務(wù)部裁定中國(guó)違反《1930年關(guān)稅法》的補(bǔ)貼措施是：（l）金太陽(yáng)示范工程； （2）對(duì)晶體硅和電力的補(bǔ)貼； （3）政府低價(jià)提供土地的補(bǔ)貼；（4）政策性貸款；（5）對(duì)所得稅等的減免政策；（6）間接稅和關(guān)稅減免計(jì)劃。其中主要涉及就是這兩項(xiàng)內(nèi)容、

3.雙贏格局還是雙輸格局？產(chǎn)業(yè)格局的內(nèi)在危機(jī)。國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有格局的客觀基礎(chǔ)是國(guó)內(nèi)外基于互補(bǔ)性的財(cái)政政策，無(wú)論是投資拉動(dòng)還是出口導(dǎo)向政策，都建立在存在一個(gè)有效的海外市場(chǎng)基礎(chǔ)上。中國(guó)實(shí)施補(bǔ)貼廠商的生產(chǎn)者財(cái)政政策，推動(dòng)國(guó)內(nèi)企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能和出口；發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施補(bǔ)貼片用戶的消費(fèi)者財(cái)政政策，致力于啟動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。兩者在時(shí)間上的高度契合形成一種空間上的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)效應(yīng)，國(guó)內(nèi)產(chǎn)能最終都是通過(guò)出口而非內(nèi)需被消化。對(duì)消費(fèi)者補(bǔ)貼最為成功的歐洲光伏市場(chǎng)，就成為中國(guó)光伏產(chǎn)品的主要出口地，全球光伏產(chǎn)業(yè)由此建立起一種高度差異性和互補(bǔ)性的財(cái)政補(bǔ)貼的國(guó)際循環(huán)。

基于新能源產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性和可持續(xù)性，發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政政策安排使其產(chǎn)業(yè)建構(gòu)處于雙贏狀態(tài)，而中國(guó)則處于雙輸狀態(tài)。發(fā)達(dá)國(guó)家基本控制了產(chǎn)業(yè)鏈兩端的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即研發(fā)和市場(chǎng)，發(fā)達(dá)國(guó)家完全掌握產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)，形成核心競(jìng)爭(zhēng)力，并將產(chǎn)業(yè)鏈中污染環(huán)境的生產(chǎn)過(guò)程置于海外，獲取經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的最大效益，發(fā)達(dá)國(guó)家的消費(fèi)者也提前享受到新興產(chǎn)業(yè)的綠色環(huán)保、環(huán)境友好的優(yōu)勢(shì)。反觀中國(guó)，通過(guò)低成本的組件生產(chǎn)初步完成了產(chǎn)業(yè)建構(gòu)，但現(xiàn)有格局下既缺乏核心技術(shù)又缺乏有效的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，僅僅在產(chǎn)業(yè)鏈中上游低水平、低利潤(rùn)的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)獲得比較優(yōu)勢(shì)。現(xiàn)有的財(cái)政政策主要補(bǔ)貼生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，實(shí)際上是在用國(guó)內(nèi)納稅人補(bǔ)貼國(guó)外消費(fèi)者，國(guó)內(nèi)穩(wěn)定的新能源消費(fèi)市場(chǎng)并未形成。更為嚴(yán)重的是，作為一種綠色、環(huán)保、高科技的新興產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)階段的發(fā)展模式并不能實(shí)現(xiàn)國(guó)家節(jié)能減排，減少碳排放的預(yù)期目標(biāo)。光伏生產(chǎn)中的原料提純等環(huán)節(jié)會(huì)嚴(yán)重污染環(huán)境，生產(chǎn)過(guò)程還會(huì)大量消耗能源，這些環(huán)境損失本應(yīng)通過(guò)光伏發(fā)電系統(tǒng)的國(guó)內(nèi)消費(fèi)得以回收和再生，但現(xiàn)在卻形成了新能源產(chǎn)品出口國(guó)外，碳排放和環(huán)境污染留在國(guó)內(nèi)的節(jié)能減排倒掛現(xiàn)象。

三、新能源產(chǎn)業(yè)財(cái)政政策效果差異化的財(cái)政社會(huì)學(xué)分析

（一）財(cái)政政策的理性社會(huì)建構(gòu)：一種財(cái)政一社會(huì)契約形成

在新能源所代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，世界各國(guó)對(duì)產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)預(yù)期和產(chǎn)業(yè)的實(shí)際效果呈現(xiàn)出巨大差異，這種源自財(cái)政政策的發(fā)展差別尤其為財(cái)政社會(huì)學(xué)研究提供了絕好的機(jī)會(huì)，使得人們必需關(guān)注戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的政府作用，尤其是財(cái)政政策背后的社會(huì)結(jié)構(gòu)性力量。熊彼特強(qiáng)調(diào)要從財(cái)政視角洞察國(guó)家的本質(zhì)、形態(tài)和命運(yùn)，因?yàn)閷?duì)財(cái)政及其歷史的研究能夠使人們洞悉社會(huì)存在和社會(huì)變化的規(guī)律，洞悉國(guó)家命運(yùn)的推動(dòng)力量，同時(shí)也能洞悉具體的條件，特別足組織形式發(fā)展和消失的方式。為什么不同國(guó)家會(huì)選擇不同的政策工具？新財(cái)政社會(huì)學(xué)的核心假設(shè)是要回到對(duì)特定歷史的關(guān)注。中國(guó)的新能源財(cái)政政策為什么選擇以財(cái)政補(bǔ)貼而不是稅收為主，中外政府在新能源財(cái)政政策的理解和執(zhí)行上為什么存在一種互補(bǔ)和錯(cuò)位，回答這些問(wèn)題同樣需要對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特定時(shí)空背景予以關(guān)注。從國(guó)家視角考察新能源財(cái)政政策的財(cái)政一社會(huì)起源可以發(fā)現(xiàn)，這些獨(dú)特性涉及到中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制的民族特點(diǎn)，扎根于國(guó)家主義的優(yōu)秀傳統(tǒng)，

一般而言，財(cái)政政策的政策主體是政府，新能源產(chǎn)業(yè)也不例外.研究新能源財(cái)政政策，不能僅僅關(guān)注于政策目標(biāo)和政策工具，特別是當(dāng)政策目標(biāo)和政策工具十分清晰的情況下，政策實(shí)踐達(dá)不到預(yù)期效果，就需要進(jìn)一步探究政策主體的不同行為與偏好，及其背后社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度層面的原因。理解國(guó)家發(fā)展的差異性應(yīng)該從不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)著手，國(guó)家本質(zhì)上是追求財(cái)政收入最大化的產(chǎn)物?；谪?cái)政社會(huì)學(xué)的分析視角，當(dāng)前新能源財(cái)政政策的建構(gòu)和實(shí)踐源于中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家基于歷史與現(xiàn)實(shí)所形成的財(cái)政一社會(huì)的特殊關(guān)聯(lián)。發(fā)達(dá)國(guó)家將新能源產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，政策建構(gòu)立足于市場(chǎng)邏輯，凸顯產(chǎn)業(yè)的新興性與戰(zhàn)略性特征。中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)延續(xù)了比較優(yōu)勢(shì)的傳統(tǒng)思路，即在戰(zhàn)略性、新興性外，政策建構(gòu)更多傾向于基于比較優(yōu)勢(shì)的世界工廠模式～財(cái)政政策塑造產(chǎn)業(yè)格局，在積極的財(cái)政政策支持下，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展危機(jī)的深層原因在于生產(chǎn)型政府GDP導(dǎo)向的增長(zhǎng)主義沖動(dòng)，發(fā)展主義的經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)和發(fā)展模式轉(zhuǎn)型壓力，三者共同形塑出財(cái)政政策建構(gòu)的社會(huì)結(jié)構(gòu)性背景，并深刻影響到政策主體的認(rèn)知與偏好形成。

（二）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的國(guó)家政策支持系統(tǒng)形成

1.發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政政策的社會(huì)建構(gòu)：市場(chǎng)激勵(lì)型國(guó)家干預(yù)機(jī)制

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是指以科學(xué)技術(shù)重大突破為基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重大影響，并正在快速成長(zhǎng)、但還未形成市場(chǎng)規(guī)模，能夠在未來(lái)引發(fā)社會(huì)新需求、引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新產(chǎn)業(yè)。這類產(chǎn)業(yè)具有雙重內(nèi)涵，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是新興科技和新興產(chǎn)業(yè)的深度融合。邁克爾。波特指出，新興產(chǎn)業(yè)是新形成的或重新形成的產(chǎn)業(yè)，形成原因是技術(shù)創(chuàng)新、相對(duì)成本關(guān)系的變化、新的消費(fèi)需求的出現(xiàn)，或其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的變化將某個(gè)新產(chǎn)品或服務(wù)提高到一種潛在可行的商業(yè)機(jī)會(huì)的水平。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以科學(xué)技術(shù)的重大突破為前提，在很大程度上依賴于企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，Guellec和Van Pottelsberghe通過(guò)對(duì)17個(gè)OECD國(guó)家的R&D研究活動(dòng)數(shù)據(jù)分析，認(rèn)為對(duì)R&D活動(dòng)的稅收激勵(lì)促進(jìn)了社會(huì)科技進(jìn)步。但創(chuàng)新過(guò)程中存在市場(chǎng)失靈，政府需要對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行適度干預(yù)，以矯正市場(chǎng)失靈。

基于財(cái)政社會(huì)學(xué)的視角，如果以研究財(cái)政的社會(huì)一經(jīng)濟(jì)影響為目的，就需要對(duì)財(cái)政決策與社會(huì)均衡進(jìn)行分析。純市場(chǎng)均衡理論基于市場(chǎng)邏輯，往往只包含對(duì)市場(chǎng)力量的考察，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展還會(huì)受到各種非市場(chǎng)因素的影響，如財(cái)政參與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)可以改變產(chǎn)業(yè)啟動(dòng)過(guò)程中的私人資本缺位或不足，導(dǎo)致與產(chǎn)業(yè)投資決策相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)配置水平的改變。Nelson指出，“研究R&D活動(dòng)所具有風(fēng)險(xiǎn)性的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都強(qiáng)調(diào)資助研究開發(fā)項(xiàng)目的商業(yè)企業(yè)從該項(xiàng)目中占有和獲利能力的局限性，以及在尋求技術(shù)進(jìn)步的研究開發(fā)活動(dòng)中常常遇到的不確定性。前者似乎表明政府應(yīng)該補(bǔ)貼或補(bǔ)充在相反情況下不可能達(dá)到社會(huì)最優(yōu)水平的私人研究開發(fā)；后者則要求政府分擔(dān)大型和風(fēng)險(xiǎn)研究開發(fā)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)?！币话愣?，新興產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期方向不明朗，發(fā)達(dá)國(guó)家特別注重政府制定和規(guī)劃戰(zhàn)略性發(fā)展的方向和重點(diǎn)。比如，美國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是復(fù)興美國(guó)制造業(yè)為核心的“再工業(yè)化”戰(zhàn)略的重要組成部門，美國(guó)政府將政策重點(diǎn)放在新能源和環(huán)保等產(chǎn)業(yè)上。2009年2月15日，奧巴馬簽署總額為7870億美元的《美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》，重點(diǎn)發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，該法案中的科研計(jì)劃占到1200億美元，其中有468億美元專門用于新能源和提升能源使用效率研究，位于所有產(chǎn)業(yè)中的第一位。同年9月，奧巴馬政府又出臺(tái)了《政府的創(chuàng)新議程》（TheAdministration§Innovation Agenda），將新能源等產(chǎn)業(yè)作為國(guó)家優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的一部分。此外，美國(guó)政府還通過(guò)法律強(qiáng)制、財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠等多種措施創(chuàng)造適于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境。

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展定位和政策預(yù)期十分明確。從政策建構(gòu)角度而言，一開始就確定了市場(chǎng)激勵(lì)型國(guó)家干預(yù)機(jī)制，財(cái)政政策重點(diǎn)是扶持產(chǎn)業(yè)兩端環(huán)節(jié)，即R&D與市場(chǎng)，要求掌握產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)，大力培育用戶和啟動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。奧巴馬政府為鼓勵(lì)企業(yè)增加R&D投入，出臺(tái)了“費(fèi)用扣除”和“減免所得稅”等稅收優(yōu)惠政策，對(duì)從事新能源研究的公司提供稅收抵免，并將研究和實(shí)驗(yàn)性稅收抵免同定下來(lái)并全部納入政府預(yù)算。對(duì)先進(jìn)能源制造業(yè)稅收抵免，支持生產(chǎn)綠色經(jīng)濟(jì)所需產(chǎn)品設(shè)立或配置新工廠、擴(kuò)大或重新配置工廠的項(xiàng)目。歐洲國(guó)家的新能源財(cái)政政策始終堅(jiān)持用戶的補(bǔ)貼，對(duì)生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)補(bǔ)貼較少。

2.中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)財(cái)政政策的社會(huì)建構(gòu)：直接參與型國(guó)家干預(yù)機(jī)制

（1）生產(chǎn)型政府與資本導(dǎo)向的財(cái)政政策偏好。財(cái)政社會(huì)學(xué)強(qiáng)調(diào)集團(tuán)和利益對(duì)塑造同家行為的影響，認(rèn)清國(guó)家機(jī)器在行動(dòng)和聲明中代表誰(shuí)或誰(shuí)的利益是十分重要的。生產(chǎn)型政府重投資，輕當(dāng)前消費(fèi)；重生產(chǎn)者，輕普通民眾；政府直接介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。政府的工作重心是如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府財(cái)政支出明顯重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕民生支出，相應(yīng)的政府財(cái)政不是一種公共型的財(cái)政，而是一種生產(chǎn)型的財(cái)政。就產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，生產(chǎn)型政府往往通過(guò)積極的財(cái)政政策對(duì)資本和投資者進(jìn)行直接補(bǔ)貼，結(jié)果鼓勵(lì)了高資本密集度行業(yè)的發(fā)展，形成廠商導(dǎo)向的財(cái)政政策安排。

在新能源領(lǐng)域，生產(chǎn)型政府偏好于使用稅收減免和投資補(bǔ)貼類型的財(cái)政政策工具，如直接給予光伏企業(yè)稅收減免，包括企業(yè)增值稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅減免。這類稅收減免并沒(méi)有降低企業(yè)成本，只是降低了企業(yè)產(chǎn)品價(jià)格，使其更具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。在能實(shí)現(xiàn)銷售的情況下，生產(chǎn)更多則意味著總利潤(rùn)更多，刺激了企業(yè)的擴(kuò)張欲望。同時(shí)，生產(chǎn)型政府還會(huì)直接提供投資補(bǔ)貼，包括項(xiàng)目補(bǔ)貼、專項(xiàng)資金、貸款貼息等。項(xiàng)目補(bǔ)貼多是比例式的，越大的項(xiàng)目獲得的補(bǔ)貼越多，.專項(xiàng)資金相對(duì)總額固定，專用于扶持光伏的發(fā)展。貸款補(bǔ)貼減少了企業(yè)的貸款壓力。由于政府財(cái)政支持，企業(yè)貸款條件更加寬松，資產(chǎn)負(fù)債率逐年上升，為企業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)張?zhí)峁┝肆畠r(jià)的資金支持，更容易刺激光伏企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能。

（2）發(fā)展主義經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)與財(cái)政政策的高度工具化。生產(chǎn)型政府解釋了廠商導(dǎo)向型的財(cái)政政策形成的原因，但是形塑生產(chǎn)型政府的深層因素是發(fā)展主義經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)。思想與意識(shí)形態(tài)能較長(zhǎng)時(shí)間根植于國(guó)家的認(rèn)知之中，并對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的制定產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響?！八枷肱c意識(shí)形態(tài)不僅影響政策的制定，也表達(dá)了在產(chǎn)業(yè)政策的政治中逐漸形成的制度所具有的含義”。但思想與意識(shí)形態(tài)并非直接影響于產(chǎn)業(yè)政策的制定，而是通過(guò)先確定政策范式，進(jìn)而反映在各個(gè)時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策上。

發(fā)展型國(guó)家往往通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)是市場(chǎng)殘缺，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制不是完全的信任態(tài)度。同時(shí)發(fā)展中國(guó)家存在后發(fā)優(yōu)勢(shì)，政府直接或者間接的使用財(cái)政、金融等政策手段對(duì)特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支持，鼓勵(lì)規(guī)模優(yōu)勢(shì)。發(fā)展型政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策的方式選擇、培育新興產(chǎn)業(yè)，財(cái)政政策是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的有效手段。為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，財(cái)政政策往往被高度工具化，本身不具備獨(dú)立性。以出口退稅政策為例，政府在新能源領(lǐng)域?qū)嵭挟a(chǎn)業(yè)政策，對(duì)中央與地方兩級(jí)政府而言，積極的財(cái)政政策會(huì)形成財(cái)政壓力。出口退稅主要是失去了增值稅的稅收收入，是完全的抵扣。稅費(fèi)減免屬于部分稅收抵扣，實(shí)際上也減少了稅收收入。其他的補(bǔ)貼形式則增加了財(cái)政支出。同樣是壓力，政府對(duì)稅收抵扣有更強(qiáng)的接受程度。隨著企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大或是光伏裝機(jī)量的增加，財(cái)政補(bǔ)貼會(huì)隨之增加，財(cái)政支出容易超出可接受的程度。而稅收抵扣意味著政府應(yīng)該獲得的稅收減少，隨著企業(yè)產(chǎn)量的增加，稅收減少的絕對(duì)量也會(huì)增加。從機(jī)會(huì)成本的角度講，本應(yīng)獲得稅收沒(méi)有獲得可以視為稅收的減少，但是沒(méi)有增加和減少存在意義上的區(qū)別，前者代表稅收的穩(wěn)定，后者意味著赤字的風(fēng)險(xiǎn)。因而政府更可能采用稅收抵扣的手段。而出口退稅和地方政府的稅費(fèi)減免都會(huì)極大刺激企業(yè)的擴(kuò)張，越是擴(kuò)張?jiān)绞且蛲獬隹凇?/p>

（3）“比較優(yōu)勢(shì)”還是“競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”：戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)定位與世界工廠模式的矛盾。新能源產(chǎn)業(yè)財(cái)政政策建構(gòu)過(guò)程中隱含著兩種相悖的思路，第一種是建立在競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)思路下的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式；第二種是建立在比較優(yōu)勢(shì)思路下的世界工廠模式。盡管政府財(cái)政政策的預(yù)期目標(biāo)是前者，但現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)格局和發(fā)展困境顯然是源自后者。世界工廠模式是指改革開放以來(lái)，中國(guó)依靠以廉價(jià)勞動(dòng)力為基礎(chǔ)的比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)大量吸引外資，發(fā)展勞動(dòng)密集型加工制造業(yè)來(lái)參與國(guó)際分工的發(fā)展模式。中國(guó)作為世界工廠，過(guò)去一直以出口輕工產(chǎn)品為主。2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，最初幾年出口以30%以上的速度發(fā)展，導(dǎo)致國(guó)際上要求人民幣升值的政治壓力加大。在這種背景下，中國(guó)政府提出自主創(chuàng)新戰(zhàn)略，大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)換代。以光伏為代表的新能源產(chǎn)業(yè)正是在這一時(shí)期興起的。光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，中國(guó)的出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，完成了以從輕工產(chǎn)品為主向以機(jī)電產(chǎn)品，進(jìn)而向以裝備制造業(yè)為主的轉(zhuǎn)變。新能源產(chǎn)業(yè)作為重要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，具有資本和技術(shù)密集型的特點(diǎn)，出口產(chǎn)品有較大的附加價(jià)值，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)換代提供巨大的推動(dòng)力，理所當(dāng)然獲得政府大力支持。

世界工廠模式意味著“大進(jìn)大出”，高度依賴國(guó)際市場(chǎng)容易激發(fā)國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端，新能源產(chǎn)業(yè)的出口困境只不過(guò)是其中的一個(gè)縮影。在WTO框架下，世界工廠模式下的產(chǎn)業(yè)都易引發(fā)國(guó)外“雙反”，尤其是在WTO框架下面臨補(bǔ)貼訴訟，究其原因，表面上是政策工具使用不當(dāng)，但根源在于政策主體建立在比較優(yōu)勢(shì)而非競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上的政策認(rèn)知。WTO作為多邊貿(mào)易體制下約束補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施的國(guó)家規(guī)則，在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》（SCM協(xié)定）中對(duì)補(bǔ)貼及其認(rèn)定，補(bǔ)貼構(gòu)成與補(bǔ)貼類別等做出了普遍性的規(guī)定。根據(jù)SCM協(xié)定第1和第2條，構(gòu)成補(bǔ)貼的三方面要件分別是：必須首先存在財(cái)政資助或是GATT第16條意義上的任何形式的收入或價(jià)格支持；必須因此種財(cái)政資助而授予利益；必須符合SCM第2條“專向性”要求。結(jié)合補(bǔ)貼構(gòu)成，專向性要件是中國(guó)反補(bǔ)貼訴訟的關(guān)鍵問(wèn)題。中國(guó)制定的政策多數(shù)都明確指出了資金補(bǔ)助所適用的對(duì)象范圍及需滿足的各種標(biāo)準(zhǔn)或條件，這就將該補(bǔ)助限定在特定的領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品。如《太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》及《關(guān)于加快推進(jìn)太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用的實(shí)施意見》規(guī)定，給予補(bǔ)助的范圍僅限于生產(chǎn)太陽(yáng)能光電產(chǎn)品建筑設(shè)施的企業(yè)。中國(guó)以初始投資補(bǔ)貼和項(xiàng)目制為代表的現(xiàn)有財(cái)政補(bǔ)貼方式極為明顯地構(gòu)成了專向性補(bǔ)貼，而且明顯針對(duì)生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，極易違反SCM協(xié)定。戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展最終重演了世界工廠模式的傳統(tǒng)發(fā)展思路。

四、發(fā)展模式轉(zhuǎn)型與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)財(cái)政政策重構(gòu)的方向

在全球化的時(shí)代，國(guó)家正進(jìn)行一種“組織性卸責(zé)”的工作，但并非消失。國(guó)家需要扮演的角色和發(fā)揮的作用在民族國(guó)家時(shí)代的任何時(shí)候都不會(huì)過(guò)時(shí)。對(duì)中國(guó)而言，國(guó)家積極介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以政策主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，以激勵(lì)性角色引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)成功的主要因素。這種國(guó)家作用與國(guó)家能力及國(guó)家結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，國(guó)家能力是國(guó)家權(quán)力的一種特定形構(gòu)，包含國(guó)家社會(huì)關(guān)系、社會(huì)權(quán)力與特定的政治、制度因素?，F(xiàn)代社會(huì)不同國(guó)家的國(guó)家能力差異源于國(guó)家結(jié)構(gòu)極其不同。

（一）增長(zhǎng)主義終結(jié)與中國(guó)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型

新能源產(chǎn)業(yè)作為一種新興產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)格局仍然建立在比較優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，最大的風(fēng)險(xiǎn)不是產(chǎn)業(yè)自身，而是會(huì)加深世界工廠模式的依附性發(fā)展，陷入無(wú)技術(shù)的工業(yè)化陷阱。從比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，中國(guó)通過(guò)融入全球化實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)意義上的“經(jīng)濟(jì)成功”，但阻礙了自主性的工業(yè)化進(jìn)程，而工業(yè)化是世界現(xiàn)代歷史上任何一個(gè)大國(guó)崛起的真實(shí)基礎(chǔ)。增長(zhǎng)不等于發(fā)展，經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，是以犧牲中國(guó)自主性發(fā)展為代價(jià)的。世界工廠模式下支撐中國(guó)式高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的，實(shí)質(zhì)上是一種無(wú)技術(shù)工業(yè)化，也就是高度依賴外國(guó)市場(chǎng)、缺乏核心技術(shù)的依附式發(fā)展?！盁o(wú)技術(shù)工業(yè)化并不否認(rèn)中國(guó)在若干尖端領(lǐng)域，如航空航天等取得的科技成就，而是強(qiáng)調(diào)延續(xù)比較優(yōu)勢(shì)的傳統(tǒng)發(fā)展思路，通過(guò)以市場(chǎng)換技術(shù)，會(huì)導(dǎo)致中國(guó)的高技術(shù)領(lǐng)域全盤為外資掌控、國(guó)家創(chuàng)新能力不足，產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力缺乏，因而嚴(yán)重依賴技術(shù)進(jìn)口或外資技術(shù)轉(zhuǎn)讓，由此導(dǎo)致中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程緩慢這一不爭(zhēng)的事實(shí)。”新能源產(chǎn)業(yè)的缺乏核心技術(shù)，高度依賴出口的發(fā)展困境再次證明了中國(guó)工業(yè)化的普遍困境。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處于市場(chǎng)化和工業(yè)化長(zhǎng)期趨勢(shì)之中，迄今為止，其持續(xù)高增長(zhǎng)在相當(dāng)程度上是引進(jìn)和學(xué)習(xí)型科技進(jìn)步推動(dòng)的，創(chuàng)新能力相對(duì)較弱，還沒(méi)有任何高技術(shù)產(chǎn)業(yè)是中國(guó)創(chuàng)造的。GDP優(yōu)先的增長(zhǎng)主義發(fā)展邏輯與生產(chǎn)型政府之間存在歷史的必然性。生產(chǎn)型政府導(dǎo)致中玉經(jīng)濟(jì)具有高儲(chǔ)蓄、高投資的特征，并導(dǎo)致公共財(cái)政嚴(yán)重缺失以及要素價(jià)格扭曲，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的深層次原因。自主創(chuàng)新戰(zhàn)略將意味著增長(zhǎng)主義終結(jié)，通過(guò)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展建構(gòu)出同家的核心競(jìng)爭(zhēng)力。新能源產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期，利用低成本勞動(dòng)力和財(cái)政扶持政策初步實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)起飛和規(guī)?；谌騼r(jià)值鏈低端形成競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)下，為了回應(yīng)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，新能源產(chǎn)業(yè)的財(cái)政政策- -具及其效果要轉(zhuǎn)向以科學(xué)研究和市場(chǎng)形成為重點(diǎn)，擺脫增長(zhǎng)主義思維，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，在全球價(jià)值鏈中實(shí)現(xiàn)從低端向中高端的攀升。

（二）發(fā)展型國(guó)家：國(guó)家能力與國(guó)家自主性的合法性獲取

Moore提出要“將財(cái)政社會(huì)學(xué)看成是一種宏觀歷史研究，包含并具體體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治變化驅(qū)動(dòng)力的研究之中”。改革開放以來(lái)，中國(guó)面對(duì)國(guó)內(nèi)治經(jīng)濟(jì)危機(jī)，通過(guò)謀求穩(wěn)定的高增長(zhǎng)率和工業(yè)化轉(zhuǎn)型來(lái)建立其合法性。這種合法性原則將推動(dòng)形成一種理性的社會(huì)建構(gòu)邏輯，即在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體政策框架中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是一種手段，目的是為了在資本主義世界體系巾實(shí)現(xiàn)從邊陲向半邊陲甚至核心狀態(tài)的跨越，脫離一種自在的、階段性依賴性，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N自力更生的自為階段。如果將追求獨(dú)立自主的完整國(guó)際資格作為發(fā)展型國(guó)家的最終目標(biāo)，那么國(guó)家自主性在國(guó)家建構(gòu)中起到關(guān)鍵作用。

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)能夠體現(xiàn)國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力，關(guān)系國(guó)家自主性，當(dāng)國(guó)家試圖推動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時(shí)，這類產(chǎn)業(yè)將首當(dāng)其沖的成為國(guó)家意圖最重要的執(zhí)行工具。中國(guó)式的自主創(chuàng)新不完全是基于市場(chǎng)選擇，而是一種同家主導(dǎo)下的發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型策略，通過(guò)在民族國(guó)家與戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)之問(wèn)建立起一系列有效的制度安排，使得國(guó)家意志和發(fā)展戰(zhàn)略能夠得到迅速的貫徹和實(shí)施。財(cái)政政策的理性社：會(huì)建構(gòu)需要圍繞競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行重塑，主動(dòng)回應(yīng)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求，這本質(zhì)上是國(guó)家能力及強(qiáng)制力在應(yīng)對(duì)全球化過(guò)程中自發(fā)的做出自我調(diào)整。

（三）基于國(guó)家自主性和產(chǎn)業(yè)內(nèi)生性的財(cái)政政策重構(gòu)

1.財(cái)政政策重構(gòu)的目標(biāo)是建立競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。全球化時(shí)代，中國(guó)作為后發(fā)國(guó)家的追趕是一個(gè)無(wú)止境的過(guò)程，發(fā)展型國(guó)家會(huì)不斷地調(diào)適，但不會(huì)正常化。只有把以學(xué)習(xí)模仿為主的后發(fā)優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為由創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的先發(fā)戰(zhàn)略，才能夠有效地帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展動(dòng)力源的切換。當(dāng)前，在發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序出現(xiàn)重大危機(jī)或者變局的背景下，中國(guó)需要通過(guò)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整來(lái)重新塑造國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。中國(guó)在加入WTO后就醞釀啟動(dòng)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，但2008年全球金融危機(jī)使政府的政策重點(diǎn)從轉(zhuǎn)型變成救市，已經(jīng)過(guò)剩的產(chǎn)能在2008-2011年期間被進(jìn)一步擴(kuò)大。這也解釋了為什么2009年開始，在海外市場(chǎng)收縮的背景下中國(guó)光伏產(chǎn)能非但沒(méi)有下降，反而出現(xiàn)繼續(xù)擴(kuò)張。救市的思路雖然通過(guò)參與國(guó)際分工和融入國(guó)際市場(chǎng)解決了國(guó)內(nèi)就業(yè)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但與此同時(shí)，這樣一種發(fā)展模式也導(dǎo)致對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)的過(guò)度依賴，海外市場(chǎng)收縮迫使政府不得不將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)向啟動(dòng)內(nèi)需。新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展困境是這一時(shí)期國(guó)家總體發(fā)展困境的縮影。當(dāng)前，中央與地方、國(guó)內(nèi)和國(guó)外多重矛盾進(jìn)一步壓縮了政府供給尤其是財(cái)政政策運(yùn)用的現(xiàn)實(shí)空間。政府應(yīng)該通過(guò)預(yù)先設(shè)定進(jìn)程、目標(biāo)以及相關(guān)制度性安排，重新介入經(jīng)濟(jì)--社會(huì)體系運(yùn)作的過(guò)程。

2.財(cái)政政策重構(gòu)的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)從國(guó)家直接參與型向市場(chǎng)激勵(lì)型的轉(zhuǎn)變。財(cái)政政策受制于當(dāng)前生產(chǎn)型政府的錯(cuò)誤激勵(lì)機(jī)制、世界工廠模式發(fā)展慣性影響，存在財(cái)政政策高度工具化和連續(xù)性不足。問(wèn)題是，政府應(yīng)當(dāng)如何使用積極的財(cái)政政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展，而不是依賴政府呢？建立競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，需要一個(gè)開放的經(jīng)濟(jì)體制，只有通過(guò)加快政府職能轉(zhuǎn)變，由市場(chǎng)而不是政府來(lái)配置資源。產(chǎn)業(yè)發(fā)展最終要靠市場(chǎng)機(jī)制才能解決，政府在設(shè)計(jì)財(cái)政政策時(shí)，要充分考慮產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生性和成長(zhǎng)性，將政策手段嵌入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決產(chǎn)業(yè)化的問(wèn)題。新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的政府作用應(yīng)該是分階段的。新興產(chǎn)業(yè)在起步階段，財(cái)政補(bǔ)貼政策的目標(biāo)是為了產(chǎn)品能更好進(jìn)入市場(chǎng)，一旦產(chǎn)業(yè)進(jìn)入商業(yè)化階段，將越來(lái)越多的依賴于市場(chǎng)機(jī)制和供求關(guān)系，財(cái)政政策的作用會(huì)逐漸減弱。中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)財(cái)政政策調(diào)整重點(diǎn)是理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，逐漸由直接支持轉(zhuǎn)向創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)環(huán)境、支持研發(fā)、市場(chǎng)激勵(lì)為主，實(shí)現(xiàn)從國(guó)家直接參與型向市場(chǎng)激勵(lì)型的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)財(cái)政資源的最優(yōu)化配置。從政策的最終效果而言，市場(chǎng)激勵(lì)型的財(cái)政政策的核心應(yīng)該是消費(fèi)者而非生產(chǎn)者。一個(gè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)者的數(shù)量會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于消費(fèi)者的數(shù)量，直接補(bǔ)貼消費(fèi)者遠(yuǎn)比補(bǔ)貼生產(chǎn)者更能激發(fā)市場(chǎng)對(duì)某些產(chǎn)品或服務(wù)的認(rèn)可程度，有效實(shí)現(xiàn)最初的政策設(shè)計(jì)目標(biāo)。同時(shí)，通過(guò)引導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)行為來(lái)間接引導(dǎo)生產(chǎn)者的生產(chǎn)行為，也比直接補(bǔ)貼給生產(chǎn)者更為“高明”，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下成熟、規(guī)范的政府經(jīng)常采取的一種政策手段。

3.轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼思路，順應(yīng)全球化規(guī)則，通過(guò)財(cái)政政策的理性建構(gòu)規(guī)避產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。新能源產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有格局與發(fā)展危機(jī)根源于政府行為。當(dāng)前，政府任何補(bǔ)貼形式都極易招致他國(guó)反制，針對(duì)補(bǔ)貼的報(bào)復(fù)戰(zhàn)已成為全球新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要阻礙。中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的補(bǔ)貼爭(zhēng)端在WT0框架下時(shí)常發(fā)生，因此，國(guó)家能力強(qiáng)化應(yīng)將重點(diǎn)聚焦在理性制度建設(shè)和科學(xué)制度安排上，財(cái)政政策調(diào)整過(guò)程中要主動(dòng)順應(yīng)WTO規(guī)則，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的有效經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又要對(duì)WTO現(xiàn)有補(bǔ)貼盲點(diǎn)進(jìn)行主動(dòng)性詮釋和規(guī)避，通過(guò)理性的政策設(shè)置保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。首先，要合理利用WTO中的國(guó)家安全豁免條款，像以影響國(guó)家安全的名義規(guī)避WTO反補(bǔ)貼條約約束，支持本國(guó)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次，通過(guò)合理設(shè)計(jì)財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)財(cái)稅政策，實(shí)現(xiàn)規(guī)避訴訟風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)獲得最大化的實(shí)際獲益。譬如，歐盟就充分利用了WTO下政府補(bǔ)貼綠燈和黃燈規(guī)則，以支持研發(fā)、地區(qū)發(fā)展等名義進(jìn)行的財(cái)政政策支持項(xiàng)目，實(shí)際的收益者往往是其重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。最后，整調(diào)現(xiàn)有財(cái)政政策設(shè)置，盡量避免禁止性補(bǔ)貼。WTO下的SCM協(xié)定將補(bǔ)貼類型劃分為禁止性、可訴性與不可訴補(bǔ)貼，中同的財(cái)政補(bǔ)貼政策基于鼓勵(lì)出口，補(bǔ)貼措施往往是與企業(yè)出口量或當(dāng)?shù)夭少?gòu)相掛鉤，無(wú)論是出口補(bǔ)貼還是進(jìn)口替代補(bǔ)貼都明顯屬于禁止性補(bǔ)貼，最易于被他國(guó)反補(bǔ)貼，因此，財(cái)政補(bǔ)貼政策重構(gòu)中應(yīng)該主動(dòng)規(guī)避，從直接、個(gè)別的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向非專向性補(bǔ)貼，將政府對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的支持定位于產(chǎn)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域。