保障性住房PPP模式私營方風(fēng)險管理分析

李文娟

（安徽建筑大學(xué) 安徽 合肥 230601）

保障性住房PPP模式私營方風(fēng)險管理分析

李文娟

（安徽建筑大學(xué) 安徽 合肥 230601）

PPP項(xiàng)目融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，由于保障性住房及PPP項(xiàng)目自身的特點(diǎn)及其目前發(fā)展的局限，私人企業(yè)在項(xiàng)目中承擔(dān)較大的風(fēng)險。本文分析PPP項(xiàng)目中私營部門面對的各種風(fēng)險，并提出應(yīng)對措施，為私營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險管理提供意見參考。

PPP；風(fēng)險；私營部門；措施

1 前言

公私合作（public private partnership，簡稱PPP）是公共部門和私營機(jī)構(gòu)為提供公共服務(wù)，以合同方式確立的，基于風(fēng)險共擔(dān)和利益共享的長期合作機(jī)制[1]。PPP模式可以充分利用私人資本的豐厚的資金、先進(jìn)的技術(shù)、專業(yè)人員、高效的管理，解決保障性住房建設(shè)存在的問題，但是PPP項(xiàng)目一般建設(shè)周期長，投資金額巨大，項(xiàng)目收益回報慢，運(yùn)營風(fēng)險高，私營部門參與PPP項(xiàng)目存在較大的風(fēng)險。PPP模式運(yùn)作程序如圖1。

圖1 PPP模式運(yùn)作程序圖

近年來關(guān)于PPP項(xiàng)目風(fēng)險分配的研究得到廣泛關(guān)注。然而，已有的研究多數(shù)側(cè)重于影響PPP項(xiàng)目成功的風(fēng)險分配，對于PPP項(xiàng)目中私營方面臨的風(fēng)險及項(xiàng)目風(fēng)險管理的研究較少。本文分析風(fēng)險來源方深入研究私營方面臨的主要風(fēng)險，提出風(fēng)險應(yīng)對措施及整個項(xiàng)目周期內(nèi)私營方風(fēng)險管理的程序方法。

2 保障性住房PPP項(xiàng)目私營方主要風(fēng)險

2.1 項(xiàng)目自身的風(fēng)險

保障性住房是政府為城市中低收入家庭提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、價格或租金的住房，保障性住房具有公益性，它屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，此外保障性住房一般建設(shè)周期長，投資額較大，從而投資保障性住房，投資收益存在很大風(fēng)險。

2.2 公共部門的風(fēng)險

作為私營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的合作對象，公共部門的一舉一動都會對私營企業(yè)項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生重大影響。部門機(jī)構(gòu)的的穩(wěn)定性，在項(xiàng)目進(jìn)行過程中，參與的政府部門機(jī)構(gòu)重組，新的政府部門對項(xiàng)目持有的態(tài)度、對項(xiàng)目的了解等都會影響私營部門；政府部門合同履行的能力，有些部門因業(yè)績需要，不可考慮自身情況，盲目的大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有可能造成合同無法履行，項(xiàng)目失??；公共部門提供的項(xiàng)目擔(dān)保、優(yōu)惠力度，由于保障性住房具有公益性，投資收益低，公共部門必須提供一定的額外優(yōu)惠和融資擔(dān)保才能夠吸引私營企業(yè)參與建設(shè)；此外政府部門的政策、資金投資、法律法規(guī)的制定等也都會影響私營部門的最終目標(biāo)[2]。

2.3 私營企業(yè)自身的風(fēng)險

參與PPP項(xiàng)目私營方的自身能力至關(guān)重要，參建項(xiàng)目的可行性評估，自身的資金情況，融資能力，PPP項(xiàng)目管理建造的經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)人員的數(shù)量，所選設(shè)計(jì)、施工單位的資質(zhì)能力等都會對自身目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生重大影響。

2.4 社會公眾的風(fēng)險

社會公眾既包括項(xiàng)目的目標(biāo)群體，也包括目標(biāo)群體以外的其他公眾群體，目標(biāo)群體對項(xiàng)目的需求度的變化，項(xiàng)目建造對社會公眾的安全、健康的影響，這些都是影響項(xiàng)目成功的風(fēng)險，也是影響私營方參與建設(shè)利益的因素。

2.5 所處環(huán)境的風(fēng)險

包括當(dāng)時的政治環(huán)境的穩(wěn)定性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融市場、材料、人工價格的變化，不可抗力事件等外部環(huán)境的變化也會產(chǎn)生影響項(xiàng)目的各種風(fēng)險。

3 私營企業(yè)風(fēng)險處理

3.1 私營方風(fēng)險承擔(dān)的原則

PPP項(xiàng)目的主要原則是風(fēng)險共擔(dān)，利益共享，目的是實(shí)現(xiàn)公司雙贏，主要優(yōu)勢是雙方優(yōu)勢互補(bǔ)，私營企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險管理的時候要結(jié)合PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)內(nèi)涵，把握風(fēng)險分擔(dān)的原則，風(fēng)險分擔(dān)的原則也就是私營方風(fēng)險承擔(dān)的原則。

風(fēng)險分配的原則應(yīng)該具備兩個功能：①分配的結(jié)果可以減少風(fēng)險的發(fā)生的概率、風(fēng)險發(fā)生后的損失及風(fēng)險管理的成本使采用PPP模式的項(xiàng)目對各方都有吸引力，任何一方都不需要為另一方未處理好他應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險而付出代價；②在項(xiàng)目周期內(nèi)，分配的結(jié)果可以培養(yǎng)出各方理性且謹(jǐn)?shù)男袨?，這就需要各方努力控制自己分配的風(fēng)險[3]。私營方風(fēng)險承擔(dān)應(yīng)該遵守如下幾條原則：①承擔(dān)的風(fēng)險是自己最具有控制力的；②風(fēng)險承擔(dān)有上限原則；③風(fēng)險收益對等原則；④動態(tài)承擔(dān)原則。

3.2 私營方風(fēng)險處理策略

3.2.1 應(yīng)對項(xiàng)目自身的風(fēng)險措施

保障性住房的特點(diǎn)決定了其風(fēng)險的客觀存在性，無法消除，只能通過參與方有效應(yīng)對，私營企業(yè)參與保障性住房的建設(shè)，邀請專業(yè)的評估團(tuán)隊(duì)對項(xiàng)目可行性，風(fēng)險大小，自身能力進(jìn)行評估，決定是否參與建設(shè)。在英國PPP項(xiàng)目采購程序中，項(xiàng)目的風(fēng)險列表需隨投標(biāo)者須知、項(xiàng)目產(chǎn)出規(guī)定、建議的合同條款及評標(biāo)細(xì)則一起寄給潛在投標(biāo)人。因此，對PPP風(fēng)險因素的識別應(yīng)該在項(xiàng)目前期完成，尤其是來自項(xiàng)目自身的風(fēng)險的識別。

應(yīng)對項(xiàng)目自身的風(fēng)險，私營方采取的主要措施是風(fēng)險回避和風(fēng)險緩解，采用風(fēng)險回避意味著私營方通過評估認(rèn)為無法承擔(dān)項(xiàng)目帶來的風(fēng)險，主動放棄項(xiàng)目，采取風(fēng)險緩解意味著私營方?jīng)Q定參與項(xiàng)目，私營方可以通過要求政府的額外優(yōu)惠政策來降低由于項(xiàng)目自身特點(diǎn)帶來的風(fēng)險，如稅收、土地使用等。

3.2.2 應(yīng)對公共部門的風(fēng)險措施

應(yīng)對公共部門的風(fēng)險主要采取風(fēng)險轉(zhuǎn)移的策略，是此部分風(fēng)險有公共部門來承擔(dān)。私營方要在合同中明確規(guī)定政府部門承擔(dān)的風(fēng)險，由于PPP模式應(yīng)用不成熟或不平衡，尚沒有一套為各方都接受的程序與合同文件。這就要求私營部門要更加重視合同文本的制定，一定要在合同文本中明確規(guī)定參與的PPP項(xiàng)目，政府給予私營部門的稅收等優(yōu)惠政策及對私營部門融資的擔(dān)保，政府直接投資的金額，由于政府機(jī)構(gòu)重組造成項(xiàng)目受影響的解決方案等。公共部門引起的潛在風(fēng)險，私營部門一定要在制定合同文本時就做好防范措施。同時很多PPP項(xiàng)目的失敗是由于政府信用缺失，對前期承諾沒有履行，所以私營方本身就還要面對政府信用缺失造成的合同風(fēng)險，對次PPP項(xiàng)目應(yīng)該引進(jìn)第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對政府公共部門和私營方行為進(jìn)行監(jiān)管。

3.2.3 應(yīng)對私營部門自身的風(fēng)險措施

對于私營部門自身的風(fēng)險，私營部門應(yīng)該采取風(fēng)險自留的措施。在PPP項(xiàng)目中，私營方主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營，主要的風(fēng)險也來源于此，相對于政府公共部門，私營部門對此部分風(fēng)險管理應(yīng)對的能力更有優(yōu)勢，風(fēng)險自留是相對于三個主體而言，風(fēng)險自留后，在與設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營單位的合作中有包含著風(fēng)險轉(zhuǎn)移。私營部門要組建由專業(yè)的融資顧問、財務(wù)顧問、技術(shù)、法律顧問等團(tuán)隊(duì)，使項(xiàng)目得到專業(yè)、深入、全面的分析、監(jiān)管；項(xiàng)目運(yùn)作要規(guī)范有序，尤其是設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營單位的選擇，一定要深入了解投標(biāo)人的資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)、信譽(yù)、設(shè)備等各方面的綜合能力，保證參與到項(xiàng)目的每一個合作方相對而言是風(fēng)險發(fā)生最低的；同時注重專業(yè)人才的培養(yǎng)，加強(qiáng)與政府和其他各方的溝通能力等。

3.2.4 應(yīng)對社會公眾風(fēng)險措施

應(yīng)對這類措施主要的策略是風(fēng)險緩解。項(xiàng)目施工過程中對公眾安全、健康造成危害，項(xiàng)目建成后目標(biāo)人群需求變化等都屬于來自社會公眾的風(fēng)險，私營方要通過自己的協(xié)調(diào)、監(jiān)管、應(yīng)急能力保證項(xiàng)目施工過程符合規(guī)范。在PPP項(xiàng)目中下協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制非常重要要做好和公眾之間的溝通協(xié)調(diào)工作，對于后期公眾需求的變化帶來的風(fēng)險，私營方要動態(tài)的了解群眾需求，從而能在早期采取措施把風(fēng)險降到最低[4]。

3.2.5 應(yīng)對所處環(huán)境的風(fēng)險

對于所處環(huán)境帶來的風(fēng)險，屬于公眾部門和私營部門都難以控制的因素，如不可抗力和政治環(huán)境穩(wěn)定性等這部分風(fēng)險私營部門應(yīng)采取風(fēng)險分散的策略，對于材料工人價格上漲等則采取自留之后與施工單位分散的策略。

4 私營方風(fēng)險管理程序框架

風(fēng)險管理過程是風(fēng)險管理的關(guān)鍵，風(fēng)險管理思想與目標(biāo)要依賴一定的過程來實(shí)現(xiàn)。根據(jù)房地產(chǎn)項(xiàng)目動態(tài)風(fēng)險管理流程，結(jié)合私營方風(fēng)險特點(diǎn)與應(yīng)對措施，構(gòu)建私營方風(fēng)險管理程序框架。私營方風(fēng)險管理程序如圖2所示。

圖2 私營方風(fēng)險管理程序圖

在私營方風(fēng)險管理過程圖中，確定風(fēng)險管理目標(biāo)是風(fēng)險管理的前提，是指導(dǎo)整個項(xiàng)目風(fēng)險管理過程的主要依據(jù)。項(xiàng)目風(fēng)險識別、風(fēng)險評估與評價、風(fēng)險應(yīng)對計(jì)劃的制定是風(fēng)險管理的基礎(chǔ)，在對風(fēng)險準(zhǔn)確了解后，制定風(fēng)險應(yīng)對計(jì)劃并按照應(yīng)對計(jì)劃進(jìn)行風(fēng)險防范和控制。由于風(fēng)險不可能一次就識別清楚、估計(jì)與評價充分，因此需要通過風(fēng)險管理的效果評價監(jiān)控來保障項(xiàng)目全過程的風(fēng)險管理。

5 結(jié)語

PPP是為了更有效地發(fā)揮資金價值并實(shí)現(xiàn)對公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的有效實(shí)施、管理和運(yùn)營而建立的公共部門和私人機(jī)構(gòu)的長期合作，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)和利益共享。PPP項(xiàng)目推廣與運(yùn)用的基礎(chǔ)是私營方積極的參與，私營方有意愿參與的前提是項(xiàng)目風(fēng)險得以有效控制和合理分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化，根據(jù)風(fēng)險的來源方分析風(fēng)險特點(diǎn)有利于私營方更好的制定風(fēng)險策略和實(shí)施風(fēng)險管理，結(jié)合項(xiàng)目全過程動態(tài)管理流程圖制定了保障性住房PPP項(xiàng)目私營方風(fēng)險管理的框架圖，有利于私營方更好的進(jìn)行風(fēng)險管理，積極參與PPP項(xiàng)目。

[1]鄭彥璐，鄧小鵬，李啟明.保障性住房PPP模式的風(fēng)險分配理論分析[J].東南大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010（S1）：22～25.

[2]彭華，向俊宇.PPP模式中私營企業(yè)的主要風(fēng)險及防范[J].廣東技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報，2006，06：41～43.

[3]陳波，徐成桂.PPP融資模式的風(fēng)險分配方法[J].交通科技與經(jīng)濟(jì)，2011，01：126～128.

[4]朱佳佳，談飛.建筑施工項(xiàng)目PPP風(fēng)險分配研究[J].項(xiàng)目管理技術(shù)，2014，06：29～32.

F293.35

A

1673-0038（2015）37-0246-02

2015-8-26

李文娟（1990-），女，安徽合肥人，在讀碩士，研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)開發(fā)與投融資。