關(guān)于探索構(gòu)建花垣縣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思考

摘 要：花垣縣作為一個(gè)礦產(chǎn)資源富集的民族貧困和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)在推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞。因此，盡快建立健全礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與制度，對(duì)處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的尖銳矛盾具有重大的意義。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；生態(tài)保護(hù)

十八大報(bào)告提出：深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。花垣縣是一個(gè)礦產(chǎn)資源富集的民族貧困和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。因此，要以十八大精神為指導(dǎo)，探索構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建設(shè)美麗花垣。

一、花垣縣建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要性與緊迫性

花垣縣位于湖南西部，自然資源富集，境內(nèi)探明礦20余種，其中錳礦儲(chǔ)量居全國(guó)第二位，新探明鉛鋅礦遠(yuǎn)景儲(chǔ)量1000萬(wàn)噸左右。然而隨著花垣縣礦產(chǎn)資源開(kāi)采的開(kāi)發(fā)利用，開(kāi)采、加工企業(yè)不斷增多，規(guī)模日益擴(kuò)大，礦產(chǎn)資源開(kāi)采與生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題日漸成為制約花垣縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問(wèn)題，直接影響并威脅著當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生存和發(fā)展。

花垣礦區(qū)地質(zhì)復(fù)雜，多年來(lái)業(yè)主們先開(kāi)發(fā)后規(guī)劃甚至無(wú)規(guī)劃，錳礦和鉛鋅無(wú)序開(kāi)發(fā)和加工造成土壤、地表水和地下水、大氣、噪音和生態(tài)環(huán)境等污染問(wèn)題嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境的惡化和退化，對(duì)人體的健康造成了很大的威脅與危害，嚴(yán)重制約了花垣縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題已經(jīng)突破了國(guó)家、地區(qū)的界限成為一個(gè)關(guān)系全人類(lèi)共同生存和發(fā)展的問(wèn)題?；ㄔh作為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，面對(duì)資源的有限性與資源消耗與生態(tài)環(huán)境污染快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略顯得尤為重要與緊迫。

二、花垣縣礦山環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償中存在的問(wèn)題

1.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制欠缺。近年來(lái)，花垣縣各級(jí)政府高度重視礦山恢復(fù)治理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，并研究出臺(tái)了一系列有關(guān)環(huán)境治理的方案，編制了一系列有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃，環(huán)境治理效果明顯，但對(duì)如何修復(fù)礦產(chǎn)資源開(kāi)采和加工造成的生態(tài)破壞的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題沒(méi)有具體的要求，缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)礦山的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和制度。

2.歷史欠賬較多。花垣縣錳礦、鉛鋅礦采選業(yè)發(fā)展時(shí)間較早，始于上世紀(jì)七十年代，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)存在粗放開(kāi)采等現(xiàn)象，加上過(guò)去缺乏規(guī)劃，奉行“先開(kāi)采、后規(guī)劃，先發(fā)展、后治理，先溫飽、后環(huán)?！钡拈_(kāi)采模式，一時(shí)期大批小礦山涌現(xiàn)，造成環(huán)境污染嚴(yán)重，而當(dāng)時(shí)對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱，更缺乏相關(guān)環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)，業(yè)主們根本不會(huì)對(duì)礦區(qū)進(jìn)行環(huán)境治理，更不用說(shuō)生態(tài)修復(fù)了，礦山環(huán)境破壞問(wèn)題嚴(yán)重。

3.補(bǔ)償資金有限。礦山環(huán)境的治理需要雄厚的技術(shù)支持和資金來(lái)源。花垣縣目前處于典型的工業(yè)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，工業(yè)發(fā)展的興衰，直接決定著全縣經(jīng)濟(jì)的走勢(shì)。自礦山整治整合以來(lái)，由于產(chǎn)業(yè)單一，沒(méi)有替代產(chǎn)業(yè)，工業(yè)發(fā)展增速急劇回落，導(dǎo)致全縣經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，財(cái)政收支矛盾尤為突出。目前，花垣縣雖然開(kāi)征了地質(zhì)環(huán)境治理備用金，但是資金相當(dāng)有限，對(duì)花垣礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償主要依靠國(guó)家投資和政府補(bǔ)貼。

4.生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)不強(qiáng)。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，生態(tài)受益者只顧對(duì)自然資源的索取而忽略了環(huán)境資源的保護(hù)，尤其是對(duì)履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)的意識(shí)不強(qiáng)。礦山企業(yè)和部門(mén)的生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)不強(qiáng)。很多礦山企業(yè)和部門(mén)在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，一味的追求經(jīng)濟(jì)利益，違背“在開(kāi)發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開(kāi)發(fā)”的開(kāi)采原則，過(guò)度的開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，并違規(guī)向環(huán)境中排放廢棄物，導(dǎo)致礦山環(huán)境治理進(jìn)一步惡化，給生態(tài)補(bǔ)償工作帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。同時(shí)，由于礦產(chǎn)資源所在地的群眾無(wú)法從采礦收益中受益，得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，群眾的生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)也很淡薄。

三、關(guān)于花垣礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的建議

1.探索建立政府與市場(chǎng)結(jié)合的補(bǔ)償機(jī)制

補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)是花垣縣建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)和保障，必須積極探索并建立穩(wěn)定的多渠道的融資機(jī)制，健全完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政政策體系。當(dāng)前花垣縣礦山生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕胧┤匀皇钦侄?，資金相當(dāng)有限，因此要積極探索政府手段與市場(chǎng)手段相結(jié)合的方式補(bǔ)償生態(tài)效益，建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度和途徑，按照政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)參與的原則，拓寬礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償籌資渠道，形成多層次、多元化的籌措礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償資金的體制機(jī)制。

一是加大財(cái)政對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С至Χ取?013年4月23日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任徐紹史向全國(guó)人大常委會(huì)作關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告。報(bào)告指出要加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)特別是中西部重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度?；ㄔh應(yīng)該抓住這一機(jī)遇，積極爭(zhēng)取申請(qǐng)到上級(jí)財(cái)政支持，確保在逐漸還清舊賬、不留新賬的前提下實(shí)現(xiàn)礦山環(huán)境的全面好轉(zhuǎn)。同時(shí)，花垣縣還應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，設(shè)立礦產(chǎn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金，增加對(duì)礦山生態(tài)保護(hù)地區(qū)環(huán)境治理和保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政撥款、財(cái)政貼息和稅收優(yōu)惠等政策支持。

二是積極探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式?；ㄔh應(yīng)積極探索，改革創(chuàng)新，建立政府與市場(chǎng)結(jié)合的補(bǔ)償機(jī)制，引入市場(chǎng)手段，多渠道籌集資金，加大對(duì)礦產(chǎn)資源地區(qū)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的投入力度，拓寬資金渠道。努力構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)主體、社會(huì)參與的生態(tài)補(bǔ)償和建設(shè)投融資機(jī)制，出臺(tái)“誰(shuí)投資、誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策，支持鼓勵(lì)民營(yíng)資本投入礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，對(duì)通過(guò)恢復(fù)治理后能利用的礦產(chǎn)地區(qū)優(yōu)先投資人的占有或者使用。

三是成立生態(tài)補(bǔ)償福利機(jī)構(gòu)。廣泛吸納社會(huì)各界參與，一方面吸引社會(huì)資金的捐贈(zèng)，多渠道籌集資金；另一方面，可以同政府一起對(duì)補(bǔ)償資金的管理使用進(jìn)行監(jiān)督。

2.建立健全生態(tài)補(bǔ)償配套制度體系

一是建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的立法和監(jiān)督管理體系。必須加快構(gòu)建礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究工作，充分考慮花垣縣的礦產(chǎn)資源狀況和礦區(qū)的生態(tài)利益，出臺(tái)符合本地具體縣情，并具有針對(duì)性和可操作性的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)，明晰礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)， 明確環(huán)境破壞者和污染者對(duì)環(huán)境破壞的及時(shí)治理責(zé)任。

為了保證礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)并長(zhǎng)期發(fā)揮效益，就必須建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制監(jiān)督管理體系。首先，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職能，以鄉(xiāng)或者鎮(zhèn)為單位，各成立監(jiān)督小組，對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理和恢復(fù)不錯(cuò)實(shí)行交叉監(jiān)督機(jī)制。其次，要建立人大、政協(xié)、監(jiān)察、紀(jì)檢、宣傳、審計(jì)、廣播、文化、電視等部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督崗在，使監(jiān)督管理制度化、程序化、規(guī)范化。最后，要充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督的作用，保證生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁|(zhì)量以及生態(tài)保護(hù)的有效性。

二是建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)體系。要建立由政府引導(dǎo)，環(huán)保部門(mén)和國(guó)土資源部門(mén)主導(dǎo)的專(zhuān)門(mén)的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理管理部門(mén)，進(jìn)一步整合資源，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)制定、恢復(fù)治理、規(guī)劃審批、監(jiān)督管理以及生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收等工作。同時(shí)，要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的廢棄礦山生態(tài)恢復(fù)治理小組，拿出一定比例的資金，對(duì)礦產(chǎn)資源的歷史遺留問(wèn)題進(jìn)行集中整治。

3.推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目建設(shè)

根據(jù)花垣縣當(dāng)前的礦產(chǎn)資源現(xiàn)狀和生態(tài)環(huán)境，要不斷加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目建設(shè)。首先要推動(dòng)環(huán)境綜合整治項(xiàng)目建設(shè)。如礦區(qū)尾砂、廢渣等的治理，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村污染治理，河道、河岸清障整治等項(xiàng)目建設(shè)。其次，要推動(dòng)生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)。如退耕還林、公益林建設(shè)、造林綠化和生態(tài)防護(hù)林等項(xiàng)目建設(shè)。這些項(xiàng)目建設(shè)要統(tǒng)一規(guī)劃，突出重點(diǎn)，分步實(shí)施，全面推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目建設(shè)。

4.提升社會(huì)生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)

要加大宣傳教育，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，使各個(gè)企業(yè)與廣大人民群眾都能樹(shù)立起生態(tài)環(huán)保責(zé)任感，要讓全社會(huì)都明白“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)污染、誰(shuí)治理， 誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)， 誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，礦山生態(tài)環(huán)境破壞者和污染者必須盡可能的治理恢復(fù)礦山原有面貌或者繳納補(bǔ)償稅（費(fèi)）。同時(shí)，要增強(qiáng)全社會(huì)的礦山生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)，大力宣傳礦山生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策，使全社會(huì)都能積極主動(dòng)參與到礦山生態(tài)補(bǔ)償中去，形成人人參與、人人監(jiān)督的良好氛圍。

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作者簡(jiǎn)介：李雙（1986.09- ），女，漢族，湖南長(zhǎng)沙人，碩士研究生，湖南省花垣縣委黨校教師，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理