關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的實(shí)踐與思考

馬德華

（四川省瀘州市龍馬潭區(qū)農(nóng)林局 農(nóng)經(jīng)站，四川 瀘州 646000）

摘 要：2012年9月，龍馬潭區(qū)作為先期試點(diǎn)縣區(qū)開(kāi)始了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作。通過(guò)確權(quán)登記頒證，給農(nóng)地辦好“身份證”，給農(nóng)民吃上定心丸，這是明晰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬、化解紛爭(zhēng)的根本措施，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：土地承包；確權(quán)登記；權(quán)屬糾紛

中圖分類號(hào)：F301.22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）20-0051-02

一、龍馬潭區(qū)確權(quán)登記頒證工作概況

龍馬潭區(qū)幅員面積約334平方公里，轄12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街，其中農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)9個(gè)，農(nóng)業(yè)村（社區(qū)）64個(gè)，是瀘州市的主城區(qū)之一。截至2015年5月，全區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)工作完成了新建機(jī)房并搭建涵蓋區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級(jí)的農(nóng)村土地承包信息數(shù)據(jù)庫(kù)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)管理信息系統(tǒng)平臺(tái)工作；同時(shí)區(qū)域內(nèi) 57個(gè)村（社區(qū)）全面開(kāi)展了確權(quán)登記工作，完成確權(quán)登記外業(yè)調(diào)查的村民小組1 246個(gè)，占可開(kāi)展土地確權(quán)村民小組數(shù)的97%。其中，確權(quán)到農(nóng)戶的村民小組1 012個(gè)，進(jìn)行集體登記的村民小組234個(gè)。全區(qū)已完成確權(quán)公示的村民小組共1 002個(gè)，占可公示村民小組數(shù)的80.42%?，F(xiàn)正對(duì)已完成確權(quán)公示的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展頒證前到戶核對(duì)、完善土地承包合同及登記簿資料工作。龍馬潭區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)登記工作開(kāi)展近3年，雖然取得了階段性的工作成效，但也存在不少問(wèn)題。

二、龍馬潭區(qū)確權(quán)登記頒證工作存在問(wèn)題

（一）涉及規(guī)劃區(qū)頻繁征占地，鎮(zhèn)、村干部有顧慮

區(qū)內(nèi)的魚(yú)塘、安寧、羅漢、石洞等鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處城郊，近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展，征占地較頻繁。確權(quán)登記頒證后，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必然較以前更加完善、清晰，農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化管理，也為農(nóng)民維護(hù)土地承包合法權(quán)益提供了原始依據(jù)和物權(quán)保障。鑒于此，涉及規(guī)劃區(qū)范圍的鎮(zhèn)、村、組干部對(duì)確權(quán)登記頒證工作都有顧慮，擔(dān)心確權(quán)后對(duì)今后征地工作帶來(lái)困擾。

（二）歷史遺留問(wèn)題同法律法規(guī)對(duì)確權(quán)頒證的約束沖突

二輪土地承包以來(lái)，留下了較多遺留問(wèn)題，如部分村組違背《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，仍按“增人增地、減人減地”的村規(guī)民約老辦法調(diào)整承包地；如有的農(nóng)戶因進(jìn)城務(wù)工或不愿承擔(dān)農(nóng)稅提留，二包時(shí)自愿將承包地退回村民小組的在本次確權(quán)工作中又想要回原承包地；二包到戶時(shí)習(xí)慣面積差異過(guò)大，不同意按每戶實(shí)測(cè)面積確權(quán)頒證到戶，要求按人均面積確權(quán)頒證，多出的實(shí)測(cè)土地面積要登記給集體等問(wèn)題。面對(duì)這些紛繁復(fù)雜的具體問(wèn)題，需要村、組干部按照法律法規(guī)和有關(guān)政策向農(nóng)戶作大量深入細(xì)致的協(xié)調(diào)工作。但在實(shí)踐中，有些負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的村組干部，甚至是鎮(zhèn)干部，沒(méi)有按要求做足工作，導(dǎo)致技術(shù)作業(yè)公司人員遲遲不能進(jìn)場(chǎng)，或是進(jìn)場(chǎng)后由于農(nóng)戶不認(rèn)可做了很多無(wú)用功。

（三）人地矛盾十分突出，多次征地后需作相應(yīng)調(diào)整

該區(qū)二包時(shí)村民小組1 455個(gè)，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)，后續(xù)有86個(gè)原村民小組被統(tǒng)征。因城市規(guī)劃建設(shè)涉及多次部分征占地的村民小組更多，人地矛盾十分突出。很多村組存在因多次征占地導(dǎo)致農(nóng)戶人地不均要求調(diào)整土地后再確權(quán)（如石洞鎮(zhèn)河咀村、特興鎮(zhèn)奎豐村）；征占地的村民小組中存在部分人要確權(quán)，部分人不愿確權(quán)，意見(jiàn)分歧大，協(xié)調(diào)工作做起來(lái)很困難；自己掏錢購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)就地農(nóng)轉(zhuǎn)非的要求確權(quán)而不被其他村民認(rèn)可等問(wèn)題。這給確權(quán)工作全面推進(jìn)帶來(lái)較大難度。

（四）外出人員多，土地權(quán)屬確認(rèn)很難及時(shí)落實(shí)

從村、組反映的情況看，很多村民小組有近1/4農(nóng)戶舉家外出，部分村民小組有半數(shù)以上農(nóng)戶舉家外出，戶主常年不在家，無(wú)法聯(lián)系，無(wú)法處理；在家的大多為老人，他們中有的不識(shí)字，有的歲數(shù)太大，導(dǎo)致原承包地的指認(rèn)、公示確認(rèn)找不到人簽字，有的甚至無(wú)法聯(lián)系到人。

（五）委托他人指界有出入，公示不認(rèn)可

從部分已進(jìn)行確權(quán)公示的村組了解到，一些外出打工的農(nóng)戶圖省事，在組長(zhǎng)通知到場(chǎng)指界時(shí)，隨便委托他人代指自己的承包地。因委托人對(duì)土地四至界限不明確而指認(rèn)錯(cuò)誤，公示時(shí)農(nóng)戶才發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題，于是要求作業(yè)公司人員重新勘界。

三、龍馬潭區(qū)確權(quán)登記頒證工作實(shí)踐探索

（一）關(guān)于共有人問(wèn)題

確權(quán)工作開(kāi)展前，一般認(rèn)為以承包農(nóng)戶二包時(shí)的承包地人員或現(xiàn)擁有承包地的人員確定為共有人應(yīng)比較合乎民意。按照 “三個(gè)階段、九步工作法”，龍馬潭區(qū)在第一階段的動(dòng)員培訓(xùn)時(shí)，通過(guò)深入試點(diǎn)村組宣傳發(fā)現(xiàn)，由于本區(qū)很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處城郊，優(yōu)勢(shì)明顯，土地潛在收益大；同時(shí)，由于人多地少的客觀現(xiàn)狀，人地矛盾十分突出。表現(xiàn)出來(lái)就是很多家庭二包以來(lái)都存在新增人口無(wú)地的現(xiàn)象，而討論只將有地人員確為共有人，立即有相當(dāng)部分農(nóng)戶明顯抱有抵觸情緒。經(jīng)廣泛征求承包農(nóng)戶的意愿，再結(jié)合各村群眾大會(huì)和議事會(huì)反饋回來(lái)的意見(jiàn)，龍馬潭區(qū)及時(shí)調(diào)整，統(tǒng)一按“農(nóng)業(yè)家庭戶為單位，其共有人為該家庭現(xiàn)有的全部人員。即家庭現(xiàn)有人員中，不管是否在二輪承包時(shí)劃有承包地均為該家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 的共有人。”這樣一調(diào)整便消除了很多農(nóng)戶心中的隱憂，積極配合工作組人員，提供自己的戶籍信息資料。

（二）關(guān)于離異婦女承包地權(quán)屬問(wèn)題

實(shí)踐中常常會(huì)遇到此類問(wèn)題。諸如，婦女離婚后嫁到另一個(gè)村去了，現(xiàn)在新居住地沒(méi)有分到地，原來(lái)在夫家有承包地，現(xiàn)在想要叫夫家分一份承包地給她，夫家又不同意簽分戶協(xié)議，也不明確具體地塊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組不好操作。為此，龍馬潭區(qū)一方面組織人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組進(jìn)行相關(guān)政策宣講，結(jié)合實(shí)例，再次普及土地承包法，對(duì)個(gè)別涉例群眾曉之以理，推心置腹擺道理，直陳侵害婦女權(quán)益的利害關(guān)系。另一方面，出臺(tái)指導(dǎo)性處理意見(jiàn)提供給開(kāi)展土地確權(quán)的鎮(zhèn)、村、組工作人員參考。即離婚后再婚的，其戶口已遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織又在新居住地的集體經(jīng)濟(jì)組織分得了承包地的，原集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)收回原承包地；如果在新居住地的集體經(jīng)濟(jì)組織未分得承包地的，除本人自愿放棄承包地外，原集體經(jīng)濟(jì)組織不得收回其承包地，并依法進(jìn)行登記發(fā)證。承包期內(nèi)，農(nóng)戶夫妻離婚，雙方辦理了戶口分割手續(xù)，要求分割承包地的，只要離去方戶口未遷入設(shè)區(qū)的市轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)準(zhǔn)許辦理承包地分割手續(xù)，發(fā)包方按分割后的承包地進(jìn)行登記發(fā)證。endprint

（三）關(guān)于歷史遺留糾紛問(wèn)題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，讓廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到了土地的價(jià)值，由此而來(lái)的矛盾糾紛上訪不斷增多并呈上升的趨勢(shì)。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在這樣的歷史遺留問(wèn)題：在土地承包法實(shí)施以前，因提留農(nóng)稅高，個(gè)別農(nóng)戶為了不交提留統(tǒng)籌，把地交回集體（沒(méi)有書(shū)面申請(qǐng)的）?，F(xiàn)在開(kāi)展確權(quán)頒證工作了，農(nóng)戶便說(shuō)村民小組在他不知道的情況下強(qiáng)行收了他的地，要求索回原承包地并確權(quán)。針對(duì)此種情況，為不激化矛盾，龍馬潭區(qū)仍是從兩方面做工作：一方面抓政策法規(guī)宣傳；另一方面調(diào)動(dòng)村民小組議事會(huì)的主觀能動(dòng)性，由他們充分討論形成議事會(huì)決議，再來(lái)妥善處理此種糾紛。個(gè)別涉及農(nóng)戶在議事會(huì)成員還原的事實(shí)真相面前，最后接受了議事會(huì)決議，不再上訪。龍馬潭區(qū)工作指導(dǎo)組結(jié)合本次確權(quán)中發(fā)生的諸如此類的糾紛上訪例子，向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）干部現(xiàn)身說(shuō)法，指出“不按要求召開(kāi)土地確權(quán)村民會(huì)議、將承包地直接進(jìn)行集體土地登記”，就等于給今后工作埋下了隱患。它將給后續(xù)經(jīng)辦此業(yè)務(wù)的工作人員帶來(lái)極大困擾。通過(guò)耐心講解，使先前對(duì)土地確權(quán)工作抱消級(jí)想法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）干部的思想有了較大轉(zhuǎn)變。

（四）流轉(zhuǎn)土地權(quán)屬問(wèn)題

在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，有些農(nóng)戶由于在外打工或經(jīng)商的原因，無(wú)力耕種自己的承包地，而有人愿意來(lái)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，本是兩全其美的事，但部分農(nóng)戶出于顧慮，寧愿讓地閑置，也不進(jìn)行流轉(zhuǎn)，給流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)了新的擔(dān)憂。為此，龍馬潭區(qū)專門就自愿整社或整村土地全部流轉(zhuǎn)的問(wèn)題出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)：整社或整村進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)一般都是租賃或入股形式，發(fā)包方和承包方的承包關(guān)系不變，應(yīng)按照流轉(zhuǎn)前的承包經(jīng)營(yíng)情況予以確權(quán)。吃了定心丸，農(nóng)戶敢于流轉(zhuǎn)，也敢于規(guī)模經(jīng)營(yíng)了。

四、規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的建議

（一）高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、工作量極大的全新工作，是新形勢(shì)下穩(wěn)定農(nóng)村土地制度、促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、化解農(nóng)村社會(huì)矛盾的基礎(chǔ)工作。沒(méi)有各級(jí)黨委、政府的高度重視和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有各相關(guān)部門的配合支持是難以完成的。

（二）夯實(shí)細(xì)節(jié)，減少糾紛

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證不僅是對(duì)現(xiàn)有土地承包關(guān)系的鞏固和完善，還是強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能等各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)途徑，是一項(xiàng)關(guān)乎農(nóng)民切身利益的民生工程。這就要求確權(quán)頒證工作必須做細(xì)做實(shí)才能最大程度減少紛爭(zhēng)，得到農(nóng)戶的認(rèn)可。從實(shí)踐情況出發(fā)，建議：（1）作為實(shí)施主體的縣區(qū)主要應(yīng)做好確權(quán)相關(guān)法律法規(guī)政策方面的宣傳、指導(dǎo)、咨詢服務(wù)。（2）負(fù)責(zé)土地確權(quán)的鎮(zhèn)、村干部應(yīng)準(zhǔn)確理解和把握政策界限，面對(duì)面向群眾作好解釋，打消個(gè)別群眾的心結(jié)，妥善解決工作中出現(xiàn)的矛盾糾紛。（3）提高農(nóng)戶的主觀能動(dòng)性，積極參與確權(quán)頒證工作。這是有力推動(dòng)工作進(jìn)展，也是較大程度避免未來(lái)產(chǎn)生糾紛隱患的關(guān)鍵。（4）檔案管理與確權(quán)工作同步推進(jìn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記檔案是確權(quán)登記工作過(guò)程形成的原始記錄，是調(diào)處農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛、依法維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的原始依據(jù)。作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作的重要部分，鎮(zhèn)、村（社區(qū)）要高度重視檔案資料收集、整理工作。對(duì)于因涉及國(guó)家征占地的原因和農(nóng)戶自愿要求將土地登記為集體的或者自愿不確權(quán)的，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）要收集好相關(guān)的第一手原始印證材料，以便統(tǒng)一歸檔保存。從目前的情況看，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還需進(jìn)一步完善。

（三）運(yùn)用成果，促進(jìn)規(guī)范

以本次農(nóng)村土地確權(quán)登記為契機(jī)，根據(jù)登記過(guò)程中形成的影像、圖表和文字等材料成果，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)建立農(nóng)村土地承包信息數(shù)據(jù)庫(kù)和農(nóng)村土地承包管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包管理信息化。積極探索多種形式的土地流轉(zhuǎn)方式，強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理。加快農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

總之，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證是一項(xiàng)不能一蹴而就的工作，必須夯實(shí)基礎(chǔ)，才能真正做到確實(shí)權(quán)，頒鐵證。

參考文獻(xiàn)：

[1] 農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作規(guī)程（試行）》的通知，農(nóng)辦經(jīng)[2012]19號(hào).

[責(zé)任編輯 仲 琪]endprint